Муниципальное управление в демократических государствах: организация и проблемы функционировния

Муниципальное управление 
в демократических государствах: 
организация и проблемы функционирования

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2022

Институт государства и права Российской академии наук

А. И. Черкасов

Муниципальное управление 
в демократических государствах: 
организация и проблемы функционирования

УДК 351/354
ББК 67/401

 
Ч48

Сведения об авторе
Александр Игоревич Черкасов, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент. Автор ряда книг по 
сравнительному конституционному и муниципальному праву, в том числе монографий «Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное 
исследование», «Сравнительное местное управление: теория и практика», «Глава государства и правительство в странах современного мира: конституционноправовое регулирование и практика», «Местное управление в конституционном 
механизме стран современного мира», «Местное управление в США: организация и тенденции развития».
Рецензенты:
Н. С. Тимофеев, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. Ломоносова;
Е. С. Шугрина, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического 
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Л. Е. Лаптева, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой 
истории государства и права РАНХиГС.

Черкасов А. И.
Муниципальное управление в демократических государствах: 
организация и проблемы функционирования : монография / 
А. И. Черкасов. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2022. — 224 с.
ISBN 978-5-91768-611-0 (Норма)
ISBN 978-5-16-014926-4 (ИНФРА-М, online)
ISBN 978-5-16-107425-1 (ИНФРА-М, print)
Работа посвящена муниципальному управлению в зарубежных демократиях, проблемам его организации и функционирования. Анализируются полномочия муниципального управления и их правовое регулирование. Рассматриваются 
структура и формы деятельности муниципальных представительных органов, модели и структура муниципальных исполнительных органов. Значительное внимание уделяется воздействию на муниципальное управление нового публичного менеджмента, роли межмуниципального сотрудничества как важнейшего средства 
преодоления фрагментации муниципального управления, кризису представительной демократии на местном уровне и механизмам его преодоления посредством 
форм прямой и парсипативной демократии, интернационализации современного 
муниципального управления и его общепринятым стандартам.
Книга адресуется преподавателям, аспирантам и студентам высших гуманитарных учебных учреждений, научным сотрудникам, государственным и муниципальным служащим, общественным деятелям.
УДК 351/354
ББК   67/401
ISBN 978-5-91768-611-0 (Норма) 
 

ISBN 978-5-16-014926-4 (ИНФРА-М, online) 
 
ISBN 978-5-16-107425-1 (ИНФРА-М, print) 
© © Черкасов А. И., 2019

Ч48

Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

A. I. Cherkasov

Municipal Government  
in Democratic States: 
Organization and Problems of Functioning

NORMA
INFRA-M
Моscow, 2022

Author’s Info
Alexander I. Cherkasov – Leading Research Fellow of the Institute of State and 

Law of the Russian Academy of Sciences, Candidate of Legal Sciences, Associate 
Professor. He is the author of several books on comparative constitutional and municipal 
law, among them the monographs “Local Government Authorities in Foreign Countries: 
Comparative Research”, “Comparative Local Government: Theory and Practice”, 
“Head of State and Government in the Countries of the Modern World: Constitutional 
Legal Regulation and Practice”, “Local Government in the Constitutional Mechanism 
of the Countries of the Modern World”, “Local Government in the USA: Organization 
and Tendencies of Development”.

Reviewers:
N. S. Timofeev, Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of 
Constitutional and Municipal Law of  Lomonosov Moscow State University; 
E.S. Shugrina, Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of 
Constitutional and Municipal Law of  Kutafin Moscow State Law University;
L.E. Lapteva, Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Department of 
History of State and Law of RANH I GS.

Cherkasov A. I.
Municipal Government in Democratic States: Organization and 
Problems of Functioning : monograph / A. I. Cherkasov. — Moscow : 
Norma : INFRA-M, 2022. — 224 p.

The study deals with municipal government in foreign democracies, problems of its 
organization and functioning. Municipal government’s powers and their legal regulation 
are analysed. The structure and forms of activities of municipal representative bodies, 
models and the structure of municipal executive bodies are considered. Much attention 
is paid to the impact of the new public management upon municipal government, the 
role of intermunicipal cooperation as the important means to overcome municipal 
government’s fragmentation, the crisis of representative democracy at the local level 
and mechanisms of its overcoming by way of different forms of direct and participative 
democracy, internationalization of the modern municipal government and its commonly 
acknowledged standards.
The book is addressed to teachers and post-graduate students of higher humanitarian 
educational institutes, scientific workers, state and municipal employees, public figures.

© Cherkasov A. I., 2019

Введение

Современная демократия является той институциональной матрицей, в рамках которой организуется управление обществом. При этом 
понятие «демократия» ассоциируется прежде всего с понятием «народовластие» и обозначает политический строй, основанный на признании народа в качестве источника власти. Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В. Острому, «по сути, 
заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных 
полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»1. 
Демократия, таким образом, предполагает признание достоинства 
личности как субъекта, равного по своему статусу с государством, 
осознание того, что государство создается для защиты интересов личности. Демократия означает признание власти индивидов и наложение 
соответствующих ограничений на правительственную власть.
Власть в обществе должна быть разделена и распределена на основе 
различных, нередко противоположных и соперничающих, интересов. 
При этом в условиях демократии каждый гражданин должен иметь 
возможность влиять на процесс управления, и никто не может обладать неограниченными полномочиями. Поскольку в демократическом 
обществе «власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл правления, то, значит, они способны нести и основную ответственность за 
управление своими собственными делами, учитывая в то же время и 
интересы других людей»2. Демократия в итоге опирается «на чувство 
коллективной ответственности за достижение взаимоприемлемых целей и решение совместно поставленных проблем»3.
Функционирование демократической системы обеспечивается разделением властей, причем такое разделение должно осуществляться 

1  Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся 

общество. М., 1993. С. 64.
2  Там же. С. 65.
3  Miller D. Y., Cox R. W. III. Governing the Metropolitan Region: America’s New Frontier. 
Armonk, 2014. Р. 20.

Муниципальное управление в демократических государствах

не только по горизонтали (на три ветви власти), но и по вертикали, 
что предполагает децентрализацию публичной власти и ее определенную территориальную организацию, развитие местного самоуправления. Современная демократия, таким образом, «опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь 
действующих одновременно и частично совпадающих механизмов 
правления»1.
При этом муниципальное управление обычно рассматривается 
как важнейший элемент всей демократической политической системы, способствующий укреплению легитимности указанной системы как таковой и ее стабилизации2. Как отмечаетcя в ставшей уже 
классической монографии Д. М. Хилл «Теория демократии и местное 
управление», местная демократия не может существовать автономно 
от общенациональной демократической системы и оправдывать свое 
предназначение лишь в качестве совокупности самоуправляющихся 
сообществ. Демократическая система власти включает ряд государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное управление3.
Система местных органов в странах современного мира обычно 
строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом местных властей. В данном отношении показательно, что в западной энциклопедической литературе местное управление определяется как 
«политический институт, властные полномочия которого распространяются на какую-либо часть территории соответствующего государства»4.
Аналогичный подход прослеживается и на конституционном уровне. Как, например, отмечается в Конституции Австрии 1920 г., «каждая земля делится на общины», являющиеся «территориальными единицами с правом самоуправления и одновременно административными единицами». При этом «каждый участок территории должен 
принадлежать какой-либо общине» (п. 1 ст. 116)5.

1  Остром В. Указ. соч. С. 69.
2  См., например: Kuhlmann S., Wollmann H. Introduction to Comparative Public 
Administration: Administrative Systems and Reforms in Europe. Cheltenham, 2014. P. 22.
3  См.: Hill D. M. Democratic Theory and Local Government. L., 1974. P. 17.
4  The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions / ed. by V. Bogdanor. Oxford, 1987. 
P. 337.
5  Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европы: в 3 т. 
М., 2001. Т. 1. 

Введение 
9

Административно-территориальное устройство современного государства складывается под воздействием различных исторических, 
политических, социально-экономических и демографических факторов и обычно насчитывает два уровня — низовой и средний (региональный, промежуточный). В зарубежной литературе обобщающим 
для двух вышеуказанных уровней является термин «субнациональный»1. При этом сам термин «местное управление» употребляется в 
двух значениях — широком и узком. В широком смысле он является 
синонимом термина «субнациональный», а в узком — термина «муниципальный». В последнем случае при анализе особенностей территориальной организации публичной власти в том или ином государстве 
речь идет о «региональном и местном (муниципальном) управлении».
Низовой уровень административно-территориального устройства 
чаще всего состоит из одного звена, которое образуют отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок), обобщенно именуемые 
коммунами, общинами и т. п. Во многих крупных городах система 
управления состоит из двух звеньев — общегородского и районного, в рамках которых образуются свои представительные и исполнительные органы.
Средний (региональный) уровень административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы. Он может состоять 
из одного (провинции в Нидерландах, области в Венгрии, префектуры 
в Японии) или нескольких звеньев (области и провинции в Испании; 
регионы, департаменты, округа и кантоны во Франции). Причем собственно регионами обычно именуются лишь высшие, наиболее крупные звенья среднего уровня2. Данный термин может использоваться непосредственно в качестве их наименования (Франция) либо применяться как обобщающий (законодательство Европейского Союза). 
В самой же литературе по вопросам территориального управ ления 
термин «региональный» чаще всего используется в качестве обобщающего применительно ко всем советам, образуемым на среднем 
уровне.

1  См., например: Local Government in Europe: The «Fourth Level» in the EU Multilayered 
System of Governance / ed. by C. Panara, M. Varney. L., 2013. Р. XVII.
2  В научной литературе термин «регион» может применяться также по отношению 
к субъектам федерации, что характерно для исследователей из европейских стран, не 
проводящих четких различий между децентрализованными унитарными и федеративными государствами. См., например: Panara C. The Sub-national Dimension of the 
EU: A Legal Study of Multilevel Governance. Heidelberg, 2015. Р. 6. Указанный термин 
применяется по отношению к субъектам федерации и в отечественной литературе.

Муниципальное управление в демократических государствах

Важнейшим принципом, на котором базируется система муниципального управления в современных демократиях, является принцип 
субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века, хотя к активной его реализации приступили 
лишь во второй половине ХХ в. Согласно данному принципу осуществление публично-властных полномочий должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, и в компетенцию вышестоящих органов должны передаваться лишь те вопросы, которые не 
могут быть эффективно решены на нижестоящем уровне.
Принцип субсидиарности в настоящее время может закрепляться 
и на конституционном уровне, о чем, в частности, свидетельствует 
конституционная реформа 2001 г. в Италии, включившая указанный 
принцип в ст. 118 Конституции 1947 г.1 Правда, принцип субсидиарности в данной статье в соответствии с общеевропейскими канонами 
был сбалансирован принципом пропорциональности (адекватности), 
согласно которому «децентрализация функций должна иметь место 
лишь тогда, когда местные власти доказывают свою способность реализовывать новые полномочия должным образом»2.
Данная монография посвящена местному управлению в узком 
смысле этого термина, т. е. муниципальному управлению. Круг рассматриваемых стран ограничивается государствами с демократическим политическим режимом, в которых самоуправленческие начала в 
функционировании территориальных единиц наиболее четко выражены и, как правило, гарантированы национальным законодательством. 
Именно на примере зарубежных демократий можно наиболее наглядно проследить новейшие тенденции развития муниципального управления, а также его проблемы и перспективы.
Исследуемые в монографии проблемы можно условно разделить на 
две группы. Первая из них в большей степени связана с так называемой статикой муниципального управления. Анализируются, в частности, полномочия органов муниципального управления и их правовое 
регулирование. Значительное внимание уделяется структуре и формам деятельности муниципальных представительных и исполнительных органов и их эволюции.
В рамках второй группы проблем рассматриваются те вызовы, с которыми сталкивается муниципальное управление в XXI в. Внимание 

1  См.: Конституция Итальянской Республики // Избранные конституции зарубежных стран / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2011.
2  Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / 
ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. P. 130.