Актуальные вопросы градостроительства

С.Д. МИТЯГИН
советник РААСН,
доктор архитектуры, профессор

Санкт-Петербург
2011

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

УДК 711.4
ББК 85.118
П90
ISBN 978-5-904560-15-7

С.Д. Митягин. Актуальные вопросы градостроительства
© ЗАО «Издательство «ЗОДЧИЙ»
© С.Д. Митягин

Отпечатано в типографии «Экстрапринт»
Санкт-Петербург, Кронверкская ул., 21
Подписано в печать 6 октября 2011 года

Издательство «Зодчий»
www.zodchiy21.ru
zodchiy21vek@yandex.ru

Санкт-Петербург, 2011

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 
И РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
(ПО МАТЕРИАЛАМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Состав, субъекты и объекты градостроительной деятельности в Российской Федерации

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет совокупность видов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской 
Федерации, местного самоуправления, юридических и физических лиц в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства как деятельность по развитию территорий, в том числе городов 
(городских округов) и иных поселений, – градостроительная деятельность.
Субъектами градостроительной деятельности в Российской Федерации признаются органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные и исполнительные органы местного самоуправления, 
юридические и физические лица, правообладатели объектов недвижимости, в том числе 
земельных участков, предназначенных для размещений объектов капительного строительства, в целях осуществления определенных Конституцией Российской Федерации государственных функций и функций местного самоуправления, иных объектов гражданского, 
производственного, энергетического, транспортного, информационного, инженерного и 
специального назначения.
Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области осуществления градостроительной 
деятельности.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относятся:
1. Подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации в виде схем:
• развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;
• обороны страны и безопасности государства;
• развития энергетики;
• развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения;
• защиты территории двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску 
возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их 
последствий;
• развития космической деятельности;
• естественных монополий;
• в иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации областях.
2. Утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения.
3. Техническое регулирование в области градостроительной деятельности.
4. Установление порядка ведения информационных систем градостроительной деятельности 
Российской Федерации.
5. Организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации, а также экспертизы проектной документации 
объектов капитального строительства федерального значения, особо опасных и технически 

сложных объектов и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов.
6. Установление порядка ведения и осуществление государственного строительного надзора 
и организация его научно-исторического обеспечения.
7. Осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов 
Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.
8. Осуществление иных полномочий, отнесенных законодательными актами Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, в том числе:
• ведение государственного реестра саморегулируемых организаций и осуществление контроля (надзора) за их деятельностью;
• обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой 
организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной 
документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального 
строительства, которые оказывают влияние на их безопасность.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации

К полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации относятся:
1. Подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации в виде одного или нескольких документов применительно ко всей территории субъекта Российской Федерации или к ее частям в составе следующих карт (схем):
• планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения;
• изменения границ, земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;
• планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, 
в том числе:
– объектов энергетических схем регионального значения;
– объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи регионального значения;
– линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность естественных 
монополий;
– иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации.
2. Утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, связанных с исполнением функции и полномочий субъектов Российской Федерации.
3. Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.
4. Осуществление государственного строительного надзора по объектам регионального значения и в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления

К полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной области относятся:
1. Подготовка и утверждение документов территориального планирования в виде схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов городских округов 
и поселений.
2. Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов и поселений.
3. Утверждение правил землепользования и застройки городских округов и поселений.

4

4. Подготовка и утверждение документации по планировке территории городских округов и 
поселений, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством.
5. Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при 
осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального 
строительства, расположенных на территориях муниципальных образований.
6. Принятие решений о развитии застроенных территорий.
7. Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципальных районов и городских округов.

Назначение разработки градостроительной документации

Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает необходимость разработки следующих видов градостроительной документации:
• схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений, правил 
землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков, архитектурно-строительных проектов 
зданий и сооружений.

Территориальное планирование

Территориальное планирование в Российской Федерации направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных 
факторов в целях обеспечения условий устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения учета интересов граждан и их 
объединений, обоснования предложений по изменению административных границ территорий 
субъектов градостроительной деятельности.
Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа земельных 
участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, в том числе схем 
территориального планирования, генеральных планов и правил землепользования и застройки 
территорий городских округов и поселений.

Правила землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для 
устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды 
и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в 
том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов 
капитального строительства.

Документация по планировке территории

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения 
условий устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры 
(кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
При подготовке документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения условий устойчивого развития территорий выделение элементов планировочной структуры 

5

городских округов и поселений, установление параметров их планируемого развития.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным 
и подлежащим застройке территориям в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий городских округов и поселений.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в целях установления границ 
застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков, в том числе планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также 
предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
На основе или в составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным 
для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам в 
целях последующего кадастрового оформления этих участков, разработки и экспертизы проектной документации, получения разрешения на строительство (реконструкцию) и ввод объектов 
в эксплуатацию.

Проектная документация

Проектная документация, являющаяся результатом архитектурно-строительного проектирования, выполняется исключительно индивидуальными предпринимателями или юридическими 
лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или 
заказчика, результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка в 
соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением 
на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов 
капитального строительства.

Содержание градостроительной документации

В состав схем территориального планирования, включая генеральные планы, входят материалы основной утверждаемой части и материалы по обоснованию принимаемых решений.

Схемы территориального планирования Российской Федерации

В основной части схем территориального планирования Российской Федерации разрабатываются положения о территориальном планировании в виде перечня мероприятий, их целевой 
направленности и планируемой последовательности осуществления, которые сопровождаются 
картами (схемами), где отображается планируемое размещение объектов федерального значения, в том числе:
• объектов федеральных энергетических систем;
• объектов использования атомной энергии;
• объектов обороны и безопасности;
• объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;
• объектов, обеспечивающих космическую деятельность;
• объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
• линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
• иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий Российской Федерации 
и выполнения международных обязательств Российской Федерации.
Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме включают в себя:

6

• обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
• перечень мероприятий по территориальному планированию;
• обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
• перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и 
техногенного характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов схем территориального 
планирования Российской Федерации отображаются:
• информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
• предложения по территориальному планированию.

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации выполняются в 
виде одного или нескольких документов.
Подготовка схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации может 
осуществляться применительно ко всей территории субъекта Российской Федерации или к ее 
частям.
Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации в утверждаемой части содержит положение о территориальном планировании в составе перечня мероприятий и 
последовательности их осуществления и соответствующие карты (схемы):
• планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в их составе, а также:
• объектов энергетических сетей регионального значения;
• объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи регионального значения;
• линейных объектов, обеспечивающих деятельность региональных субъектов естественных 
монополий;
• иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации.
Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации в текстовой форме включают в себя:
• обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
• перечень мероприятий по территориальному планированию;
• обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
• перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и 
техногенного характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального 
планирования субъекта Российской Федерации отображаются:
• информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
• предложения по территориальному планированию.

Схемы территориального планирования муниципальных районов

Схемы территориального планирования муниципальных районов в утверждаемой части содержат положения о территориальном планировании в виде перечня мероприятий по территориальному планированию и указаний на последовательность их выполнения и соответствующие 
карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
• объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;
• автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных 

7

транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
• иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов 
местного самоуправления муниципального района.
Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме включают в себя:
• обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
• перечень мероприятий по территориальному планированию;
• обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
• перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и 
техногенного характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального 
планирования муниципального района отображаются:
• информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
• предложения по территориальному планированию.

Генеральные планы

Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов может 
осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, 
городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение 
в него изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также 
осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, 
городского округа.
Генеральные планы поселений, городских округов содержат в утвержденной части положения о территориальном планировании в виде перечня мероприятий по территориальному планированию и указаний последовательности их реализации и соответствующие карты (схемы).
На картах (схемах), входящих в состав генеральных планов поселений, городских округов, 
отображается информация о планируемом размещении объектов капитального строительства 
местного значения, в том числе:
• объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения поселения в границах поселения, городского округа;
• автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.
На картах (схемах) генерального плана также показываются:
• границы поселения, городского округа;
• границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;
• границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы 
земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;
• границы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых размещены или которые предназначены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
• существующие и планируемые границы земель промышленности, транспорта, электрики и связи;
• границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких 
зон;
• границы территорий объектов культурного наследия;
• границы зон с особыми условиями использования территорий;
• границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействие их последствий;

8

• границы зон инженерной и транспортной инфраструктуры.
Материалы по обоснованию проектов генеральных планов поселений, городских округов в 
текстовой форме включают в себя:
• анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития;
• обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
• перечень мероприятий по территориальному планированию;
• обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
• перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и 
технического характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов генеральных планов поселений, городских округов отображаются:
• информация о состоянии соответствующих территорий, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
• предложения по территориальному планированию.
В состав проектов генеральных планов поселений, городских округов входят следующие 
карты (схемы):
• карты (схемы) использования территории муниципального образования с отображением 
границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;
• карты (схемы) ограничений использования территорий муниципального образования, установленные в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации, муниципальных районов (в случае подготовки проектов генеральных 
планов поселений), в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) 
границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и 
технического характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения, в случае размещения таких объектов;
• карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и 
размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий;
• карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
• карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;
• карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых 
подлежит разработке в первоочередном порядке;
• карты (схемы) существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
• иные карты (схемы).

Правила землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки муниципальных образований (поселений, городских 
округов) включают в себя:
• порядок применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки;
• карту градостроительного зонирования с отображением границ территориальных зон различного назначения;
• градостроительные регламенты использования (назначения) и застройки, а также параметров земельных участков в границах территориальных зон.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесение в них изменений 
включает в себя положения:
• о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

9

• об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
• о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
• о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Территориальные зоны

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. 
Пересечение границ территориальных зон и границ земельных участков не допускается. На карте градостроительного зонирования или на отдельной карте в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями, границы территорий объектов культурного наследия.
Правилами землепользования и застройки муниципальных образований устанавливается 
следующий состав территориальных зон: жилые, общественно-деловые, производственные 
зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны регионального назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, 
установленные органами местного самоуправления с учетом функциональных зон генерального 
плана поселения, городского округа, особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Территориальные зоны могут подразделяться на отдельные подзоны, отличающиеся параметрами землеустройства и (или) застройки земельных участков, характеристиками размещенных 
или предполагаемых к размещению объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент

Градостроительным регламентом для территориальной зоны устанавливается правовой режим земельных участков, наземного и подземного строительного пространства в пределах земельных участков в целях строительства и эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты устанавливаются только для территорий, на которые распространяются полномочия местного самоуправления, в том числе курортов местного значения, 
за исключением территорий общего пользования, особо охраняемых территорий, памятников 
природы и культурного наследия местного значения, занятых и планируемых для размещения 
линейных объектов, предоставленных или предоставляемых для добычи полезных ископаемых, 
земель лесного и водного фондов, земель запаса, сельскохозяйственных угодий в составе земель 
сельскохозяйственного назначения, земельных участков в границах особых экономических зон.
В состав градостроительных регламентов для каждой территориальной зоны входят указания 
видов разрешительного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельных параметров застройки. Виды разрешенного использования подразделяются 
на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды, допустимые только совместно с 
основными и условно разрешенными видами. Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства допускаются органом местного самоуправления только по заявлению заинтересованных лиц и результатам публичных слушаний 
по этому вопросу.
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:
• предельные размеры земельных участков, в том числе их площадь;
• минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
• предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

10