Применение технологий распределенного реестра в государственном управлении: возможности и правовые риски

| И  ДЕЛО |
Москва | 2021
Э. В. Талапина
В. Н. Южаков 
А. А. Ефремов
И. А. Черешнева
Применение 
технологий 
распределенного
реестра
в государственном
управлении: 
возможности 
и правовые риски

УДК /:
ББК .
         Т
Коллектив авторов
оллектив авторов
Талапина Эльвира Владимировна,
 д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник

Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических 
исследований (ИПЭИ) РАНХиГС

Южаков Владимир Николаевич
, д-р филос. наук, проф., директор Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Ефремов Алексей Аалександрович, 
 канд. юрид. наук, доц., ведущий научный сотрудник 
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Черешнева Ирина Анатольевна, 
 младший научный сотрудник Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты

Крохина Ю. А. —
  д-р юрид. наук, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей

школы государственного аудита (факультет) МГУ им. М. В. Ломоносова

Антопольский А. А. 
 —  канд. юрид. наук, доцент Государственного академического 
университета гуманитарных наук

Талапина, Э.В., Южаков, В.Н., Ефремов, А.А., Черешнева, И.А.
    Применение технологий распределенного реестра в государственном 
управлении: возможности и правовые
 риски
 / Э. В. Талапина,
Э. В. Талапина, 
В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, И. А. Черешнева.
 —  Москва : Издатель-
 Москва : Издательский 
дом «Дело»
 РАНХ
иГС
ГС, 2021.
, 2021. —  314 с. 
 314 с.  —  ISBN
  ISBN --
 ----
--
В монографии представлены результаты научного исследования проблем применения 
технологий распределенного реестра в государственном управлении, 
целью которого являлось изучение как возможностей и перспектив использования
 
ТРР
, так и возникающих в связи с этим правовых рисков. Исследование

выполнялось в рамках государственного задания
 РАНХ
иГС
ГС. В результате раз-
. В результате разработана 
авторская концепция развития правовых оснований использования 
технологии распределенного реестра в государственном управлении, сформулированы 
рекомендации по преодолению правовых рисков.

Книга может быть полезна как теоретикам, так и практикам, в том числе 
государственным служащим, интересующимся вопросами регулирования 
цифровых технологий, а также может использоваться в образовательном процессе.


УДК /:
ББК .
ISBN ----
--
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 
    Т 

Содержание
Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
. Возможности применения ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
.. Технологии распределенного реестра: понятие и виды.  .  .  .  
.. Зарубежный опыт в области использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
1.2.1. Регулирование использования ТРР в государственном 
управлении: документы международных организаций   .  .  .  .  . 
1.2.2. Использование ТРР в государственном управлении 
отдельных зарубежных стран   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
.. ТРР в российском государственном управлении: 
эксперименты и размышления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
.. Блокчейн vs государственное управление и право  .  .  .  .  .  
1.4.1. Государственно-политическое осмысление 
блокчейна  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
1.4.2. Правовое регулирование и блокчейн  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
.. Развитие правовых оснований использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
. Правовые риски использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

.. Подходы к определению правовых рисков 
в государственном управлении при применении ТРР   .  .  .  .  . 
2.1.1. Правовые риски: понятие и виды  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
2.1.2. Классификация правовых рисков 
при использовании ТРР в государственном управлении .  .  .  . 
.. Динамика роли и компетенций государственных органов 
при использовании ТРР  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
.. Соблюдение основных прав человека 
при использовании ТРР в государственном управлении  .  .  .  . 
2.3.1. Право на защиту персональных данных   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
2.3.2. Право на забвение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
2.3.3. Право на судебное обжалование решений 
органов власти   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
2.3.4. Система защиты персональных данных.  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
.. Юридическая значимость сделок и документов, 
созданных в результате применения ТРР  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
.. Предложения по преодолению правовых рисков 
использования ТРР в государственном управлении.  .  .  .  .  .  . 
Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Введение
Довольно удачные примеры применения блок-
чейн-технологии частным бизнесом привели 
к мысли о возможности ее адаптации к условиям 
и задачам государственного управления. 
Действительно, 
государственное 
управление 
Действительно, 
государственное 
управление 
уже давно находится в состоянии цифровой 
трансформации, соответственно, необходима 
определенность по поводу того, что именно 
из цифрового арсенала подойдет государству.

Зарубежный и российский экспериментальный 
опыт демонстрирует несомненные преимущества 
технологии распределенного реестра (
ТРР) и блокчейна, как наиболее распространенного 
ее вида, для преодоления таких 
проблем в государственном управлении, как 
коррупция, длительность процедур, субъективный 
фактор. Но зачастую выводы о скорейшем 
внедрении блокчейна базируются на завышенных 
ожиданиях, не учитывая риски, в том числе 
правовые. Проблема оценки таких рисков является 
актуальной и новой, требующей скорейшего 
разрешения.

Для государственного управления особенно 
важны такие свойства ТРР, как целостность 

Т    
структуры данных, наряду с безопасностью и доступностью. 
Существует большая вероятность того, что использование 
ТРР позволит улучшить качество предоставляемых государственных 
услуг, равно как и государственного управления 
в целом.

Однако если государственное управление и власть традиционно 
выстроены по принципу вертикали и централизации, 
природа ТРР иная и базируется на принципе децентрализации. 
Такое противоречие представляет основную 
проблему для социальных наук. Совмещение этих разновек-
торных феноменов порождает многочисленные риски, в том 
числе правовые. Особенно актуально изучение новых политических 
и социальных аспектов, с тем чтобы соизмерить 
применение цифровых технологий (таких как блокчейн) 
с необходимостью обеспечения фундаментальных прав человека.

1. Возможности 
применения ТРР 
в государственном 
управлении
1.1. Т  
:   
Прежде всего необходимо определиться с известными 
на сегодня технологиями распределенного 
реестра. Их существует несколько, хотя 
наиболее развита и широко распространена 
одна —  блокчейн. В целях настоящего исследования 
нужно как минимум сравнить имеющиеся 
технологии распределенного реестра и уяснить, 
в каком направлении будет развиваться технологическая 
мысль. Весьма удачный подход для 
такого сравнения обнаружен в литературе, когда 
параметры сопоставления отбирались исходя 
из наиболее узких мест технологии блокчейн, 
а также скорости и удобства возможного внедрения 
и применения ТРР (табл. 1).

Таким образом, наиболее распространенной 

и протестированной технологией распределенного 
реестра на настоящий момент является 
блокчейн, в связи с чем зачастую можно встретить 
отождествление этих терминов (что в равной 
степени относится к нашему исследованию, 
в котором мы часто будем употреблять ТРР 
и блокчейн как равнозначные термины).

Т 1. Сравнительная таблица технологий распределенного реестра 1
Направление 
исследования
Блокчейн
Tangle
Hashgrapf
TraceChain
Пропускная 
способность
6 тр/с
1000 тр/с
с 4000 тр/с
50 000 тр/с
Ограничение скорости
Мощность 
оборудования
Скорость 
распространения 
радиоволн
Скорость 
интернета
–
Наличие майнеров
Да
Нет
Да

Структура
Цепочка
Дерево
Кольца
Необходимость 
дополнительного 
оборудования
Да
Нет
Нет
Стадия разработки
Внедрение 
и освоение
Масштабное 
тестирование
Ранние стадии 
разработки
Бета-тестирование
Анонимность
Да 
(в соответствующей

сети)
Нет
Нет
 
         1 Помазкова Е. Е. Сравнительный анализ блокчейна и альтернативных технологий распределенного реестра // Международный 
журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 4–2. С. 47.

1. В  ТРР  
9
В настоящее время по всему миру запущено более 200 

проектов, основанных на технологии распределенного реестра (
далее —  ТРР), нацеленных на трансформацию системы 
государственного управления. Технологии распределенного 
реестра, в частности блокчейн (blockchain), сравнивают 
по степени революционности с появлением сети Интернет 
и представляют в качестве новой «машины доверия», позволяющей 
совершенно незнакомым людям взаимодействовать 
и совершать транзакции друг с другом без посредника 
в лице банка или государства, обеспечивающего законность 
транзакции 
 1. Суть в том, что технологии распределенного
. Суть в том, что технологии распределенного 
реестра позволяют проводить транзакцию (т. е. передавать 
некоторую ценную информацию, например, валюту или контрактные 
обязательства) без ее копирования и дальнейшего 
сравнения копий методом распределения (share) между множеством 
независимых и анонимных пользователей (узлов) 
 2.
Данные о блокчейне хранятся в децентрализованной вычислительной 
системе, состоящей из узлов, сообщающихся 
друг с другом. Данные, хранящиеся на блокчейне, одновременно 
содержатся на всех устройствах системы, функционирующих 
как полные узлы. Это может быть любое устройство 
с IP-адресом, способное запускать программу, которая 
проверяет транзакции на блокчейне 
 3. Данные на этих узлах
. Данные на этих узлах 
хранятся в блоках. Они были задуманы для хранения данных 
о транзакциях биткоина, однако теоретически они могут 
хранить любые данные, поэтому приложения технологии 
blockchain могут быть такими разнообразными 
 4.
 
         1 Berryhill J., Bourgery Т. and Hanson А. Blockchains Unchained: Block-
chain Technology and its Use in the Public Sector. http://dx.doi.
org/10.1787/3c32c429-en.
 
         2 Цифровая экономика и пути ее развития. Цифровая экономика —  прорывные 
технологии и регулирование. https://wtcmoscow.ru/services/
international-partnership/analitycs/tsifrovaya-ekonomika-proryvnye-
tekhnologii-i-regulirovanie/.
 
         3 Drake N. How to run a full Bitcoin node. https://www.techradar.com/.
 
         4 Walport M. Distributed ledger technology: Beyond blockchain. https://www.
gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/fi le/492972/
gs-16–1-distributed-ledger-technology.pdf.

Т    
Блоки содержат полную историю сохраненных на них данных. 
Каждый новый блок данных связан с предыдущим блоком, 
тем самым создается цепочка информации —  блокчейн. 
Процесс хранения данных на блокчейне автоматизирован 
и подчиняется определенным правилам. Каждый блок имеет 
метку о времени и криптографическую печать. Это означает, 
что данные, введенные в блокчейн, могут быть прослежены 
до того момента, когда они были введены, и не могут быть 
изменены позже. Этот процесс использует алгоритм хеширования 
SHA-256. Он создает хеш транзакции: строку текста 
фиксированной длины, которая однозначно отражает данные, 
поступающие в точный момент создания хеша. Даже 
небольшие изменения данных и повторное применение 
хеш-алгоритма создадут другое хеш-значение. Хеш предыдущего 
блока включается в каждый вновь написанный блок. 
Таким образом, вмешательство в данные будет немедленно 
замечено, так как хеши больше не будут совпадать 
 1.
Для обеспечения включения последующих блоков в цепь 

необходимо создать систему проверки, чтобы убедиться 
в том, что данные хранятся надлежащим образом в распределенных 
реестрах. Такая операция определяется как процесс 
формирования распределенного консенсуса (distributed 
consensus process) 
 2. Самый распространенный из этих про-
. Самый распространенный из этих процессов, 
также применяемый в биткоин-блокчейне, просит 
предоставить доказательство выполненной работы. Хеш 
каждого блока содержит информацию о данных, хранящихся 
внутри блока, а также криптографическую задачу, требующую 
решения, для того чтобы связать новый блок с предыдущим. 
Данная операция требует определенного количества 
вычислительной мощности и усилий со стороны тех, кто хочет 
хранить данные на блокчейне. Хотя криптографическую 

 
         1 Kossow N., Dykes V. Beyond the Hype: Distributed ledger technology in 
the fi eld of public administration. https://www.researchgate.net/publica-
tion/324212349_Beyond_the_Hype_Distributed_ledger_technology_in_the_
fi eld_of_public_administration.
 
         2 Crosby M. et al. Blockchain technology: Beyond bitcoin // Applied Innovation. 
2016. № 2. P. 6–10.

1. В  ТРР  
11
задачу трудно решить, ее легко проверить, что позволяет 
другим участникам системы проверять транзакции. Транзакции 
считаются принятыми, если они проверены 51% всех 
узлов. Процесс добавления новых данных в блокчейн называется 
 
майнингом
. Для того чтобы осуществить этот процесс,

требуется значительное количество вычислительной мощности, 
в результате распределение криптовалюты между 
участниками сети выступает в качестве вознаграждения 
за создание нового блока 
 1. Таким образом трудность осу-
. Таким образом трудность осуществления 
алгоритма доказательства выполнения работы 
(proof-of-work) автоматически корректируется. При этом гарантируется 
количество блоков, которые могут быть записаны, —  
оно остается примерно одинаковым вне зависимости 
от того, сколько майнеров участвует в системе.

Алгоритмы доказательства выполнения работы рассматриваются 
как безопасный способ связи последующих блоков, 
а также выбора тех, кто их напишет. Это определяется 
тем, кто решит данную криптографическую задачу первым. 
Однако процесс доказательства выполнения работы имеет 
также существенные недостатки: он требует большой вычислительной 
мощности и, следовательно, очень высокого 
энергопотребления, особенно с увеличением числа участников 
распределенной сети 
 2. Это также создает проблемы
. Это также создает проблемы 
масштабируемости, как например в биткоине, когда время, 
в которое может быть добавлен новый блок (время блока), 
и размер блока ограничены.

Таким образом, некоторые блокчейн-проекты пытаются 

решить эту проблему при помощи увеличения размера блока 
или сокращения времени добавления нового. Другие пытаются 
использовать другой алгоритм формирования распределенного 
консенсуса —  алгоритм доказательства владения. 
Здесь участники процесса называются 
 валидаторами
. Они

 
         1 Nakamoto S. Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System. https://people.
eecs.berkeley.edu/~raluca/cs261-f15/readings/bitcoin.pdf.
 
         2 O’Dwyer K. J. and Malone D. Bitcoin Mining and its Energy Footprint. https://
www.researchgate.net/publication/271467748_Bitcoin_Mining_and_its_En-
ergy_Footprint.

Т    
должны показать, что обладают определенной экономической 
долей в системе посредством владения определенным 
количеством цифровой валюты, которую использует система. 
Если они это сделают, их активы будут заблокированы. 
Если валидатор выбран для добавления блока в блокчейн, 
то их доля в системе освобождается вместе с процентной 
ставкой (комиссией). В частности, Ethereum, один из самых 
важных и крупнейших публичных блокчейнов, объявил, что 
они перейдут на алгоритм доказательства владения.

Алгоритмы формирования распределенного консенсуса 

кажутся сложным способом добавления данных. Однако необходимо 
помнить, что эти методологии были разработаны 
с целью гарантировать достоверность данных, хранящихся 
на блокчейне. Как только данные успешно введены в систему, 
они могут быть прослежены до точки входа, не могут 
быть изменены позже и могут быть проверены всеми участниками 
системы. Все эти эффекты достигаются без привлечения 
посредников и, таким образом, технология позволяет 
избежать одной центральной точки отказа. В развитии технологии 
блокчейн ключевым было установление доверия 
к данным, хранящимся на блокчейне. Это гарантировало, 
что пользователи могут доверять биткоину и присваивать 
ему ценность. Однако применение ТРР лежит далеко за пределами 
создания цифровых валют 
 1, хотя именно биткоин-
, хотя именно биткоин-
блокчейн лег в основу изучения данной технологии в целом.

Биткоин-блокчейн, как было описано выше, является видом 
технологии распределенного реестра, именуемой публичным 
блокчейном. Публичный блокчейн представляет 
собой такой реестр, в рамках которого технически каждый 
человек в мире может участвовать посредством чтения записей 
блокчейна, отправления транзакций в блокчейн и их 
включения в систему. Любой пользователь может участвовать 
в процессе формирования консенсуса, и никто не может 
быть исключен. В некотором смысле этот факт демократи-
 
         1 Kossow N., Dykes V. Beyond the Hype: Distributed ledger technology in 
the fi eld of public administration. https://www.researchgate.net/publica-
tion/324212349.