Ресурсы системы организации и предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде и МФЦ в развитии непосредственной муниципальной демократии

С.А. Трыканова
В.А. Холопов

РЕСУРСЫ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ 

И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОМ 
ВИДЕ И МФЦ В РАЗВИТИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ 

МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

Учебное пособие

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2018

УДК 351(075.8)
ББК  67.4я73

Т65

Трыканова С.А.

Т65
Ресурсы системы организации и предоставления государственных 

и муниципальных услуг в электронном виде и МФЦ в развитии 
непосредственной муниципальной демократии [Электронный ресурс] : 
учеб. пособие / С.А. Трыканова, В.А. Холопов. — М. : ФЛИНТА, 2018. 
— 123 с.

ISBN 978-5-9765-4054-5

В учебном пособии авторы рассматривают актуальные направления и 

вызовы 
совершенствования 
системы
организации 
и 
предоставления 

государственных и муниципальных услуг в электронном виде и через МФЦ в 
рамках требований современного этапа административной реформы РФ и 
стратегии построения «цифровой экономики» в РФ в контексте развития 
институтов непосредственной муниципальной демократии в РФ.

Учебное пособие адресовано преподавателям, учёным, аспирантам, 

государственным и муниципальным служащим, специалистам и всем, у кого 
административная реформа РФ, организационно-правовое регулирование 
предоставления государственных и муниципальных услуг через МФЦ и 
Единый портал государственных и муниципальных услуг, муниципальное 
право и управление является сферой научно-практического интереса.

УДК 351(075.8)
ББК  67.4я73

ISBN 978-5-9765-4054-5
© Трыканова С.А., Холопов В.А., 2018
© Издательство «ФЛИНТА», 2018

СОДЕРЖАНИЕ

Введение....................................................................................................... 4

Глава 1. Теоретические основы исследования эффективности реализации 
институтов непосредственной муниципальной демократии в Российской 
Федерации посредством институтов предоставления государственных и 
муниципальных услуг в электронном виде и проект 

«МФЦ-Мои документы» ............................................................................ 8

1.1. Развитие теоретических подходов в России и за рубежом к исследованию 
эффективности 
IT 
проектов 
предоставления 
государственных 
и 

муниципальных услуг в рамках содействие реализации институтов 
непосредственной муниципальной демократии...................................... 8

1.2. 
Формирование 
организационно-правовых 
основ 
предоставления 

государственных 
и 
муниципальных 
услуг 
участия 
населения 
в 

осуществлении местного самоуправления через систему проекта «МФЦ-Мои 
документы» в РФ.......................................................................................21

Глава 2. Оценка эффективности организационно-правового регулирования 
законодательства административной реформы РФ в сфере предоставления 
государственных и муниципальных услуг в электронном виде и через сеть
МФЦ проекта «Мои документы» в области реализации непосредственной 
муниципальной демократии..................................................................... 31

2.1 Компаративный анализ зарубежных практик организации и реализации 
институтов непосредственной муниципальной демократии в электронном 
виде и через систему «одного окна» предоставления государственных и 
муниципальных услуг............................................................................... 31

2.2. Результаты административной реформы РФ в сфере организации и 
реализации институтов непосредственной муниципальной демократии в 
электронном виде
и через систему «одного окна» предоставления 

государственных и муниципальных услуг ............................................. 41

Глава 3. Направления развития административной реформы РФ в сфере 
реализации непосредственной муниципальной демократии через институты 
предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном 
виде и проект «МФЦ-Мои документы».................................................. 55

Заключение ................................................................................................ 65

Список используемых источников.......................................................... 69

Приложения ...............................................................................................76 

ВВЕДЕНИЕ

Переход государственных органов к предоставлению государственных 

и муниципальных услуг в электронный формат осуществляется как в 

развитых, так и в развивающихся странах мира, и является необходимой 

составляющей открытости органов государственной власти для граждан.  

Для реализации данной концепции  основополагающей базой в Российской 

Федерации является федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об 

организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [2], 

который 
определяет 
принципы 
и 
процедуру 
предоставления 

государственных и муниципальных услуг, условия и порядок их оплаты, 

права заявителей и обязанности органов власти, а также Федеральным 

законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации 

местного самоуправления в Российской Федерации» [3].

На данный этап  главной задачей в Российской Федерации является 

формирование и развитие информационно-технологической инфраструктуры 

и 
ресурсов, 
повышения 
уровня 
спроса 
на 
электронные 
услуги 

предоставляемых 
государственными 
учреждениями. 
Необходимо 

становление единой информационной среды по предоставлению услуг в 

электронном виде на всей территории Российской Федерации, включающей 

создание единых баз данных, требование к составу и содержанию 

информации об оказываемых услугах в электронном виде и механизме 

авторизации пользователей данных услуг.

Проводимая с 1990 по 2010 год административная реформа Российской 

Федерации [35], была направленна на оптимизацию и расширение функций 

органов
исполнительной 
власти 
в 
сфере 
оказания 
населению 

государственных и муниципальных услуг, а также участия граждан в 

осуществлении непосредственной муниципальной демократии. 

В целях повышения удобства при взаимодействии заявителей с 

государственными 
органами 
ведется 
работа 
по 
созданию 

многофункциональных 
центров 
предоставления 
государственных 
и 

муниципальных услуг, которые обеспечивают предоставление комплекса 

взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными 

органами 
исполнительной 
власти, 
органами 
исполнительной 
власти 

субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по 

принципу «единого окна». При этом межведомственное взаимодействие, 

необходимое для оказания государственных и муниципальных услуг 

(включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), 

должно проходить без участия заявителя.

В мае 2017 года на Совместном заседании Госсовета и Комиссии по 

мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического 

развития [36] Президент Российской Федерации В.В. Путин, отметил 

высокий уровень развития информационно-коммуникативных технологий за 

последние годы в России, многие майские указы получили логическое 

развитие в приоритетных проектах Правительства Российской Федерации и 

других программах и планах по развитию сектора государственных и 

муниципальных услуг.

Министр 
экономического 
развития 
Российской 
Федерации 

М.С.Орешкин поставил принципиальные задачи по совершенствованию 

сектора предоставления государственных и муниципальных услуг:

1. Создание условий, чтобы граждане могли обратиться в любой МФЦ, 

независимо от места своего проживания и регистрации. Это является 

важным шагом к созданию целостной, интегрированной системы 

предоставления 
государственных 
и 
муниципальных 
услуг 
в 

Российской Федерации;

2. Получая ту или иную услугу в МФЦ, зачастую требуется оплата 

данной услуги, для этого заявителю необходимо обращаться в 

банковское отделение. Чтобы таких проблем не возникало, необходимо 

организовать оплату через сотрудников МФЦ;

3. Сектор государственных и муниципальных услуг должен двигаться 

вперёд по дальнейшему расширению списка предоставляемых услуг. 

МФЦ 
должен 
работать 
сообща 
с 
Налоговой 
службой 
над 

возможностью приёма налоговых деклараций и предоставления других 

услуг. При этом особое внимание должно уделяться вопросам 

сохранения налоговой тайны; 

4. Завершение 
разработки 
административных 
регламентов 

предоставления услуг, подробно и в деталях прописать все процедуры 

внутри многофункциональных центров, задать время выполнения, 

формализовать отказы и исключить необоснованные отказы.

Для создания в нашей стране успешной сети центров государственных 

и муниципальных услуг необходимо формирование в регионах команд, 

которые будут, работают на основе клиенто-ориентированного подхода с 

использованием 
современных 
управленческих 
технологий. 
Данные 

обстоятельства обуславливают актуальность данного исследования.  

Развитию государственных электронных информационных ресурсов, а 

также 
повышению 
качества 
государственного 
управления 
в 
сфере 

предоставления государственных и муниципальных услуг, достижению 

прозрачности процедур принятия управленческих решений посвящено 

значительное количество работ отечественных и зарубежных ученых. 

Организационно-правовые 
аспекты 
развития 
непосредственной 

муниципальной демократии в сфере предоставления государственных и 

муниципальных услуг в электронном виде и через проект МФЦ «Мои 

документы» остается недостаточно исследованным.

Значительный вклад в исследование различных аспектов развития 

сферы услуг, включая услуги государственных структур, внесли такие 

отечественные ученые как: Брыкин А.В, Шумаев В.А. [48], Данилин А.В. [24

с. 49], Исаев Г.Н. [16, с. 57-94], Клименко A.B. [25 с. 60], Прохоров А. [27 с. 

35], Родионов И.И. [19 с. 91-110], Савин А.Н. [26 с.5], Софина Т.Н. [17 с. 25

50], Тихомиров Ю.А. [28 с. 27], Тихомирова В.П. [20 с. 25-74, с. 184-209], 

Черешкин Д. [29 с. 22], а также зарубежные авторы: Котлер Ф. [18 с. 402
487], Уэбстер Ф. [21 с. 312-325], и другие.

Отсутствие комплексного исследования системы предоставления 

государственных и муниципальных услуг Российской Федерации в сфере 

регистрации 
территориального общественного 
самоуправления 
(ТОС) 

обуславливает научную значимость обобщения и анализа рассматриваемой 

проблематики в рамках данного учебного пособия. 

  

 

Глава 1. Теоретические основы исследования эффективности 

реализации институтов непосредственной муниципальной демократии в 

Российской 
Федерации 
посредством 
институтов 
предоставления 

государственных и муниципальных услуг в электронном виде и проект 

«МФЦ-Мои документы»

1.1 Развитие теоретических подходов в России и за рубежом к 

исследованию 
эффективности 
IT
проектов 
предоставления 

государственных и муниципальных услуг в рамках содействие 

реализации институтов непосредственной муниципальной демократии

В рамках реализации стратегии «цифровой экономики» внедрение IT

технологий во все сферы государственного и муниципального управления 

является первостепенной задачей.  «Цифровизация» институтов участия на 

местном уровне в РФ имеет уже определенный опыт. Вместе с тем, требуется

дальнейшее 
внедрение 
институтов 
непосредственной 
муниципальной 

демократии посредством новейших подходов взаимодействия власти и 

общества-системы «одного окна», т.е. через МФЦ и ЕПГУ (Единый портал 

государственных услуг). В этой связи, следует развивать теоретико
методологическую базу исследования эффективности реализации институтов 

непосредственной муниципальной демократии через новейшие технологии 

муниципального управления.

В 
первую 
очередь, 
считаем 
необходимым 
систематизировать 

имеющиеся подходы к интерпретации непосредственной муниципальной 

демократии, что позволит выявить возможность адаптации данных 

институтов участия к актуальным технологиям  муниципального управления. 

Непосредственная муниципальная демократия – это институционально
ценностная 
система 
местного 
самоуправления, 
представляющая 

взаимодействие органов власти местного самоуправления и местного 

сообщества, 
с 
целью 
эффективного 
управления 
территорией 
и 

осуществление интересов различных социальных групп проживающих на 

данной территории.

В целях получения объективных выводов об эффективности уже 

существующих теоретико-методологических подходов к  исследованию 

тенденций развития непосредственной муниципальной демократии как 

ценностно - институциональной основы системы местного самоуправления 

Российской Федерации следует произвести их классификацию с учётом 

следующих вопросов:

1) каковы роли и функции местного самоуправления при взаимодействии 

с гражданами и государством?;

2) каково влияние социально-политических и экономических условий на  

понятия 
«местное 
самоуправление» 
и 
«непосредственная 

демократия»?;

3) какова корреляция научно-практических подходов к восприятию  

понятий «непосредственная демократия» и «местное самоуправление» 

под влиянием глобальных тенденций на понимание современного 

общества и модернизацию современной политической системы. 

С 
учётом 
указанных 
вопросов 
можно 
выделить 
следующую 

классификацию теоретико-методологических подходов:

1) патриархальный подход (общинная теория и т. д.);

2) традиционный подход (государственная теория);

3) модернистский.

Исторически первым сформировался  патриархальный подход в рамках  

теории свободной (естественной) общины (К.С. Аксаков, И.Д. Беляев и др.), 

признававшей наличие самостоятельной общинной (муниципальной) власти, 

не совпадающей с государственными институтами
как по существу 

принимаемых на себя полномочий (вопросы местного значения), так и по 

статусу должностных лиц, их осуществляющих, утверждавших собственную 

властную природу общин, исключавшую возможность для государственного 

вмешательства посредством назначения местных чиновников. Отсюда и 

понимание 
местного 
самоуправления, 
сложившееся 
в 
рамках 

рассматриваемой концепции, как «управления собственными делами общин, 

отличными по своей природе от дел государственных» [32 с. 234]. 

При всей широте признания самостоятельности общин, в части 

непосредственных демократических процедур данная теория лаконично 

называет 
выборы 
в 
качестве 
единственно 
приемлемого 
способа 

формирования органов местного самоуправления. Так И.Д. Беляев, объявляя 

сельскую общину «исконной русской формой самоуправления» [22 с. 10-15], 

истинную задачу правительства видел в обеспечении населения реальными 

рычагами непосредственного решения вопросов местного значения через 

развитие выборного и земского начала. 

К.С. Аксаков в своих рассуждениях был менее последователен. Требуя 

самоуправления для народа в устройстве внутренней жизни (бытовая сфера, 

материальное благосостояние, духовная свобода), отказывал ему во 

властолюбии, в каких бы то ни было притязаниях на участие в делах 

управления, 
однозначно 
решая 
вопрос 
о 
допустимости 
элементов 

народовластия в механизме государствования в пользу государева начала, 

резюмируя, что «общество (земля, народ) правительством быть не может» 

[34 с. 27-64] и не должно, и чем меньше будет точек соприкосновения между 

ними, тем лучше.

В целом же идеи теории свободной общины замыкались на сельские и 

небольшие городские поселения, будучи утопичными в отношении более 

крупных административно-территориальных образований, чье создание и 

организационное оформление без посредства государства изначально не 

представляется возможным.

Из 
недр 
общественной 
школы 
впоследствии 
выделились 

хозяйственная, юридическая, политическая теории местного самоуправления, 

по-разному акцентирующие идею о самостоятельности общины.

Принципиально иной взгляд на существо отношений «государство —

община» предлагает государствоведческая школа  местного самоуправления 

- традиционный подход (А.А. Головачев, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, 

Н.И. Лазаревский и др.). Данная концепция исходит из понимания 

самоуправления через призму удобной организационной площадки решения 

задач государственного управления, выдержанной в единой логике 

государственного механизма в качестве неотъемлемого звена публично
властной 
вертикали. 
Субъектный 
охват 
 
вовлеченности 
в 

самоуправленческую деятельность при этом сужается с масштабов всего 

местного сообщества до органов местного самоуправления, формируемых 

выборным 
путем. 
Допуская 
возникновение 
самоуправления 
«на 

общественной 
почве 
под 
влиянием 
общественных 
интересов», 

осуществляющие его органы, по мысли рассматриваемой теории, не 

утрачивают своего государственного назначения. Отсюда отрицание и 

существования вопросов местного значения как особой категории местных 

дел, не совпадающей с государственными задачами, и автономии органов 

местного самоуправления. Первые – есть суть компетенции, вторые – одна из 

возможных форм выражения государственной власти.

Опосредованная связь постулатов государственной теории местного 

самоуправления с идеями прямой демократии прослеживается в допущении 

гласности в деятельности местных органов власти, формирования кадрового 

состава муниципальной службы на началах выборности, срочности, 

преимущественного 
замещения 
из 
числа 
представителей 
местного 

сообщества.

Параллельно 
со 
становлением 
названных 
выше 
теоретико
методологических подходов к пониманию сущности и роли местного 

самоуправления в структуре общественно-властных отношений   развивался 

модернистский подход.

Модернистский подход, прежде всего, исходит из требований 

современного общества, а именно совершенствования качества институтов 

реализации интересов широкого круга социальных групп. В  данном 

контексте аргументируется необходимость восприятия прямой демократии