Градостроительство и территориальное планирование в новой России. Часть 1

Градостроительство 
и территориальное планирование 
в новой россии 

санкт-петербург
2016 г.

сборник статей нпи «Энко»

Часть 1

УДК 711.4
ББК (Щ)85.118
Гр75
ISBN 978-5-904560-27-0

Гр75 Градостроительство и территориальное планирование в новой 
России: сборник статей – Часть 1. – СПб.: издательство «Зодчий», 2016. 
– 312 с.

ISBN 978-5-904560-27-0

УДК 711.4
ББК (Щ)85.118 

© ООО НПИ «ЭНКО»
© ООО «Издательство «ЗОДЧИЙ»
Санкт-Петербург, 2016

Уважаемые коллеги, вашему вниманию предлагается сборник статей Научно-проектного института пространственного планирования 
«ЭНКО», опубликованных в различных изданиях за почти 25-летнюю 
историю организации.
Так сложилось, что мы начали заниматься градостроительной деятельностью на стыке «старого» и «нового» времени где-то в 1990 году. Научнопроектная фирма «ЭНКО» была организована в 1992 году и с тех пор ведет 
активную деятельность на ниве градостроительства и территориального 
планирования.Поэтому, на наш взгляд, подбор статей, опубликованных в 
этот период, интересен прежде всего тем, что отражает становление нового подхода к градостроительству, который начал вырабатываться в стране 
после принятия Градостроительного кодекса 1998 года и нового Градостроительного кодекса 2004 года, с его многочисленными правками и новыми 
редакциями. Сам факт, что в Градостроительный кодекс внесены сотни изменений, в том числе и достаточно кардинальных, свидетельствует о том, 
что этот процесс становления российского градостроительства далеко не 
закончен и все еще находится в активной стадии.

предисловие

окончил географический факультет МГУ 
по специальности «Физик-географ». 
Около 20 лет работал  в Госцентре 
«Природа» по направлению 
«Использование космических 
изображений для изучения и 
картографирования современного 
состояния и использования 
ландшафтов».
Кандидат географических наук.
Автор более 100 научных трудов   
и 2 монографий. 
Соучредитель и генеральный  директор 
НПИ «ЭНКО».

скатерщиков
сергей 
викторович

красовская
ольга 
вячеславовна 

окончила Ленинградский инженерностроительный институт (ЛИСИ) 
по специальности «Архитектор».  
До образования НПИ «ЭНКО» 
работала главным архитектором 
проектов в «Ленгипрогоре» 
(«РосНИПИУрбанистики»). 
Профессор Международной академии 
архитектуры (МААМ).  
Автор и руководитель крупных 
градостроительных проектов: 
генеральных планов столиц субъектов 
РФ, схем территориального 
планирования регионов и муниципальных 
районов, проектов зон охраны объектов 
культурного наследия и пр.

Изначально нами была поставлена цель внедрить в практику градостроительного проектирования материалы дистанционного зондирования Земли и только что появившиеся в стране геоинформационные технологии. В 
ту эпоху использовались главным образом космические фотоизображения, 
поскольку цифровые космические снимки имели еще очень низкое разрешение, да и выбор был невелик: Landsat и SPOT. Что касается географических информационных систем, то их тоже было немного, да и возможности 
их были, на современный взгляд, весьма ограниченны. Мы выбрали тогда наиболее мощную из доступных систем ArcInfo. До сих пор со смехом 
вспоминаем, как показывали свои первые достижения одному вице-губернатору на тогдашнем суперкомпьютере с 386-м процессором в программе 
ArcView. Схемы грузились десятки минут, и нам приходилось бесконечно 
развлекать начальство, чтобы оно не потеряло интерес к проекту. И мы 
своей цели добились – интерес был, и он со временем возрастал и возрос 
настолько, что уже и в Градостроительном кодексе появились информационные системы.
За эти годы НПИ «ЭНКО» разработано более пятисот проектов различной сложности: от схем территориального планирования субъектов 
Российской Федерации и генеральных планов городов-миллионников, до 
проектов планировки. В нашем багаже и генеральные планы административных центров субъектов Федерации, и генеральные планы исторических 
городов, и генеральные планы сельских поселений, Схемы территориального планирования муниципальных районов, проекты зон охраны объектов 
культурного наследия, правила землепользования и застройки городских 
и сельских поселений, транспортные схемы, проекты планировки и межевания – всего не перечесть. Но, самое главное, это получение бесценного 
опыта и обучение молодежи.
Одним из учредителей НПИ «ЭНКО» был известный архитектор-градостроитель Илья Семенович Майзель, который передал свой огромный 
профессиональный опыт более молодым коллегам и обучил основам градостроительства несколько поколений молодых специалистов. С нами по 
многим проектам работали замечательные проектировщики: заслуженный экономист РСФСР Александра Георгиевна Агларова, исключительно 
опытный инженер-транспортник Мария Алексеевна Никандрова.
В составе  нашей  команды  много замечательных людей: один из ведущих в стране специалистов по транспорту, к.т.н. Лев Иосифович Свердлин, заслуженный деятель науки РФ, профессор, д.г.н. Анатолий Иванович Чистобаев, главный инженер института Александр Георгиевич Петров 
и другие представители «старой школы». Сплав опыта и молодости (выпускников СПбГАСУ, СПбГУ и других вузов), как это ни банально звучит, 
позволил НПИ «ЭНКО» занять достойное место в градостроительном сообществе России.

Основываясь на 25-летнем опыте работы с космической информацией  
и 7-летнем – в территориальном и градостроительном проектировании с использованием ГИС-технологий и материалов космических съемок и пользуясь наблюдениями о жизни нашей страны, почерпнутыми в многочисленных поездках, беседах и деловых переговорах с администрациями городов 
и субъектов Федерации, мне хотелось бы высказать ряд соображений, связанных в том числе и с возможностями ГИС-технологий, о путях улучшения условий проживания населения, повышения уровня жизни.

Начиная с 1974 года материалы космических съемок стали поступать в 
народное хозяйство нашей страны. Специально для обеспечения научных, 
проектных, производственных организаций космической информацией в 
то время были созданы ГосНИЦИПР (оперативная космическая съемка) и 
Госцентр «Природа» (космическая фотосъемка). С тех пор прошло 25 лет, 
и, казалось бы, за это время космические изображения должны были стать 
обычным инструментом для всех организаций, так или иначе работающих с 
территориями, но, увы, этого не произошло. 
Уникальность и эффективность материалов аэро– и космических съемок 
для различных отраслей хозяйства изучена и описана во множестве специальных трудов, и нет нужды повторять это здесь. Главное то, что единственным 
эффективным инструментом, позволяющим оперативно и исключительно 
детально исследовать состояние окружающей среды, современное использование природных, в том числе земельных, ресурсов, получать объективную 
картину мира, особенно когда речь идет о достаточно больших по площади 
территориях, является только космическая съемка. Это общепризнанно и не 
требует комментариев. Однако, как всегда это было в нашей стране, далеко 
опередив в теоретических и методических исследованиях по использованию 
космической информации в различных отраслях хозяйства другие страны, 
мы безнадежно отстали в практическом применении материалов космических съемок.
Не вдаваясь в подробности бессмысленного засекречивания космической 
и картографической информации (хотелось бы напомнить молодым читателям, что в советское время секретными были все топографические карты масштаба 1:1 000 000 и крупнее), плохо поставленной учебной и пропагандистской работы, отмечу, что важным фактором, который тормозил и тормозит 
использование материалов космических съемок, является некомпетентность 
руководства страны, регионов, городов в урбанистике. Здесь с особой оче
Может ли Гис «обустроить россию»?

с.в. скатерщиков, 
ген. директор НПФ «ЭНКО»

Журнал «Arcrewiew» № 4(8) 1999 г.

видностью проявляется советская система руководства, когда, очень часто, 
профессиональные «руководители» крайне мало смыслили в том, чем они 
руководили. К сожалению, эта система встречается и в наши дни. Люди, которые имеют смелость браться за руководство городом, районом, областью, 
зачастую не имеют представления об урбанистике, жизнедеятельности города, проблемах и законах развития территорий и учиться этому, как правило, 
не считают нужным. Это положение усугубляется еще и тем, что в стране нет 
органов, отвечающих за состояние территорий и их развитие в комплексе, и 
бесхозяйственное использование земель некому остановить. Как была территория нашей страны разделена между ведомствами, так и осталась. Нефтяникам и газовикам нет дела до забот лесников, оленеводов, земледельцев; работников сельского хозяйства не волнуют проблемы водоснабжения городов, и 
несметное количество ядовитых веществ и отходов животноводства попадает 
в водоемы; четверть населения крупных городов проживает в санитарно-защитных зонах предприятий. Перечень можно продолжать до бесконечности. 
При этом хотелось бы отметить, что многие управленцы Запада, прежде чем 
принимать на себя ответственность за руководство городом или административной единицей, прослушивают курс урбанистики. Кроме того, в большинстве развитых стран имеются Комиссии по территориальному планированию, 
Комиссии по зонированию территории и другие органы, в функции которых 
входит не только разработка направлений оптимального развития и использования территорий, но и контроль за выполнением принятых решений.
Что является главным богатством России? Одни скажут нефть и газ, другие – лес и редкие металлы и т.п. И никто не задумывается о том, что главным богатством России является ее необъятная, даже после распада СССР, 
территория. Территория, которая используется бездарно, бесхозяйственно. 
Территория, которая захламлена и на огромных площадях сильно и необратимо нарушена. Территория, про которую никто не знает точно, в каком она 
состоянии находится, как используется, что на ней происходит. Наверное, нелишне напомнить, что площадь России составляет 17.075,4 тысячи кв. км, это  
1 707 540 000 га или 17 075 400 000 000 кв. м. Если бы средний доход с 1 кв. м 
составлял хотя бы 1 цент в год (25 копеек по нынешнему курсу), то это дало 
бы стране 170 миллиардов 754 миллиона долларов ежегодно. Какая нефть, 
какой газ, какие кредиты МВФ могут сравниться с этим?
Так в чем же дело? А дело в том, что уже скоро 100 лет, как наша земля не 
имеет хозяина, а те, кто должен «по службе» заниматься проблемами рационального использования территорий, как было сказано выше, в большинстве 
своем не хотят и не умеют этого делать. Анализируя материалы космических 
съемок территории России, проехав не один раз на машине от Петербурга 
до Урала, могу сказать одно: пусто у нас в России, пусто и неуютно. Это в 
европейской части, а что же говорить об азиатской?! Заброшенные, зарастающие кустарником сельскохозяйственные земли; эродированные и часто 
малопродуктивные пашни; разрушающиеся деревни, поселки и малые города; ужасающие местные и очень плохие в большинстве своем областные 

и федеральные дороги; многочисленные недостроенные или заброшенные 
промышленно-коммунальные объекты; у городов сплошные шестисоточные 
садоводства (источник антисанитарии) и свалки, свалки, свалки. Это то, что 
бросается в глаза. А есть еще: варварски порубленные леса; антропогенно затопленные и подтопленные земли; загрязненные почвы, водоемы, подземные 
воды и атмосфера; места добычи полезных ископаемых, которые никто и не 
собирается рекультивировать; военные полигоны, от которых неизвестно, что 
ждать; да мало ли, что у нас еще есть!
Понятно, что прежде чем принимать какие-либо решения, строить планы, 
разрабатывать проекты развития и использования территорий, необходимо 
для начала понять, что из себя эта территория представляет: сколько здесь 
проживает населения, чем оно занято, в каких условиях живет; какие здесь 
есть полезные ископаемые и в каком количестве; каковы инженерно-строительные условия; что представляют из себя лесные массивы; как используются 
пахотные земли и в каком они состоянии; в каком состоянии луга и пастбища 
и какова их продуктивность; что из себя представляет промышленность территории, насколько она эффективна и какие виды промышленного производства экономически выгодно здесь развивать; каковы резервы водоснабжения; 
в каком состоянии и какие резервы у энергоснабжения; какая транспортная 
сеть на территории, каковы ее транспортные связи, в каком состоянии магистрали, железные дороги, аэропорты; какова, наконец, экологическая ситуация и чем она вызвана и т.п. Читателям Информационного бюллетеня ГИС 
объяснять не надо – типично ГИС’овская задача. Специалистам, работающим 
с материалами космических съемок, то же понятно: без космических изображений такую задачу ни в масштабах страны, ни в масштабах области (края, 
республики) решить практически невозможно. Но кто ее может решить?
Поставленная задача во всем мире традиционно решается урбанистами, 
которых у нас в стране исторически называют градостроителями. Это специалисты, которые работают с территорией комплексно, рассматривая ее не как 
«лесохозяйственный» или «сельскохозяйственный» и тому подобный комплекс, а как единый сложный организм, в котором переплетены геолого-географические явления и различные направления хозяйственной деятельности человека; организм,  представляющий собой определенную целостность, 
со своими законами развития. Нарушение этих законов ведет к деградации 
территории, ухудшению условий проживания населения, снижению уровня 
жизни, то есть к тому, что и происходит сейчас на территории России практически повсеместно.
На основе комплексного анализа территории урбанисты разрабатывают 
проект ее оптимального развития, который охватывает все перечисленные 
выше направления. Именно для этих целей геоинформационные технологии 
представляются незаменимыми. Не набор отдельных, пусть даже цифровых, 
карт, а именно территориальная геоинформационная система, содержащая 
все необходимые картографические и семантические базы данных, позволяет 
объективно и эффективно решать поставленные задачи. Кроме того, проект

ная градостроительная документация, созданная в оболочке ГИС, позволяет 
существенно упростить и удешевить неизбежную ее дальнейшую корректировку, создание на ее основе другой необходимой документации (Градостроительных кадастров, Правил застройки).
В советской градостроительной науке и в существующей нормативной документации такие проекты называются «Схемами расселения» (для страны в 
целом и для очень крупных регионов, включающих несколько субъектов Федерации), «Схемами районной планировки» (для республик, областей, краев, 
районов), «Генеральными планами» (для городов, специальных территорий). 
Конечно, в нынешних социально-экономических условиях нормативное содержание этой проектной документации, безусловно, нуждается в определенной корректировке, но это специальный разговор, который здесь не уместен. 
Для нас же важно то, что для приведения в порядок наших территорий есть и 
специалисты, и огромный опыт прошлых лет, и соответствующие методики, и 
нормативная документация. Нет только одного – понимания проблемы у тех, 
кто руководит страной на всех уровнях.
Примером тому может служить фактический развал всех крупных проектных градостроительных институтов страны, тщетность попыток объяснить губернаторам необходимость создания такой проектной документации 
для улучшения условий проживания населения, вывода хозяйства субъекта 
Федерации из кризиса, создания благоприятных условий для внутренних 
и внешних инвесторов. Казалось бы, мысль совершенно понятная: давайте 
оценим на определенной территории (например, город или область) чем мы 
владеем, в каком все это состоянии, как используется, и разработаем сбалансированный план перспективного развития с выделением первоочередных 
мероприятий. План включает не только приоритетные направления развития наиболее выгодных и экологически безопасных для данной территории 
отраслей хозяйства; развитие и обустройство рекреационных территорий, 
которые приносили бы радость жителям и доход в местный бюджет; развитие 
транспортных связей и инженерной инфраструктуры, но и выделяет отдельные земельные участки, площадки нового строительства и существующие, но 
неэффективно действующие, промышленные площадки для внутренних и 
внешних инвесторов. Законодательно закрепленный, такой план становится 
гарантией для инвесторов, позволяет эффективно использовать средства на 
достижение поставленной цели, открывает жителям перспективу улучшения 
условий проживания и повышения уровня жизни. Однако, несмотря на всю 
очевидность такого подхода, реализовать его в нашей стране крайне сложно 
по указанным выше причинам.
Несмотря на такую пессимистическую картину, тем не менее, отдельные 
примеры создания «градостроительной» документации в виде геоинформационных систем имеются. Они достаточно широко освещаются в Информационном бюллетене ГИС-ассоциации. Нам же хотелось бы упомянуть работы, 
выполненные Научно-проектной фирмой ЭНКО –  компьютерные Генеральные планы городов Перми и Ижевска и Концепцию территориально-пла

нировочного развития гг. Ухта – Сосногорск, созданные с использованием 
цифровых космических изображений SPOT; Генеральный план Приморского 
рекреационного района Калининградской области и 1-й этап создания Государственного Градостроительного кадастра Республики Коми, выполненные 
с использованием отечественных космических снимков.
В данных работах космические изображения успешно применялись для 
оценки современного состояния и использования изучаемых территорий, что 
позволило создать актуальную картину на момент проведения космической 
съемки, адекватно оценить потенциал территории и разработать эффективные предложения по ее перспективному развитию.
К сожалению, в небольшой статье невозможно изложить методику и основные результаты таких объемных, масштабных работ. Приведем наиболее 
характерные примеры использования космической информации и ГИСтехнологий в этих проектах.
В проектах Генеральных планов Перми и Ижевска, на основе космической 
съемки SPOT, а также фондовых материалов, были созданы цифровые карты 
современных ландшафтов, использования земель, инженерно-строительных 
условий и традиционные градостроительные схемы: функционального зонирования, транспорта, магистральных инженерных сетей, планировочных 
ограничений (санитарно-защитные зоны предприятий, зоны от трубопроводов, водоохранные зоны и т.п.), экологической ситуации и многие другие. Системы создавались с помощью программных средств PC Arc/Info и ArcView. 
В процессе дешифрирования космических изображений SPOT были выявлены многочисленные изменения состояния окружающей среды по сравнению 
с традиционными картографическими материалами – новая, главным образом, усадебная застройка; карьеры, свалки, другие нарушения почвенно-растительного покрова; новые дороги и другие линейные сооружения. Особенно 
показательно то, что по космической съемке обнаружены очень значительные нарушения зеленой зоны Перми к востоку от города несанкционированными рубками, строительством и т.п. А в Ижевске по космическим снимкам 
были выделены значительные площади новых садоводств и площадок коттеджного строительства и другие изменения в структуре землепользования 
по сравнению с имеющимися картографическими материалами. Результаты 
дешифрирования космических изображений существенно повлияли на разработку проектных предложений Генеральных планов. 
Применяя ГИС-технологии, проектировщикам удалось решить многие задачи – от выбора территорий для нового жилищного строительства и комплексной градостроительной оценки этих новых площадок до разработки 
предложений по развитию социальной инфраструктуры (на основе компьютерного анализа  обеспеченности микрорайонов детскими садами, школами, 
поликлиниками и т.п. в сравнении с нормативными показателями). 
Другой пример – территориальная информационная система «Генеральный план Приморского рекреационного района Калининградской области». 
В начале работы использовались отечественные космические фотоснимки, 

выполненные в 1989 году. Были созданы необходимые схемы дешифрирования и традиционные градостроительные схемы в составе, аналогичном приведенному выше. Но на стадии разработки проектных предложений было получено космическое изображение SPОT 1995 года, анализ которого показал, 
что на территории произошли значительные изменения, связанные, главным 
образом, с массовым жилищным и садоводческим строительством. Базируясь 
на комплексном анализе территории, ее рекреационного потенциала, существующей транспортной и инженерной инфраструктуре, емкости санаториев, 
домов отдыха и т.п., были разработаны проектные предложения по развитию 
санаторно-курортного комплекса этого района.
Достаточно случайное использование разновременных снимков этой территории привело нас к мысли о необходимости ведения градостроительного 
мониторинга с использованием космических изображений, методика которого и была разработана нами в инициативном порядке на примере изображений SPOT Приморского района Калининградской области, выполненных в 
1990 и 1995 годах с применением ГИС-технологий. Здесь важно подчеркнуть, 
что наши исследования показывают: вести градостроительный мониторинг 
крупных городов, районов, областей в реальном режиме времени возможно 
только с применением ГИС-технологий и оперативной (цифровой) космической съемки. 
В настоящее время фирма ЭНКО работает над созданием компьютерного Генерального плана г. Калининграда, воплощая на практике высказанные 
выше положения. В этом проекте применяются весь накопленный нами опыт 
работ и оригинальные методики по территориальному проектированию с 
использованием материалов космических съемок и ГИС-технологий. Но, в 
отличие от предыдущих проектов, в данном случае поставлена также цель 
создать такую градостроительную документацию, которая позволила бы 
Администрации города не только планировать очередность основных градостроительных мероприятий, направленных на улучшение условий проживания; не только вести компьютерный дежурный генеральный план города 
(градостроительный мониторинг); не только оперативно принимать решения 
по тем или иным вопросам обеспечения жизнедеятельности города, но и создать в городе благоприятный инвестиционный климат для развития промышленности, жилищного строительства, торговли. Для этого предполагается с 
помощью ГИС-технологий провести целенаправленный комплексный анализ территории города для выбора площадок, зданий, земельных участков, 
наиболее привлекательных для инвесторов (обеспеченность транспортными 
связями, инженерной инфраструктурой, отсутствие планировочных ограничений, в том числе с точки зрения экологической ситуации, и т.п.), законодательно обеспечить надежность инвестиционных вложений (разработать и 
законодательно утвердить Правила застройки в соответствии с Градостроительным кодексом РФ) и подготовить полный пакет градостроительной 
документации по каждому участку для выставления на аукцион. По самым 
скромным подсчетам, такой подход к градостроительной документации уже