Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном уровне

А. C. Пузанов, Э. К. Трутнев 
Э. Маркварт, Р. А. Попов
М. Д. Сафарова

Стратегическое 
планирование
и градорегулирование
на муниципальном
уровне

Учебное пособие

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

УДК 342
УДК 342
ББК 67/401
ББК 67/401
     П88
     П88

РЕЦЕНЗЕНТЫ:
РЕЦЕНЗЕНТЫ:

Жихаревич Б. С.
Жихаревич Б. С., д-р экон. наук, профессор, 
, д-р экон. наук, профессор, 

директор Ресурсного центра по стратегическому планированию 
директор Ресурсного центра по стратегическому планированию 

при Леонтьевском центре, главный научный сотрудник Института проблем 
при Леонтьевском центре, главный научный сотрудник Института проблем 

региональной экономики РАН
региональной экономики РАН

                           канд. экон. наук, заместитель директора Департамента 
                           канд. экон. наук, заместитель директора Департамента 

стратегического развития и инноваций Минэкономразвития России, доцент 
стратегического развития и инноваций Минэкономразвития России, доцент 

НИУ ВШЭ
НИУ ВШЭ

Авторы:
Авторы:
Пузанов А. С. 
Пузанов А. С. (темы 1.1, 1.4, 1.6).
(темы 1.1, 1.4, 1.6).

Трутнев Э. К. 
Трутнев Э. К. (темы 2.1–2.4, 2.9 — 
(темы 2.1–2.4, 2.9 — в соавт. с М. Д. Сафаровой).
в соавт. с М. Д. Сафаровой).

Маркварт Э.
Маркварт Э. ( (введение, тема 1.3 — 
введение, тема 1.3 — в соавт. с Р. А. Поповым).
в соавт. с Р. А. Поповым).

Попов Р. А.
Попов Р. А. ( (темы 1.2, 1.3, 1.5
темы 1.2, 1.3, 1.5).).

Сафарова М. Д. 
Сафарова М. Д. (темы 2.5–2.8, 2,9 — 
(темы 2.5–2.8, 2,9 — в соавт. с Э. К. Трутневым).
в соавт. с Э. К. Трутневым).

Пузанов, А С., Трутнев, Э. К., Маркварт, Э., Попов Р. А., Сафарова, М. Д.
Пузанов, А С., Трутнев, Э. К., Маркварт, Э., Попов Р. А., Сафарова, М. Д.

Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном 
Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном 

уровне: учебное пособие / А.
уровне: учебное пособие / А. С. Пузанов, Э.
С. Пузанов, Э. К. Трутнев, Э. Маркварт, Р.
К. Трутнев, Э. Маркварт, Р. А. Попов, 
А. Попов, 

М.
М. Д. Сафарова
Д. Сафарова. —
. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 
 М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. — 354 с.
2021. — 354 с.

ISBN 
ISBN 978-5-85006-333-7

Учебное пособие подготовлено по заказу Высшей школы государственноУчебное пособие подготовлено по заказу Высшей школы государственно
го управления Российской академии народного хозяйства и государственной 
го управления Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте РФ. Второй тираж издания подготовлен кафедрой 
службы при Президенте РФ. Второй тираж издания подготовлен кафедрой 
территориального развития им. В.Л. Глазычева Института общественных наук 
территориального развития им. В.Л. Глазычева Института общественных наук 
РАНХиГС в целях подготовки кадров специалистов в области территориальРАНХиГС в целях подготовки кадров специалистов в области территориального планирования и развития. Может быть также рекомендовано к изучению 
ного планирования и развития. Может быть также рекомендовано к изучению 
лицам, интересующимся вопросами стратегического планирования и градолицам, интересующимся вопросами стратегического планирования и градорегулирования на муниципальном и региональном уровнях, студентам и аспирегулирования на муниципальном и региональном уровнях, студентам и аспирантам профильных направлений.
рантам профильных направлений.

Публикуется в авторской редакции.
Публикуется в авторской редакции.

УДК 342
УДК 342
ББК 67.401
ББК 67.401

ISBN 
ISBN 978-5-85006-333-7

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

П88

Ветров Г. Ю.
Ветров Г. Ю.,



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9

Раздел 1
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  15

1.1. Основные понятия и подходы в стратегическом 
планировании. Стратегическое планирование 
и комплексное социально-экономическое развитие  .  .  . 15
1.1.1. Понятия стратегического планирования и Стратегии   .  .  .  . 15
1.1.2. Задачи и принципы стратегического планирования 
на муниципальном уровне.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 24
1.1.3. Типичные проблемы формирования документов 
стратегического планирования на муниципальном уровне   .  .  .  . 33
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 40

1.2. Правовое регулирование стратегического 
планирования. Особенности и проблемы современного 
правового регулирования стратегического 
планирования в России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41
1.2.1. История правового регулирования 
стратегического планирования в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41
1.2.2. Современные особенности правового 
регулирования стратегического планирования в России .  .  .  .  .  . 45
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 51

1.3. Организация процесса стратегического 
планирования на муниципальном уровне  .  .  .  .  .  .  .  .  . 51
1.3.1. Место стратегического планирования 
в системе планирования на муниципальном уровне.  .  .  .  .  .  .  . 51
1.3.2. Координация стратегического планирования 
на муниципальном, региональном и федеральном уровнях  .  .  .  . 61
1.3.3. Основные участники стратегического 
планирования, их взаимодействие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 77



1.4. Основные этапы стратегического планирования .  .  . 78
1.4.1. Последовательность этапов стратегического 
планирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 78
1.4.2. Сбор и анализ релевантной информации. 
Основные методики анализа.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 81
1.4.3. Разработка прогноза и сценариев развития 
муниципального образования. Выбор базового сценария  .  .  .  .  . 92
1.4.4. Выбор стратегических приоритетов развития муниципального 
образования. Поиск и определение миссии муниципального 
образования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 99
1.4.5. Построение системы направлений 
социально-экономической политики, целей и задач.  .  .  .  .  .  .  108
1.4.6. Оценка ресурсов, необходимых для реализации Стратегии .  120
1.4.7. Выбор показателей достижения целей и решения задач 
социально-экономического развития   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  121
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 12

1.5. Управление реализацией Cтратегии   .  .  .  .  .  .  .  .  .  128
1.5.1. Организация разработки Стратегии.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  128
1.5.2. План мероприятий по реализации стратегии 
(«дорожная карта»)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  145
1.5.3. Проекты как механизм реализации Стратегии.  .  .  .  .  .  .  152
1.5.4. Организация реализации Стратегии   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  154
1.5.5. Контроль, мониторинг и оценка реализации Стратегии. 
Корректировка Стратегии  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  156
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  161

1.6. Особенности стратегического планирования 
в отдельных специфических видах муниципальных 
образований  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  162
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  168

Раздел 2 
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .169

2.1. Градорегулирование в соотношении 
со стратегическим планированием. Сущность 
и основные понятия градорегулирования, 
состав и взаимосвязь его компонентов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  169
2.1.1. Градорегулирование и стратегическое планирование   .  .  .  169
2.1.2. Сущность градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  170
2.1.3. Основные понятия градорегулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  175
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  179

2.2. Полномочия различных уровней публичной власти 
в сфере градорегулирования. Объекты федерального, 
регионального и местного значения.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  187



2.2.1. Законодательство о градостроительной деятельности  .  .  .  187
2.2.2. Этапы развития законодательства о градостроительной 
деятельности  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  193
2.2.3. Подходы к определению полномочий различных уровней 
публичной власти в сфере градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  204
2.2.4. Необходимость определения, способы и последствия 
определения объектов федерального, регионального 
и местного значения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  209
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  211

2.3. Территориальное планирование. Особенности 
территориального планирования на местном уровне. 
Реализация документов территориального 
планирования на местном уровне  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  212
2.3.1. Институт территориального планирования, назначение, 
связь с иными институтами градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  212
2.3.2. Последствия утверждения документов территориального 
планирования для правообладателей недвижимости  .  .  .  .  .  .  214
2.3.3. Отличия территориального планирования 
на местном уровне от территориального планирования 
на региональном и федеральном уровнях.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  219
2.3.4. Функциональное зонирование в генеральных планах  .  .  .  220
2.3.5. Институт нормативов градостроительного проектирования  224
2.3.6. Реализация генеральных планов: 
сопоставление двух подходов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  229
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  231

2.4. Взаимодействие различных уровней 
публичной власти в ходе территориального планирования. 
Особенности территориального планирования 
в агломерациях  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  232
2.4.1. Необходимость и способы взаимодействия 
различных уровней публичной власти в ходе территориального 
планирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  232
2.4.2. Институт совместного территориального планирования  .  .  237
2.4.3. Модель «агломерационного управления» в сфере 
градорегулирования — минимальный вариант  .  .  .  .  .  .  .  .  .  242
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246

2.5. Градостроительное зонирование. 
Связь с институтами территориального планирования 
и планировки территории .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246
2.5.1. Сущность института градостроительного зонирования. 
Необходимость быть ему главным институтом в системе 
градорегулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246
2.5.2. Зарубежная практика градостроительного зонирования. 
Краткий обзор  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  252



2.5.3. Особенности процесса подготовки и принятия правил 
землепользования и застройки в городах России. 
Причины и особенности законодательных методов сдерживания 
этого процесса  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  255
2.5.4. Содержание правил землепользования и застройки  .  .  .  .  258
2.5.5. Содержание правовых механизмов несоответствующего 
использования, отклонения от предельных параметров 
разрешенного строительства, условно разрешенных видов 
использования недвижимости .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  263
2.5.6. Особенности современного периода законодательного 
регулирования градостроительного зонирования  .  .  .  .  .  .  .  .  265
2.5.7. Связь градостроительного зонирования 
с иными институтами градорегулирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  273
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  277

2.6. Планировка территории. Особенности планировки 
территории применительно к линейным объектам .  .  .  278
2.6.1. Назначение планировки территории, ее связь с иными 
институтами градостроительного проектирования, а также 
с государственным кадастровым учетом земельных участков  .  .  278
2.6.2. Способы образования земельных участков, 
помимо подготовки документации по планировке территории   .  280
2.6.3. Виды документации по планировке территории, 
состав такой документации применительно 
к различным случаям  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  281
2.6.4. Особенности подготовки документации 
по планировке территории применительно 
к размещению линейных объектов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  283
2.6.5. Основания для принятия решений об изъятии земельных 
участков для государственных или муниципальных нужд — 
в случаях создания линейных объектов.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  288
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  290

2.7. Развитие территорий. Моделирование проектов 
развития территорий.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  290
2.7.1. Правовые институты в отношении регламентирования 
развития территорий  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  293
2.7.2. Сходства и различия институтов развития 
свободных от застройки и застроенных территорий .  .  .  .  .  .  .  294
2.7.3. Методы и результаты моделирования проектов 
развития территорий  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  296
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298

2.8. Участие населения в принятии градостроительных 
решений  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298
2.8.1. Формы участия населения в принятии 
градостроительных решений   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298

2.8.2. Публичные слушания по обсуждению проектов документов 
в области градостроительного проектирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 299
2.8.3. Проблемы, связанные с проведением публичных слушаний, 
и модель усовершенствования института публичных слушаний
в сфере градорегулирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  303
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  306

2.9. Разбор комплексных кейсов 
(российских и зарубежных практик) 
в сфере градорегулирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  307
2.9.1. Подходы к моделированию проектов развития 
застроенных территорий   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  307
2.9.2. Примеры из зарубежной практики, 
характеризующие правовые механизмы регулирования 
смешанного использования недвижимости, превышения этажности 
и строительных объемов при определенных условиях .  .  .  .  .  .  314
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  323

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ К КУРСУ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   324

ГЛОССАРИЙ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   328

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   342

ОБ АВТОРАХ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   349



ВВЕДЕНИЕ

Представленное вниманию читателей пособие 
Представленное вниманию читателей пособие 
продолжает серию учебных пособий и учебнопродолжает серию учебных пособий и учебнометодических материалов, подготавливаемых 
методических материалов, подготавливаемых 
Российской академией народного хозяйства и гоРоссийской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российсударственной службы при Президенте Российской Федерации в целях обеспечения качественской Федерации в целях обеспечения качественной подготовки высококвалифицированных кадной подготовки высококвалифицированных кадров для системы местного самоуправления страров для системы местного самоуправления страны. Ранее в данной серии вышли, в частности, 
ны. Ранее в данной серии вышли, в частности, 
пособия «Управление хозяйственной деятельпособия «Управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований», «Управностью муниципальных образований», «Управление муниципальным имуществом», «Управлеление муниципальным имуществом», «Управление муниципальными финансами», а также ряд 
ние муниципальными финансами», а также ряд 
учебно-методических комплексов. Завершается 
учебно-методических комплексов. Завершается 
подготовка учебных пособий «Повышение инподготовка учебных пособий «Повышение инвестиционной привлекательности муниципальвестиционной привлекательности муниципального образования и привлечение инвесторов 
ного образования и привлечение инвесторов 
на местном уровне», «Территориальная органина местном уровне», «Территориальная организация местного самоуправления и управление 
зация местного самоуправления и управление 
городскими агломерациями».
городскими агломерациями».

Основная задача нового учебного пособия — 
Основная задача нового учебного пособия — 

«Стратегическое планирование и градорегули«Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном уровне» — состоит 
рование на муниципальном уровне» — состоит 
в содействии заинтересованным лицам (в перв содействии заинтересованным лицам (в первую очередь, обучающимся по программам довую очередь, обучающимся по программам дополнительного профессионального образования 
полнительного профессионального образования 
для муниципальных и государственных служадля муниципальных и государственных служащих, а также магистратуры по соответствующим 
щих, а также магистратуры по соответствующим 



направлениям) в приобретении знаний и навыков в области 
направлениям) в приобретении знаний и навыков в области 
планирования, регулирования и реализации планов развипланирования, регулирования и реализации планов развития территорий муниципальных образований.
тия территорий муниципальных образований.

Профессиональный взгляд уже в самом названии выдеПрофессиональный взгляд уже в самом названии выде
ляет две относительно самостоятельные и весьма значимые 
ляет две относительно самостоятельные и весьма значимые 
сферы деятельности органов местного самоуправления, оссферы деятельности органов местного самоуправления, освещение которых является предметом данного пособия. 
вещение которых является предметом данного пособия. 
Безусловно, и стратегическое планирование, и градорегуБезусловно, и стратегическое планирование, и градорегулирование — процессы настолько сложные, многоплановые 
лирование — процессы настолько сложные, многоплановые 
и комплексные, что каждый из них мог бы стать предметом 
и комплексные, что каждый из них мог бы стать предметом 
отдельного пособия. Однако авторы убеждены в том, что деяотдельного пособия. Однако авторы убеждены в том, что деятельность органов местного самоуправления (да и непосредтельность органов местного самоуправления (да и непосредственно жителей), направленная на планирование развития 
ственно жителей), направленная на планирование развития 
территории и реализацию соответствующих планов, необхотерритории и реализацию соответствующих планов, необходимым образом осуществляется на стыке двух неразрывно 
димым образом осуществляется на стыке двух неразрывно 
связанных друг с другом институтов — стратегического пласвязанных друг с другом институтов — стратегического планирования и градорегулирования. Вопрос о том, каким быть 
нирования и градорегулирования. Вопрос о том, каким быть 
месту (городу, селу и окружающей их территории), — один 
месту (городу, селу и окружающей их территории), — один 
из ключевых вопросов, в первую очередь, для живущих здесь 
из ключевых вопросов, в первую очередь, для живущих здесь 
людей, но и для органов местного самоуправления. В этом 
людей, но и для органов местного самоуправления. В этом 
вопросе множество наслаивающихся и пересекающихся пловопросе множество наслаивающихся и пересекающихся плоскостей: нас, как жителей, интересует, какие предприятия 
скостей: нас, как жителей, интересует, какие предприятия 
есть и будут там, где мы живем, и каким будет (архитектуресть и будут там, где мы живем, и каким будет (архитектурный) облик этого места; каковы будут т. н. общественные 
ный) облик этого места; каковы будут т. н. общественные 
пространства — места, в которых мы хотим (или не хотим) 
пространства — места, в которых мы хотим (или не хотим) 
проводить время; каково состояние экологии в месте напроводить время; каково состояние экологии в месте нашего проживания и многое другое. Причем все эти аспекшего проживания и многое другое. Причем все эти аспекты интересуют нас не только с точки зрения сегодняшнего 
ты интересуют нас не только с точки зрения сегодняшнего 
дня, но и — как минимум — обозримого будущего. Всем нам 
дня, но и — как минимум — обозримого будущего. Всем нам 
свойственно желать, чтобы место, в котором мы живем, было 
свойственно желать, чтобы место, в котором мы живем, было 
максимально комфортным, удобным для жизни и работы, 
максимально комфортным, удобным для жизни и работы, 
красивым и динамично развивающимся. А следовательно, 
красивым и динамично развивающимся. А следовательно, 
процессы развития (и планирования развития) территории 
процессы развития (и планирования развития) территории 
нашего проживания, включая вопросы градорегулирования 
нашего проживания, включая вопросы градорегулирования 
и градостроительства, нам, как правило, небезразличны. 
и градостроительства, нам, как правило, небезразличны. 
В то же время сами представления различных людей и групп 
В то же время сами представления различных людей и групп 
о комфортности, удобстве, красоте и развитии могут сильо комфортности, удобстве, красоте и развитии могут сильно различаться. Соответственно, учет пожеланий отдельных 
но различаться. Соответственно, учет пожеланий отдельных 



лиц, групп может повлечь недовольство, а то и активные пролиц, групп может повлечь недовольство, а то и активные протесты у других жителей, ведущие нередко к блокированию 
тесты у других жителей, ведущие нередко к блокированию 
конкретных проектов, возникающих, к примеру, по инициаконкретных проектов, возникающих, к примеру, по инициативе властей или бизнеса.
тиве властей или бизнеса.

Стратегическое планирование как процесс, направленный 
Стратегическое планирование как процесс, направленный 

на согласование интересов самых различных акторов с точки 
на согласование интересов самых различных акторов с точки 
зрения видения перспектив развития и шагов по их достизрения видения перспектив развития и шагов по их достижению, предполагает максимально широкое вовлечение жижению, предполагает максимально широкое вовлечение жителей в него с самых ранних стадий. В известной мере стрателей в него с самых ранних стадий. В известной мере стратегия развития муниципального образования — некий анатегия развития муниципального образования — некий аналог общественного договора, консенсус по поводу развития 
лог общественного договора, консенсус по поводу развития 
конкретного места, где живут и работают люди. По мнению 
конкретного места, где живут и работают люди. По мнению 
авторов, во многих случаях сам процесс стратегического плаавторов, во многих случаях сам процесс стратегического планирования значительно важнее его конечного результата — 
нирования значительно важнее его конечного результата — 
документа или пакета документов, объединенных термином 
документа или пакета документов, объединенных термином 
«стратегия развития», поскольку этот процесс является яр«стратегия развития», поскольку этот процесс является ярким сущностным отражением участия жителей в местном саким сущностным отражением участия жителей в местном самоуправлении — в определении судьбы места, в котором они 
моуправлении — в определении судьбы места, в котором они 
живут. В учебном пособии сделана попытка показать страживут. В учебном пособии сделана попытка показать стратегическое планирование не только как деятельность, натегическое планирование не только как деятельность, направленную на реализацию требований действующего росправленную на реализацию требований действующего российского законодательства, но и как процесс, позволяющий 
сийского законодательства, но и как процесс, позволяющий 
консолидировать местное сообщество, развить инициативу 
консолидировать местное сообщество, развить инициативу 
и креативность жителей.
и креативность жителей.

Другой важный аспект, на который обращается внимание 
Другой важный аспект, на который обращается внимание 

в пособии, — недопустимость превращения стратегий в обычв пособии, — недопустимость превращения стратегий в обычные декларации, общие места и несбыточные фантазии. Коные декларации, общие места и несбыточные фантазии. Конечно, планируя будущее, необходимо иметь определенную 
нечно, планируя будущее, необходимо иметь определенную 
долю воображения, фантазии и порой ставить перед собой 
долю воображения, фантазии и порой ставить перед собой 
цели, с точки зрения сегодняшнего дня не всегда выглядяцели, с точки зрения сегодняшнего дня не всегда выглядящие достижимыми. Но в качестве механизма «уравновешищие достижимыми. Но в качестве механизма «уравновешивания» сегодняшних реалий и завтрашних планов в процессе 
вания» сегодняшних реалий и завтрашних планов в процессе 
стратегирования и градорегулирования выступают проекты. 
стратегирования и градорегулирования выступают проекты. 
Именно поэтому одним из ключевых условий успешного 
Именно поэтому одним из ключевых условий успешного 
стратегического планирования является разработка и реалистратегического планирования является разработка и реализация конкретных и реалистичных проектов, направленных 
зация конкретных и реалистичных проектов, направленных 
на достижение стратегических целей, что, в свою очередь, 
на достижение стратегических целей, что, в свою очередь, 
предполагает необходимость и возможность мобилизации 
предполагает необходимость и возможность мобилизации 



ресурсов, настойчивость и последовательность действий, нересурсов, настойчивость и последовательность действий, недопустимость отказа от реализации проектов при малейших 
допустимость отказа от реализации проектов при малейших 
неудачах.
неудачах.

По нашему мнению, стратегическое планирование имеПо нашему мнению, стратегическое планирование име
ет чрезвычайно важное значение не только с точки зрения 
ет чрезвычайно важное значение не только с точки зрения 
выявления, но и с точки зрения создания и развития превыявления, но и с точки зрения создания и развития преимуществ конкретной территории в конкурентной борьбе 
имуществ конкретной территории в конкурентной борьбе 
с другими территориями. Понимание того, что в современс другими территориями. Понимание того, что в современных условиях глобализации и ограниченности ресурсов разных условиях глобализации и ограниченности ресурсов развития все территории находятся в состоянии конкуренции 
вития все территории находятся в состоянии конкуренции 
между собой за различные (или одни и те же) виды ресурсов, 
между собой за различные (или одни и те же) виды ресурсов, 
постепенно усваивается на всех уровнях публичного управпостепенно усваивается на всех уровнях публичного управления. И стратегия места как инструмент, и сам процесс страления. И стратегия места как инструмент, и сам процесс стратегического планирования как механизм при определенных 
тегического планирования как механизм при определенных 
условиях могут играть важную роль в этой конкуренции, 
условиях могут играть важную роль в этой конкуренции, 
становиться дополнительным преимуществом территории. 
становиться дополнительным преимуществом территории. 
В то же время установление в стратегии чрезмерных ограниВ то же время установление в стратегии чрезмерных ограничений и иерархии предпочтений может привести к конценчений и иерархии предпочтений может привести к концентрации только на определенных, весьма узких направлениях 
трации только на определенных, весьма узких направлениях 
и проектах развития и — соответственно — к сознательному 
и проектах развития и — соответственно — к сознательному 
сокращению возможностей для маневра.
сокращению возможностей для маневра.

Как отмечено выше, стратегическое планирование и граКак отмечено выше, стратегическое планирование и гра
дорегулирование — тесно взаимосвязанные между собой 
дорегулирование — тесно взаимосвязанные между собой 
процессы. В современных условиях, когда т. н. мягкие факпроцессы. В современных условиях, когда т. н. мягкие факторы местоположения приобретают всё большее значение 
торы местоположения приобретают всё большее значение 
при оценке привлекательности места как для проживания, 
при оценке привлекательности места как для проживания, 
так и для размещения бизнеса, растет и роль градорегулитак и для размещения бизнеса, растет и роль градорегулирования, призванного в значительной мере гарантировать 
рования, призванного в значительной мере гарантировать 
и развивать эту привлекательность. В известной мере можно 
и развивать эту привлекательность. В известной мере можно 
говорить о том, что пространственный компонент нередко 
говорить о том, что пространственный компонент нередко 
играет определяющую роль в формировании стратегии меиграет определяющую роль в формировании стратегии места. В то же время стратегия развития любой территории реаста. В то же время стратегия развития любой территории реализуется в первую очередь через территориальное планиролизуется в первую очередь через территориальное планирование и градостроительную политику. Вопрос о первичности 
вание и градостроительную политику. Вопрос о первичности 
(вторичности) одного из институтов по отношению к дру(вторичности) одного из институтов по отношению к другому представляется нам схоластическим. Их взаимосвязь 
гому представляется нам схоластическим. Их взаимосвязь 
и взаимопроникновение чрезвычайно тесны, а значимость 
и взаимопроникновение чрезвычайно тесны, а значимость 
одинакова велика. В пособии сделана попытка раскрыть эту 
одинакова велика. В пособии сделана попытка раскрыть эту 



глубокую взаимосвязь и отразить баланс между стратегичеглубокую взаимосвязь и отразить баланс между стратегическим и территориальным планированием; в нем подробно 
ским и территориальным планированием; в нем подробно 
представлены все элементы и этапы градорегулирования. 
представлены все элементы и этапы градорегулирования. 
Несмотря на то что сама по себе градорегулирующая и граНесмотря на то что сама по себе градорегулирующая и градостроительная деятельность требует специальных знаний 
достроительная деятельность требует специальных знаний 
и компетенции, здесь нельзя забывать об особом и непои компетенции, здесь нельзя забывать об особом и непосредственном значении ее результатов для каждого жителя. 
средственном значении ее результатов для каждого жителя. 
А это, в свою очередь, требует широкого вовлечения жителей 
А это, в свою очередь, требует широкого вовлечения жителей 
в процесс градорегулирования. Формам и механизмам учав процесс градорегулирования. Формам и механизмам участия населения в разработке и принятии градорегулирующих 
стия населения в разработке и принятии градорегулирующих 
документов, контроле их исполнения в настоящем пособии 
документов, контроле их исполнения в настоящем пособии 
уделено значительное внимание.
уделено значительное внимание.

Авторы постарались совместить рассмотрение теоретичеАвторы постарались совместить рассмотрение теоретиче
ских основ и методов регулирования развития территорий 
ских основ и методов регулирования развития территорий 
муниципальных образований в рамках стратегического пламуниципальных образований в рамках стратегического планирования и градорегулирования с практическими комменнирования и градорегулирования с практическими комментариями российской нормативно-правовой базы и анализом 
тариями российской нормативно-правовой базы и анализом 
практических примеров, что должно позволить читателям 
практических примеров, что должно позволить читателям 
глубже понять специфику управленческих действий, наглубже понять специфику управленческих действий, научиться оценивать последствия выбора различных решений.
учиться оценивать последствия выбора различных решений.

Настоящее учебное пособие включает в себя два раздела, 
Настоящее учебное пособие включает в себя два раздела, 

посвященных соответственно институтам стратегического 
посвященных соответственно институтам стратегического 
планирования и градорегулирования. Каждый раздел состопланирования и градорегулирования. Каждый раздел состоит из ряда тем, которые призваны в совокупности дать заит из ряда тем, которые призваны в совокупности дать законченное и системное представление о планировании разконченное и системное представление о планировании развития муниципальных образований. Разделы структурировития муниципальных образований. Разделы структурированы в соответствии с логикой процессов, рассматриваемых 
ваны в соответствии с логикой процессов, рассматриваемых 
в них. Наличие у авторов практического опыта организации 
в них. Наличие у авторов практического опыта организации 
и сопровождения процессов разработки муниципальных 
и сопровождения процессов разработки муниципальных 
стратегий, документов территориального планирования, 
стратегий, документов территориального планирования, 
градостроительной документации, с одной стороны, и опыта 
градостроительной документации, с одной стороны, и опыта 
участия в разработке законодательных и нормативно-правоучастия в разработке законодательных и нормативно-правовых актов по данным вопросам, с другой стороны, позволили 
вых актов по данным вопросам, с другой стороны, позволили 
в рамках пособия широко использовать знания современной 
в рамках пособия широко использовать знания современной 
теории и действующего правового регулирования на федетеории и действующего правового регулирования на федеральном, региональном и локальном уровнях, а также обральном, региональном и локальном уровнях, а также обращаться к разнообразной российской и зарубежной пракращаться к разнообразной российской и зарубежной практике. Подобный подход, по нашему мнению, обеспечивает 
тике. Подобный подход, по нашему мнению, обеспечивает 

большую ориентированность пособия на потребности пракльшую ориентированность пособия на потребности прак
тиков муниципального управления и облегчает освоение 
тиков муниципального управления и облегчает освоение 
курса (дисциплины).
курса (дисциплины).

Каждая тема содержит ряд вопросов для самоконтроля, 
Каждая тема содержит ряд вопросов для самоконтроля, 

позволяющих читателю самостоятельно оценивать степень 
позволяющих читателю самостоятельно оценивать степень 
освоения материала. Пособие завершается словарем ключеосвоения материала. Пособие завершается словарем ключевых терминов дисциплины (глоссарием) и списком испольвых терминов дисциплины (глоссарием) и списком использованных источников. Мы убеждены в том, что внимательное 
зованных источников. Мы убеждены в том, что внимательное 
и глубокое изучение данной дисциплины окажет существени глубокое изучение данной дисциплины окажет существенную помощь как магистрам специализированных программ, 
ную помощь как магистрам специализированных программ, 
так и практикующим специалистам в сфере муниципального 
так и практикующим специалистам в сфере муниципального 
управления в освоении профессии и повышении своей квауправления в освоении профессии и повышении своей квалификации, позволит им уверенно и профессионально релификации, позволит им уверенно и профессионально решать задачи в сфере местного самоуправления.
шать задачи в сфере местного самоуправления.



Раздел 
Стратегическое 
планирование 
на муниципальном уровне

.. О    
  . 
С  
   

... П  
  С

Стратегическое планирование развития населенСтратегическое планирование развития населенных территорий (государств, регионов, населенных территорий (государств, регионов, населенных пунктов) — относительно молодое явление, 
ных пунктов) — относительно молодое явление, 
зародившееся в середине XX века. Как многие 
зародившееся в середине XX века. Как многие 
другие понятия, стратегическое планирование 
другие понятия, стратегическое планирование 
пришло в государственное и муниципальное 
пришло в государственное и муниципальное 
управление из корпоративного управления, где 
управление из корпоративного управления, где 
несколько ранее оформились теория и практика 
несколько ранее оформились теория и практика 
стратегического планирования развития субъекстратегического планирования развития субъектов бизнеса (предприятий и организаций).
тов бизнеса (предприятий и организаций).

Классическим для сферы бизнеса являетКлассическим для сферы бизнеса являет
ся определение А. Чандлера, согласно которося определение А. Чандлера, согласно которому стратегическое планирование предполагает 
му стратегическое планирование предполагает 
«определение основных долгосрочных целей 
«определение основных долгосрочных целей 
и задач организации, принятие курса действий 
и задач организации, принятие курса действий