Актуальные проблемы муниципального права России

АКТУАЛЬНЫЕ 
ПРОБЛЕМЫ  

МУНИЦИПАЛЬНОГО 

ПРАВА РОССИИ

А.А. АкмАловА

Москва 

ИНФРА-М 

2022

Учебник

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для студентов 

высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 

40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр») 

(протокол № 6 от 16.06.2021)

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
А40

Акмалова А.А.

Актуальные проблемы муниципального права России : учеб
ник / А.А. Акмалова. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 402 с. + Доп. 
материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: 
 Магистратура). — DOI 10.12737/906528.

ISBN 978-5-16-013024-8 (print) 
ISBN 978-5-16-105785-8 (online)

Актуальные проблемы муниципального права России рассматриваются 

с учетом особенностей магистерской подготовки в вузе, предусматривающей как наличие у студентов системы определенных знаний в области 
юриспруденции, в том числе основных институтов муниципального права, 
так и значительную их направленность на научно-исследовательскую работу. Особое внимание уделено рассмотрению основных изменений и дополнений в действующее законодательство о местном самоуправлении, 
дискуссий, которые сопровождают совершенствование законодательства 
и правоприменительной практики. Электронное учебно-методическое приложение к учебнику включает примерную рабочую программу и учебнометодические материалы для самостоятельной работы по изучению дисциплины, а также лекции-презентации.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова
тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для студентов образовательных организаций высшего образования, 

обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», 
а также для аспирантов, слушателей системы дополнительного профессионального образования и преподавателей, всех тех, кто интересуется проблемами развития муниципального права, теории местного самоуправления и практики государственного и муниципального управления.

УДК 342.55 (075.8)

ББК 67.401 я73

Р е ц е н з е н т ы:

Гришина О.В., кандидат юридических наук (аппарат Комитета по мест
ному самоуправлению Московской областной думы);

кафедра конституционного и муниципального права Северного (Арк
тического) федерального университета имени М.В. Ломоносова

ISBN 978-5-16-013024-8 (print) 
ISBN 978-5-16-105785-8 (online)
© Акмалова А.А., 2021

А40

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 

в электронно-библиотечной системе Znanium.com

Список принятых сокращений

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, 
от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30 ноября 1994 г. № 51-Ф3; часть вторая от 26 января 
1996 г. № 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть 
четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ
ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 
от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая от 5 августа 2000 г. 
№ 117-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 
1996 г. № 63-ФЗ
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» — Закон 
РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», введенный в действие постановлением ВС РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 
(утратил силу)
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ — Федеральный 
закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ — Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений 
в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” 
и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации”»

ВС РСФСР — Верховный Совет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
МГУ — Московский государственный университет имени 
М.В. Ломоносова 
МГЮА — Мо сковский государственный университет имени 
О.Е. Кутафина 
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации
РАН — Российская Академия Наук
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ — Российская Федерация
СМИ — средства массовой информации
СССР — Союз Советских Социалистических Республик 
США — Соединенные Штаты Америки
ФГОС — Федеральный государственный образовательный 
стандарт
ФРГ — Федеративная Республика Германия
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской 
Федерации
ЮАР — Южно-Африканская Республика

Введение

Магистерская подготовка по направлению подготовки «Юриспруденция», предусматривая дальнейшее освоение правовых знаний и формирование необходимых для успешного профессионала 
компетенций, представляет собой включение студента не только 
в образовательный процесс, но и в научно-исследовательскую работу. Обучение в магистратуре часто совмещается также с трудовой 
(служебной) деятельностью. Все это предъявляет особые требования 
к учебному процессу и его методическому обеспечению. Наряду 
с применением таких технологий обучения, которые развивают навыки консультационной работы, принятия решений, межличностной коммуникации, лидерские и другие необходимые юристу личностные и профессиональные качества, не менее актуальна их подготовка к экспертно-аналитической и исследовательской работе. 
Устанавливая данные требования, ФГОС высшего образования 
по программам магистратуры предусматривает освоение актуальных проблем той отрасли права, которая определяет направленность (профиль) такой программы.
С учетом этого дисциплина «Актуальные проблемы муниципального права России» занимает особое место в такой подготовке. 
Это обусловлено, прежде всего, тем, что ее изучение представляет 
собой логическое продолжение освоения материала дисциплины 
«Муниципальное право России», как правило, включенной в образовательные программы высшего образования подготовки бакалавров по направлению «Юриспруденция». В силу того, что муниципальное право — сравнительно новое правовое образование 
в российской системе права, и его институционализация проходит 
весьма сложно и противоречиво, такая дисциплина в программе 
магистерской подготовки становится не только востребованной, 
но и продуктивной. Освоение актуальных проблем муниципального права России как отрасли права позволяет не только расширить познания в сфере правового регулирования наиболее важных 
институтов местного самоуправления, но и проанализировать возникающие в связи с этим трудности правоприменения, выявить 
условия и факторы, которые обеспечивают успех такой практики 
либо осложняют ее.
Тем более что законодательство о местном самоуправлении представляет собой не только сравнительно новую, но и постоянно изменяющуюся правовую материю. Пожалуй, трудно назвать еще одну 
отрасль российского права или политико-правовое явление, ста

новление и развитие которых за весьма непродолжительный исторический период было бы отмечено таким количеством реформ, 
отдельные из которых носили довольно радикальный характер. 
Период «мягкой трансформации» местных советов из органов государственного управления в органы местного самоуправления, 
начало которому положило принятие Закона СССР от 9 апреля 
1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления 
и местного хозяйства в СССР» и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», достаточно скоро сменил период становления местного самоуправления как конституционно-правовой модели, закрепленной в 1993 г. в Конституции РФ. Дальнейшее развитие местного самоуправления было связано с осуществлением 
многочисленных реформ, затрагивавших как данную форму народовластия в целом, так и отдельные ее элементы, прежде всего территориальные, функциональные, организационные, а также характер взаимодействия органов местного самоуправления с органами 
государственной власти.
Все это актуализирует проблемы муниципального права России 
уже как науки. Становление и развитие российского местного самоуправления, его правовое оформление сопровождалось многочисленными дискуссиями в среде не только парламентариев, практиков государственного и муниципального управления, но и научноэкспертного сообщества. Проблематика местного самоуправления 
стала предметом активных научных поисков. Многочисленные 
публикации не только на страницах специальных изданий, но и 
в СМИ, в тезисах и докладах международных, общероссийских 
и региональных конференций и семинаров, в диссертационных 
исследованиях, комментариях к законодательству о местном самоуправлении, в учебных изданий. Все исследования были направлены на систематизацию и обобщение складывающейся муниципальной практики, выявление наименее изученных вопросов 
теории, выработку конкретных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию муниципализма.
В этом процессе осмысления российского местного самоуправления, современных проблем муниципального права, безусловно, 
особую роль играет практика. Возрождение и развитие местного самоуправления создает не только необходимую эмпирическую основу 
для научно-аналитической работы, но и совершенствования законотворческой деятельности. Всеобъемлющее и заинтересованное 
внимание к вопросам местного самоуправления является далеко 
не случайным. От того, насколько успешно будут реализованы проблемы правового регулирования и практики местного самоуправ

ления, зависит решение многих проблем, с которыми сталкивается ежедневно, в конечном итоге, каждый россиянин. Ибо местное 
самоуправление, связанное с осуществлением вопросов местного 
значения — вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования, определяет на территории наших городов и сел, поселков и районов состояние образования и здравоохранения, развитие культуры и народных традиций, 
благоустройства наших улиц и домов, качество обеспечения населения жилищно-коммунальными и транспортными услугами. От органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления во многом зависит также развитие малого и среднего 
предпринимательства, формирование правового государства и гражданского общества, стабильность политической ситуации и отношение народа к властным институтам в целом.
Изучение такой муниципальной теории и практики приобретает особое звучание в силу сущностных особенностей местного 
самоуправления, одним из наиболее активных субъектов которого 
вправе стать каждый россиянин. Следует напомнить одно из весьма 
примечательных положений, сформулированных в Манифесте 
Александра II от 19 февраля 1861 г.: «Самый благотворный закон 
не может людей сделать благополучными, если они не потрудятся 
сами устроить свое благополучие под покровительством закона»1. 
Очевидно, что эти слова сохраняют свою актуальность и сегодня. 
Анализ успехов и трудностей такой практики — не только необходимая основа для совершенствования законодательства о местном 
самоуправлении и развития научного знания, это важный ресурс 
также расширения сторонников муниципального движения, их вовлечения в активную деятельность по решению вопросов местного 
значения.
Таким образом, рассмотрение проблем муниципального права 
России одновременно как отрасли права, науки и практики может 
обеспечить важное место дисциплины «Актуальные проблемы муниципального права России» в образовательной программе магистерской подготовки. Осмысление же состояния муниципального 
права России в контексте его правовых, теоретических и практических проблем приобретает особый смысл для развития нашего государства и общества. Проблем (от греч. problema — преграда, трудность, задача), понимаемых как в широком смысле данного слова — 
теоретических и практических вопросов развития муниципального 

1 
Манифест 19 февраля 1861 года // Российское законодательство X–XX веков: Законодательство периода становления абсолютизма: в 9 т. Т. 7 / отв. 
ред. А.Г. Маньков; под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1989. С. 31.

права как отрасли права и науки, требующих осмысления и разрешения, так и в узком смысле — ситуаций, связанных с отсутствием 
необходимых ресурсов для реализации общих принципов организации местного самоуправления. Такие ресурсы, как показывает 
опыт развития местного самоуправления и его правового регулирования не только в нашей стране, но и во многих зарубежных государствах, включают правовое, организационно-политическое, 
финансовое и экономическое обеспечение, решение кадровых вопросов и государственную поддержку, научно-аналитиче ское и информационное сопровождение муниципальной практики. Еще более многочисленны и разнообразны теоретические и практические 
проблемы муниципального права, которые подчас требуют даже 
не столько своего разрешения, сколько постановки в повестку дня.
Таким образом, понятие проблемы имеет в значительной степени 
положительный, конструктивный характер. Столь же созидательный характер должен иметь процесс их постановки и разрешения. 
Это, прежде всего, связано с соблюдением принципов научности, 
объективности, диалектики, системного и комплексного подходов 
в научно-аналитической работе. Разрешение всякой проблемы 
должно представлять последовательное движение от абстрактного 
к конкретному, направленное на уменьшение неопределенности 
в теории и практике. Здесь полезно помнить о «институциональных 
императивах» науки, сформулированных Робертом Кингом Мертоном, заложившим основы американской социологии науки. Это 
универсализм (любое знание открыто для критики и оценки), общность или коммунизм (доступность результатов исследования для 
анализа другими учеными), бескорыстность или незаинтересованность (исследования подвергаются контролю на предмет мотивации деятельности исследователей), организационный скептицизм 
(блокирование тенденций к абсолютизации и догматизации концепций и подходов)1.
Даже краткий перечень содержательного наполнения учебной 
дисциплины, обозначаемой как актуальные проблемы муниципального права России, свидетельствует о том, что большинство 
перечисленных вопросов — это отражение не только постоянно 
развивающегося и творческого характера местного самоуправления 
как конституционно-правового института, истоки которого находятся в далеком прошлом. Во многом проблемы порождены тем, 
что национальное законодательство о местном самоуправлении 
и отечественная наука муниципального права находятся на стадии 

1 
См.: Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М.: ACT: 
Хранитель, 2006. С. 770–781.

становления. Кроме того, решение одних проблем порождает другие. Это предъявляет особые требования к кадровым ресурсам, 
в подготовке которых в современных условиях основной акцент 
делается не столько на передачу готовых знаний, сколько на формирование общекультурных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций. 
На реализацию такого подхода направлено содержание данного 
учебника и учебно-методического сопровождения образовательного 
процесса. Формулируя проблемы муниципального права как отрасли права и науки, его автор приглашает к полемике о тех подходах и механизмах, которые были использованы теоретиками и практиками для их разрешения. С этой целью представлены не только 
сформировавшиеся в науке и практике позиции, но и для рассмотрения отдельных проблем анализируется правоприменительная 
практика, отечественный и зарубежный опыт развития местного 
самоуправления, его правовое регулирование. В отдельных случаях 
проблемы муниципального права только сформулированы, ибо их 
анализ является предметом будущих научных исследований. Поэтому знакомство с данной работой может быть полезно не только 
в учебных целях, но и для формирования представления о перспективах развития законодательства о местном самоуправлении 
и осмысления научных проблем муниципального права, подготовки магистерских диссертационных исследований.
Электронное приложение к учебнику включает значительный 
материал (примерная рабочая программа дисциплины, включающая 
учебно-методическое обеспечение дисциплины; а также лекциипрезентации, глоссарий по дисциплине, ситуационные задания для 
самоподготовки и задания тестового характера для самопроверки 
знаний), который может позволить преподавателю обеспечить аудиторную и внеаудиторную работу, а магистранту не только успешно 
подготовиться к семинарским и практическим занятиям, но и использовать предложенный материал для самоподготовки, самопроверки полученных знаний и формируемых компетенций, а также 
прохождения контрольных мероприятий и аттестации.

Рабочая пРогРамма учебной диСциплины  
«актуальные пРоблемы  
муниципального пРаВа РоССии»

глава 1 
иСтоРико-теоРетичеСкие оСноВы 
муниципального пРаВа

1.1. ЗаРождение и СтаноВление муниципалиЗма  
как пРактики и теоРии меСтного СамоупРаВления

Размышляя об общих принципах наукоучения, И.Г. Фихте 
(1762–1814) заметил, что «государственное устройство известной 
эпохи есть результат ее прежних судеб, ибо последние определяют 
ее нынешнее состояние, которое в свою очередь определяет ее государственное устройство. Следовательно, последнее может быть 
понято, — если говорить о понимании в том смысле, в каком мы 
здесь стремимся понять нашу эпо ху, — не иначе чем из истории 
своей эпохи»1. 
О значении изучения прошлого, истоков явления, его происхождения и истории развития для понимания современных для теоретиков и практиков феноменов, неоднократно писали и многие российские мыслители. Так, среди знаменитых афоризмов известного 
русского историка В.О. Ключевского (1841–1911) нельзя не привести такие, как: «Жизнь учит лишь тех, кто ее изучает»; «Науку 
часто смешивают со знанием. Это грубое недоразумение. Наука 
есть не только знание, но и сознание, т.е. умение пользоваться 
знанием как следует»: «Прошедшее нужно знать не потому, что оно 
прошло, а потому, что, уходя, не умело убрать своих последствий».
Конечно, анализ актуальных проблем муниципального права 
России необходимо начать с выяснения того, когда и как зародилось понятие муниципализма как практики и теории местного самоуправления.
Для нашей страны это именно особое значение, поскольку, как 
и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит не только 
возродить уже на новом уровне имеющиеся традиции политико-правового развития, но и освоить данный опыт, пытаясь извлечь из него 
положительный опыт и уроки на будущее. Изучение зарубежного 
опыта не менее полезно, ибо это позволяет подчас решить те вопросы, на многие из которых другие страны нашли уже оптимальные 
ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

1 
Фихте И.Г. Общие принципы наукоучения // Антология мировой философии: в 4 т. Т. 3. М.: Мысль, 1971. С. 238.