Организация общего и специального делопроизводства в органах местного самоуправления

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЩЕГО 
И СПЕЦИАЛЬНОГО 
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА 
В ОРГАНАХ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

С.Ю. КАБАШОВ

Рекомендовано 
Учебно-методическим советом СПО 
в качестве учебного пособия для студентов 
учебных заведений, реализующих программу 
среднего профессионального образования 
по специальности 46.02.01 «Документационное 
обеспечение управления и архивоведение»

Москва
ИНФРА-М
2022

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 651(075.32)
ББК 65.050.2я723
 
К12

Р е ц е н з е н т ы:
Т.В. Кузнецова, профессор, кандидат исторических наук (Российский государственный гуманитарный университет);
Ю.М. Кукарина, доцент, кандидат исторических наук (Российский 
государственный гуманитарный университет)

Кабашов С.Ю.
К12  
Организация общего и специального делопроизводства в органах местного самоуправления : учебное пособие / С.Ю. Кабашов. — 
Москва : ИНФРА-М, 2022. — 421 с. — (Среднее профессиональное 
образование). 

ISBN 978-5-16-014860-1 (print)
ISBN 978-5-16-108965-1 (online)

Учебное пособие освещает теоретические и практические вопросы 
общего и специального делопроизводства в органах местного самоуправления, в том числе документирование кадровой работы муниципальной 
службы и организацию работы должностных лиц с обращениями граждан, раскрывает положения современных нормативных правовых актов 
по оформлению служебных документов в условиях электронного документооборота. 
Предназначено для студентов вузов и колледжей по направлениям 
«Документоведение и архивоведение», «Менеджмент», «Государственное 
и муниципальное управление», изучающих дисциплины «Документоведение», «Организация и технология документационного обеспечения 
управления», «Основы делопроизводства», а также для глав местных администраций, управляющих делами, муниципальных служащих, научных 
работников и широкого круга читателей, интересующихся вопросами деятельности органов местного самоуправления.

УДК 651(075.32)
ББК 65.050.2я723

ISBN 978-5-16-014860-1 (print)
ISBN 978-5-16-108965-1 (online)
© Кабашов С.Ю., 2019

Деятельность органов местного самоуправления в определяющей 
степени сопровождается созданием муниципальных правовых актов, 
поскольку носителем управленческого решения выступает, как правило, письменный документ: решение, постановление, распоряжение, инструкция, регламент, положение, план, отчет, письмо и т.п. 
Это налагает юридическую ответственность на разработчиков и исполнителей документов, ведение которых предписано законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Документационное обеспечение муниципального управления 
(делопроизводство) — специфическое направление деятельности 
аппарата органов местного самоуправления, которое заключается 
в составлении, оформлении документов, их обработке и хранении. 
Оттого, насколько правильно составлен и оформлен документ, организована работа с ним, во многом зависит своевременность принятия управленческого решения, а значит и эффективность местного 
самоуправления. Составление документов и организация работы 
с ними требуют профессиональных знаний и навыков, которыми 
должны обладать все муниципальные служащие. Важным инструментом в достижении этой цели для многих служащих может стать 
самообразование.
В настоящем учебном пособии предпринята попытка систематизировать накопленные знания о документе из смежных с документоведением наук и областей практической деятельности. Особое 
внимание в пособии уделяется правилам общего и кадрового делопроизводства в органе местного самоуправления и документированию работы с обращениями граждан в условиях внедрения электронного документооборота. Для наглядного представления сложных 
технологических процессов и нормативных правил документирования и работы с документами в пособии приводится 151 схема.
В настоящем пособии приведены правовые акты по состоянию 
на 1 декабря 2011 года.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебное пособие предназначено для студентов учреждений среднего профессионального образования и вузов, обучающихся по направлениям подготовки 38.00.00 «Экономика и управление», 46.00.00 
«История и археология».

Пособие будет полезно главам муниципальных образований 
и местных администраций, управляющих делами местных администраций, муниципальным служащим, любому работнику управленческого аппарата, деятельность которого связана с документами, 
а также интересно широкому кругу читателей, интересующихся деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации.

ГЛАВА 1 
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ 
АКТОВ В ДОКУМЕНТАЦИОННОМ 
ОБЕСПЕЧЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Какое влияние 
специфика местного 
самоуправления 
оказывает на местное 
нормотворчество?

 
В основе подавляющего большинства 
правовых актов лежит предмет правового 
регулирования, т.е. они связаны с определенными объектами материального 
мира (земля, вода, лес, здания, квартиры, 
валютные ценности и т.п.) либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, изобретательство и т.д.), либо с определенными функциями власти или сферами управления (бюджет, 
охрана общественного порядка, таможенный режим и т.п.). Такие 
нормативные акты имеют «тему», которой они посвящены. Чтобы 
понять специфику документационного обеспечения муниципального управления, прежде всего рассмотрим сущностные признаки местного самоуправления (т.е. то, без чего эта власть как таковая не может 
состояться) и содержательные характеристики, раскрывающие качественное состояние и внешнее проявление его властной природы. 
В соответствии с действующим европейским и российским законодательством1 к ним следует отнести: 1) территорию, 2) население, 
3) выборные органы, 4) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, 5) местный бюджет, 6) местные налоги и сборы, 7) муниципальную собственность, 8) местные нормативные акты. При отсутствии какого-либо из этих признаков нет 
оснований говорить о наличии реального муниципального управления2.
Поскольку сущность власти проявляется через деятельность органов власти, важен также ответ на вопрос: какое место занимают органы местного самоуправления в системе органов публичной власти? 
Общеизвестно, что для осуществления власти в Российской Федерации формируются федеральные органы государственной власти, 
органы государственной власти субъектов Российской Федерации 

1 
Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России. М.: Юрайт, 
2011. С. 13.
2 
Балобанов А.К. К пониманию местного самоуправления // Городское 
управление, 2010. № 9. С. 87.

и местного самоуправления, которые в совокупности представляют 
систему органов публичной власти. Сами органы власти образуются 
путем избрания населением своих представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования 
выборными органами и выборными должностными лицами иных 
органов и назначения иных должностных лиц. В результате выборные и иные органы, должностные лица принимают к своему ведению 
вопросы управления и наделяются полномочиями для решения этих 
вопросов согласно законодательству и имеют право издавать нормативные правовые акты3.
Местные сообщества объективно заинтересованы, чтобы органы 
местного самоуправления использовали свои властные полномочия 
для обеспечения единства и целостности государства, поскольку 
лишь при этом условии можно рассчитывать на то, что со стороны 
государства будет гарантирована нерушимость статуса местного самоуправления, возможность поддержания на определенном уровне 
социальных стандартов, законности и правопорядка. По совокупности правовых норм можно выделить основополагающие принципы 
организации и функционирования властного института местного самоуправления4:
 
• приоритет прав и свобод человека;
 
• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;
 
• взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью 
исполнительной власти;
 
• наличие у местного самоуправления собственной компетенции;
 
• осуществление местного самоуправления на основе соблюдения 
иерархии (по юридической силе) нормативных правовых актов: 
Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов 
субъектов Российской Федерации, собственных уставов муниципального образования;
 
• самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;
 
• гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, 
организационной самостоятельности;
 
• двойная ответственность перед государством и населением.
Местное самоуправление в системе публичной власти при всей 
традиционности, самостоятельности, исторической сущности и соб
3 
Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. 
А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: 
ЮНИТИ, 2007. С. 47.
4 
Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2008. С. 38–39.

ственном социальном лице выступает как первичный властный орган, 
важнейший институт народовластия, необходимый для демократической организации жизни государства. Признаки и характеристики 
власти местного самоуправления являются показателем достигнутой 
и реализуемой воли народа. Сущность проявления властных полномочий местного самоуправления в общегосударственном масштабе — итог «встречного движения» сверху на основе законодательной поддержки самоуправления и снизу в результате гражданской 
активности жителей, осознания ими своих конституционных прав5.
Органы местного самоуправления как органы власти обладают 
полной свободой действий, включая и собственное нормотворчество, для осуществления своих инициатив по любому вопросу, который 
не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции органов 
государственной власти. В этой связи вопрос о политико-юридической природе муниципальных правовых актов приобретает особую 
актуальность, так как именно они служат важнейшим средством реализации властных полномочий органов и должностных лиц муниципальных образований6.
Система управления, основанная на документировании всех процессов хозяйствования в муниципальных образованиях, т.е. массив 
правовых актов местного самоуправления, уже сейчас представляет 
собой достаточно большое количество разнообразного правового 
материала, отличающегося по своему содержанию в зависимости от 
структуры муниципального управления. Все правовые акты местного 
самоуправления являются правовой формой осуществления прав 
граждан на местное самоуправление в Российской Федерации. В то 
же время правовые акты местного самоуправления, все без исключения, подпадают под признаки актов, являющихся формой управленческой деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями. Они могут выступать как в качестве актов правореализации, так и в качестве актов правоприменения7.
Правовые акты, принимаемые на муниципальном уровне, являются источником муниципального права, но эти же правовые акты 
могут быть и источником конституционного права и его основных 
институтов, и источником административного права, и источником 
гражданского права, и финансового, и семейного, и жилищного, 
и т.п. Являясь источником права, правовые акты местного само
5 
Кирсанов С.А. и др. Муниципальное управление. Эффективность муниципального менеджмента / Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., 
Резанов Л.В. — М.: Александровский издательский дом, 2008. С. 56.
6 
Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, 
перераб, доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 643.
7 
Бондарь Н.С. Авсеенко В.И., Базаров С.Н. Муниципальное право / Под ред. 
проф. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ, 2007. С. 106. 

управления и его органов входят в единую государственную правовую систему, которая состоит из комплекса правовых актов, законов 
и актов подзаконного характера. Как источник права подзаконный 
акт органа или должностного лица местного самоуправления содержит в себе признаки властности, общеобязательности, компетентности органа или должностного лица при осуществлении, принятии 
(издании) этого акта.
Как форма муниципальной управленческой деятельности правовые акты местного самоуправления должны быть основаны на законе, совершаться, приниматься во имя закона и во исполнение закона. В силу этого правовые акты органов и должностных лиц местного 
самоуправления должны быть прежде всего конституционными. 
Что это означает? Можно говорить, что правовой акт местного самоуправления противоречит Конституции Российской Федерации, 
уставу (конституции) субъекта Российской Федерации или действующему законодательству в том случае, если:
 
• его принятие противоречит основам конституционного строя 
Российской Федерации, правам и свободам человека и гражданина;
 
• предмет его регулирования относится к предмету ведения Российской Федерации и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов Российской Федерации и органов 
местного самоуправления осуществлять собственное правовое 
регулирование;
 
• все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции 
Российской Федерации и федеральному законодательству.
Система муниципального управления основывается на большом 
количестве различных видов документов, в том числе правовых актов. Действительно, метод правового регулирования вопросов местного значения в муниципальном образовании предваряет различные 
проявления государственной, муниципальной, хозяйственной управленческой деятельности, отражая механизм реализации принятых 
решений в рамках определенной стратегии соответствующего уровня административно-управленческой деятельности. В целом, юридическая формула соотношения закона и административно-управленческого акта сводится к тому, что акты законодательных и представительных органов получают преимущественное значение перед 
актами органов исполнительной власти, и закон «связывает» волю, 
выраженную последними в актах управления. Муниципальные акты 
могут быть приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, уставами (конституциями) субъектов Федерации, законами, либо на основании и во исполнение законов, либо в пределах 
прав, предоставленных законом, либо в случаях, предусмотренных 
законом.

Что означает термин 
«нормативный правовой 
акт»?

 
Существует зависимость формы акта от 
его нормативного содержания. Все правовые акты, в том числе и муниципальные, можно разделить на две основные 
группы: (1) нормативные правовые и (2) индивидуально-правовые. 
Прежде всего рассмотрим определение термина «нормативный правовой акт». Согласно постановлению Государственной Думы от 
11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»8, нормативный правовой акт представляет собой письменный официальный документ, принятый (изданный) 
в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену 
правовых норм, т.е. общеобязательных предписаний постоянного 
или временного характера, рассчитанных на многократное применение. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997. № 1009 (в ред. от 
21.02.2011 № 94)9, нормативно-правовые акты издаются в форме указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), 
не имеют нормативного правового характера. Издание нормативных 
правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В отличие от нормативных правовых актов, индивидуально-правовой акт — разновидность правового акта, не содержащий норм права. Он представляет собой одностороннее волевое властное действие 
органа власти или должностного лица, обеспечивающее реализацию 
правовых норм в связи с конкретным вопросом (делом), вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов 
права10. Значительный круг организаций и специалистов интересуют 
именно индивидуально-правовые акты органов власти (решения по 
кадровым вопросам, о присвоении званий, о награждениях и т.п.), 
акты, касающиеся отдельных предприятий, и другие акты, не имеющие нормативного значения.
Нормативные правовые акты в зависимости от вида акта структурированы по-разному, что видно из следующей таблицы соответ
8 
Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 47. Ст. 5304.
9 
Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 33. Ст. 3895.
10 Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 
2004. — С. 154.

ствия основным видам нормативных актов определенных структурных единиц.

Вид акта
Структурная единица 

Конституция, кодексы, законы, иные акты
Разделы, главы, статьи, части статей, 
пункты, подпункты, абзацы

Указы, постановления, распоряжения, 
решения, положения, приказы, инструкции, 
регламенты

Пункты, подпункты, абзацы 

Все правовые акты, издаваемые в государстве, можно подразделить на четыре большие группы: 1) федеральные, 2) субъектов Российской Федерации, 3) органов местного самоуправления, 4) международных организаций11. Федеральные акты подразделяются на акты:
 
• органов законодательной власти;
 
• Президента Российской Федерации;
 
• органов исполнительной власти (акты Правительства Российской 
Федерации и акты других федеральных органов исполнительной 
власти, в том числе министерств и ведомств);
 
• органов судебной власти.
Акты субъектов Российской Федерации можно подразделить 
на акты:
 
• органов законодательной власти субъектов Российской Федерации;
 
• органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
 
• судебной власти (акты конституционных (уставных) судов, мировых судей).
Акты международных организаций (меморандумы, конвенции, 
декларации, в том числе по регулированию местного самоуправления) можно разделить на акты:
 
• универсальных (глобальных) международных организаций;
 
• региональных международных организаций;
 
• международных организаций, образованных на двусторонней основе.

Что такое 
муниципальный 
правовой акт?

 
Согласно статье 2 Федерального закона 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. 20.03.2011 
№ 38-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальный правовой акт — 1) решение, 
принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо 2) решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом мест
11 Основы права: Учебник для вузов / Под ред. М.И. Абдуллаева. СПб.: Питер, 2004. С. 49.