Принятие и исполнение государственных решений

Министерство образования и науки 

Российской Федерации

Томский государственный университет 
систем управления и радиоэлектроники

Â.Å. Êèðèåíêî

ÏÐÈÍßÒÈÅ 

È ÈÑÏÎËÍÅÍÈÅ

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ 

ÐÅØÅÍÈÉ

Ó÷åáíîå ïîñîáèå

Томск

Издательство ТУСУРа

2016

УДК 005.53(075.8)
ББК 65.050.2я73
 
К431

Рецензенты:

Соловьев А.И., д-р полит. наук;

Садков В.Г., д-р экон. наук

Кириенко, Владислав Евгеньевич 

К431  Принятие и исполнение государственных реше
ний : учеб. пособие / В.Е. Кириенко. – Томск : Томск. 
гос. ун-т систем упр. и радиоэлектроники, 2016. – 
210 с. 

ISBN 978-5-86889-739-9 

Обсуждается механизм принятия государственных решений 

с учетом сложности происходящих при этом процессов, обусловленных наличием разных уровней государственного управления. Показаны особенности документирования управленческого 
решения, взаимосвязь его с функциями управления, выделена 
функция контроля как ключевая при исполнении решения, представлены практики электронного правительства, обеспечивающие процессы принятия и исполнения управленческих решений.

Для бакалавриата направления «Государственное и муници
пальное управление» и магистратуры по программе подготовки 
«Информатизация государственного и муниципального управления».

 
УДК 005.53(075.8)

 
ББК 65.050.2я73

ISBN 978-5-86889-739-9 
© Кириенко В.Е., 2016

                           
© Томск. гос. ун-т систем

    
 
упр. и радиоэлектроники,

 
 
2016

Îãëàâëåíèå

Введение .........................................................................................6
1. ГОСУДАРСТВО И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Институты публичной власти в государстве ..........................9
1.2. Предметы ведения уровней публичной власти ....................11
1.3. Теоретические модели государственного управления .........16
1.4. Подходы к принятию государственных решений ...............21
1.5. Модель сервисного государства и электронное 
правительство .............................................................................25
1.6. Государственные органы РФ ................................................29
1.7. Предметы ведения органов государственного 
управления РФ .............................................................................32
Выводы ........................................................................................36
Контрольные вопросы .................................................................37

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН КАК ОРГАНИЗАЦИОННАЯ 
СИСТЕМА

2.1. Прагматический подход к принятию и исполнению 
государственных решений ..........................................................38
2.2. Организационная система ...................................................40
2.3. Взаимодействие организационных систем ..........................44
2.4. Аппарат управления организации .......................................47
2.5. Лицо, принимающее решение. Руководитель ......................48
Выводы ........................................................................................50
Контрольные вопросы .................................................................51

3. РЕШЕНИЕ И ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Решение и функции аппарата управления ..........................52
3.2. Фрактальность функций управления ...................................57
3.3. Классификатор задач элементарных функций 
управления ..................................................................................61
3.4. Полнота управленческого решения ......................................62
Выводы  .......................................................................................64
Контрольные вопросы  ................................................................64

4. РЕШЕНИЕ И ДОКУМЕНТ

4.1. Документ как носитель решения ..........................................66
4.2. Классификация документов по элементарным функциям 
управления ..................................................................................72

4.2.1. Принцип классификации ...............................................72
4.2.2.  Целевыявление (пакет документов I) .............................74
4.2.3. Выработка и принятие решения 
(пакет документов II) ................................................................77
4.2.4. Организации выполнения решения 
(пакет документов III) ...............................................................80

В.Е. Кириенко. Принятие и исполнение государственных решений
4

4.2.5. Контроль выполнения решения 
(пакет документов IV) ...............................................................83

4.3. Обобщение результатов классификации   ............................85
4.4. Документы при взаимодействии организационных 
систем ..........................................................................................87
4.5. Документационное обеспечение управления как процесс ...90

4.5.1. Службы делопроизводства ..............................................90
4.5.2. Входящие документы .....................................................91
4.5.3. Внутренние документы ..................................................92
4.5.4. Исходящие документы ...................................................93
4.5.5. Регистрация документов ................................................94
4.5.6. Формирование дел документов ......................................94
4.5.7. Обобщение процедур документационного 
обеспечения управления ..........................................................95

Выводы  .......................................................................................96
Контрольные вопросы  ................................................................97

5. КОНТРОЛЬ ВЫПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЯ

5.1. Вывод решения из жизненного цикла .................................98

5.1.1. Причины вывода решения из жизненного цикла ..........98
5.1.2. Дефект решения .............................................................99
5.1.3. Фактор исполнителя .....................................................101
5.1.4. Непредвиденные обстоятельства ..................................103

5.2. Соотношение причин невыполнения решений ..................103
5.3. Варианты вывода конкретного решения из жизненного 
цикла .........................................................................................104
5.4. Состояния реализации решения на выходе этапа 
контроля ....................................................................................110
5.5. Субъект и объект контроля выполнения решения .............111

5.5.1. Интерпретации понятия контроля ...............................111
5.5.2. Определение понятия «контроль» для субъекта 
контроля .................................................................................113
5.5.3. Содержание контроля по составляющим объекта 
контроля .................................................................................114

5.6. Задачи контроля выполнения решения .............................115
5.7. Периодичность поступления данных контроля 
выполнения решения ................................................................117
5.8. Точка контроля. Адрес поставки результатов контроля. 
Узел контроля ............................................................................118
Выводы  .....................................................................................125
Контрольные вопросы  ..............................................................126

6. РУКОВОДИТЕЛЬ И КОНТРОЛЬ ВЫПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЯ

6.1. Факторы контрольной деятельности руководителя ...........127
6.2. Влияние на контроль стиля управления .............................128

Оглавление
5

6.3. Влияние на контроль нормы (масштаба) управляемости ...132
6.4. Значение обратной связи для руководителя ......................134
6.5. Делегирование полномочий при контроле выполнения 
решения .....................................................................................138
Выводы ......................................................................................141
Контрольные вопросы ...............................................................142

7. ИСПОЛНИТЕЛЬ РЕШЕНИЯ

7.1. Категории лиц, исполняющих решения .............................143
7.2. Мотивация исполнителя решения ......................................145
7.3. Стимулирование исполнителя решения .............................149
7.4. Общий механизм обратной связи ......................................150
Выводы ......................................................................................152
Контрольные вопросы ...............................................................153

8. ИСПОЛНЕНИЕ ДОКУМЕНТА И ЕГО КОНТРОЛЬ

8.1. Исполнение документа .......................................................154
8.2. Контроль исполнения документа ........................................155
8.3. Единица контроля исполнения документа .........................157
8.4. Периодичность контроля исполнения документа ..............158
8.5. Адрес поставки результатов контроля исполнения 
документа ..................................................................................160
Выводы ......................................................................................162
Контрольные вопросы ...............................................................162

9. ПРАКТИКИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

9.1. ОГАС и электронное правительство ...................................164
9.2. Электронный документооборот ..........................................167
9.3. Информационная система РОДАР в управлении 
по результатам выполнения решений .......................................174

9.3.1. Характеристика метода РОДАР ....................................174
9.3.2. РОДАР в иерархической организации и проектном 
управлении .............................................................................176
9.3.3. РОДАР в цикле управления ..........................................178
9.3.4. РОДАР в оценке ЛПР ....................................................178
9.3.5. Показатели и параметры метода РОДАР ......................179
9.3.6. Алгоритм расчета итоговой оценки результатов  .........185
9.3.7. Алгоритмы определения рейтинга исполнителей .........189
9.3.8. Вариативность и адаптивность метода РОДАР ............192
9.3.9. Прикладные вопросы применения метода РОДАР .......195

Выводы ......................................................................................197
Контрольные вопросы  ..............................................................198

Заключение ..................................................................................200
Литература ...................................................................................201
Глоссарий .....................................................................................206

Ââåäåíèå

Определяя место государства в жизни современного 

общества, учитывая трансформации и изменения этого института, отмечая появление в практике новых технологий 
принятия государственных решений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, большинство ученых и специалистов приходит к мнению, что его роль остается значительной 
и её трудно переоценить.

Обращает на себя внимание системное исследование 

комплекса вопросов, связанных с институтом государства, 
управлением, принятием государственных решений, предпринятое А.И. Соловьевым [1]. В частности, в нем указывается, что «… сложившаяся практика интерпретации процесса 
принятия государственных решений задает как бы двойной 
фокус понимания проблемы. С одной стороны, весь процесс 
целеполагания в государстве помещается в контекст теории 
принятия политических решений, а следовательно, и в рамки сугубо политологических дисциплин… С другой стороны, 
”чистые“ управленцы, сторонники менеджеральной парадигмы понимают принятие государственных решений как 
простую экспликацию неких универсальных подходов и технологий целеполагания в сферу ответственности данного социального института. Иными словами, по их мнению, и способы принятия решений, и эффективность их применения 
задаются значительно более широкими основаниями, нежели теми, что соответствуют природе и прерогативам государства. Коротко говоря, предлагаемые сторонниками такого 
подхода кибернетические модели претендуют на объяснение 
логики любых – протекающих в живой и неживой природе – информационных обменов, а следовательно, и любых целедостижимых практик. Не стоит, видимо, говорить и о том, 
что при таком подходе происходит едва ли не полное отождествление механизмов принятия решений в государстве и 
отдельной корпорации (организации)».

Далее автором отмечается некоторая категоричность 

этих двух позиций, он приходит к выводу, что «… важнейшим системообразующим основанием отраслей знания, 
описывающих процесс принятия решений, является даже 
не столько предметно очерченная та или иная область со

Введение
7

циальной жизни, сколько сам актор, субъект целедостижения…». Исследователь подчеркивает, что «…процесс и механизм принятия государственных решений только частично 
может быть объяснен не просто известными сегодня теоретическими моделями, но и вообще рациональными методами 
познания». Он фокусирует внимание «…на сложнейшем процессе сочетания неформальных практик диагностики проблемы с формальными процедурами разработки и продвижения общеколлективных решений».

Касаясь непосредственно процесса принятия решений, 

А.И. Соловьев также отмечает двойственность подхода к 
его описанию. С одной стороны, «…принятие решений может быть раскрыто как предметно направленный, предельно 
содержательный процесс и механизм достижения целей, заданных теми или иными функциями конкретных акторов и 
проявляющихся в рамках соответствующей сферы социальной жизни. Такой содержательно насыщенный подход к описанию принятия решений будет характеризовать деятельность различных (индивидуальных, групповых, партийных, 
государственных и прочих) акторов, действующих в рамках 
предписанных им полномочий и социальных возможностей. 
В этом смысле процесс принятия решений отображается в 
разнообразных отраслях знания, описывающих принятие 
политических и корпоративных, партийных и государственных решений, индивидуальных и групповых, и многих других типов принятия решений. В этом случае уже учитываются параметры, конституирующие относительно устойчивую 
совокупность предметно взаимосвязанных элементов, в том 
числе и конкретных акторов, находящихся в их распоряжении ресурсов, соответствующих институтов и механизмов 
согласования интересов и т.д.». С другой стороны, «…эта область человеческих действий может быть представлена как 
разновидность универсального взаимодействия, фиксирующего структурно необходимые компоненты целеполагания, 
их базовые взаимоотношения… В этом случае в расчет могут 
приниматься лишь те (статусные, морфологические, динамические и пр.) параметры данного процесса, которые в совокупности определяют характер и жизненный цикл принятия 
решений». Подчеркивается, что процесс принятия решений 

В.Е. Кириенко. Принятие и исполнение государственных решений
8

в сфере государственного управления, несмотря на различные оценки исследователями системы государственного 
управления, рассматривается «… либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы, 
и в этом смысле как самостоятельная функция управления; 
либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного 
управления как таковым. И в этом смысле все управленческие действия государства рассматриваются как составные 
моменты принятия решений, фазы, этапы или механизмы 
выдвижения и реализации целей». В конечном счете А.И. Соловьев констатирует, что непосредственно механизм принятия государственных решений отличает «…тонкое сочетание распределения власти и собственно управленческих 
технологий».

В данном учебном пособии мы сосредоточим свое внима
ние на второй части выделенной выше формулы механизма 
принятия государственных решений – описании некоторых 
аспектов собственно управленческих технологий, с учетом 
необходимости представить определенное видение ряда технологических элементов процесса принятия и контроля выполнения решений; документационного обеспечения управления; взаимосвязи управленческого решения и функций 
управления; других факторов, оказывающих влияние на 
принятие и исполнение решений.

Учитывая, что в современном мире значительные усилия 

прилагаются к формированию инструментария электронного правительства, представим некоторые информационные 
системы, непосредственно обеспечивающие процессы информационной поддержки различных этапов жизненного 
цикла управленческого решения и контроля исполнения документов с выходом на оценку результатов принятия и выполнения решений. 

1. ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÎÐÃÀÍÛ 
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß

1.1. Èíñòèòóòû ïóáëè÷íîé âëàñòè â ãîñóäàðñòâå

Согласно определениям государство рассматривается 

как «совокупность институтов власти, обслуживающих интересы общества» [2] или как «политико-территориальная 
суверенная организация публичной власти, располагающая 
специальным аппаратом и обязательной для исполнения 
всеми гражданами волей» [3]. Выделим из второго определения и рассмотрим понятие «публичная власть». Например, 
С.И. Вершинина раскрывает понятие следующим образом: 
«Публичная власть как социальный феномен зарождается в 
обществе и обеспечивает его целостность. Любое общество 
своей организацией обязано власти, однако основы этой власти, ее источник, силы и средства, обеспечивающие ее, могут быть различными. Власть, источником которой является 
население, народ, общество – по своему происхождению является общественной, т.е. публичной властью. Ее публичный 
характер проявляется в том, что сама способность властвовать есть результат консолидации отдельных полномочий 
каждого члена общества и передачи их новому публичному 
субъекту. Именно общество или его часть, создавая публичного субъекта, определяют предмет его ведения и передают 
ему часть своих полномочий на решение этих вопросов. Следовательно, по своей природе публичная власть производна 
от волеизъявления каждого человека – члена организованного сообщества. При этом человек выступает одновременно 
в двух аспектах: с одной стороны, он часть источника публичной власти, субъект, делегирующий свои полномочия; 
а с другой – объект, на который будет направлена публичная 
власть» [3].

В Российской Федерации согласно Конституции, наряду 

с государственной властью, в качестве самостоятельного 
вида публичной власти признается и гарантируется муниципальная власть, или власть местного самоуправления. Она 
является нижестоящей по отношению к государственной 
власти, организуется на уровне муниципального образования 

1. Государство и органы государственного управления
10

и распространяет свое влияние на население муниципальной 
территории. Автором [3] подчеркивается, что критерий разграничения видов публичной власти проходит по предмету 
их ведения.

Тот факт, что в юридической литературе большинство 

работ посвящено исследованиям государственной власти, 
объясняется тем, что первоначально государство «возникло 
как организация, основным предназначением которой является обязательное выполнение разнообразных функций 
публичного характера» [4], поэтому авторы чаще рассматривают государственную власть как основную, а иногда и как 
единственную форму организации публичной власти. Но есть 
достаточное количество работ, где, в частности, небезосновательно указывается, что исследование одного вида публичной власти, пусть даже самого значимого и глобального, в 
отрыве от общего представления системы публичной власти, 
ее внутренней организации и функционирования, соприкосновения и взаимодействия с другими видами власти сопряжено с большими трудностями. Государственная власть 
не должна решать те вопросы, которые могут быть решены 
более эффективно на муниципальном уровне управления. 
Отсюда важным является вопрос о рациональном разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Таковым может быть признано разграничение, при котором за каждым уровнем власти закреплены те 
предметы ведения, которые данный уровень может решать 
наилучшим образом. Согласно этому принципу, называемому субсидиарностью, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению 
уровне управления должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень – государственного управления – 
должны передаваться только те вопросы, которые не могут 
быть эффективно решены на нижнем – муниципальном. 
Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего. Он обязан вмешиваться в работу нижнего уровня, если его неудовлетворительная деятельность может создать угрозу для благополучия населения.

Таким образом, мы должны констатировать, что пред
ставленные выше воззрения на публичные институты власти 

1.2. Предметы ведения уровней публичной власти
11

позволяют описать модель власти в государстве как содержащую два основных уровня: государственный (верхний) и 
муниципальный (нижний), причем в Российской Федерации 
государственный уровень власти имеет два подуровня: федеральный и субъектов федерации (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Основные уровни публичной власти в государстве

1.2. Ïðåäìåòû âåäåíèÿ óðîâíåé ïóáëè÷íîé âëàñòè

Обратимся к трактовке самого понятия предмета веде
ния. Вполне очевидно, что содержание этого понятия определяется тем, на каком профессиональном языке излагает свои 
мысли тот или иной автор: языке юристов, политологов, специалистов в области управления организационными системами и так далее. Обычно используется такое определение: 
«Предмет ведения – круг правовых вопросов, отнесенных к 
ведению тех или иных государственных органов, в отдельных случаях по их поручению – общественных объединений. 
Предмет ведения очерчивает пределы государственно-властной деятельности государственного органа, содержание его 
работы» [5]. Есть и более краткое: «Предмет ведения – круг 
правовых вопросов, отнесенных к ведению тех или иных государственных органов» [6].

1. Государство и органы государственного управления
12

Важно подчеркнуть, что с определением предмета веде
ния тесно связаны представления о полномочиях и компетенции органов публичной власти. В данной работе будем 
использовать следующую  трактовку этих терминов. Полномочия – это совокупность прав и обязанностей какого-либо 
органа или должностного лица в сфере его деятельности. 
Компетенция – совокупность предметов ведения и полномочий.

Прежде всего покажем толкование предметов ведения 

федеративного государства и его субъектов. Например, в 
юридическом словаре дается следующее определение: «Круг 
конституционно зафиксированных вопросов, по которым, 
в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных 
государствах конституции обычно устанавливают три вида 
предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации, ее субъектов и предметы ведения субъектов федерации» [7]. Здесь 
нужно добавить, что по содержанию регулируемых вопросов 
предметы ведения в Российской Федерации Конституция делит на две группы: первая – исключительные предметы ведения и полномочия РФ (ст. 71 Конституции РФ); вторая – совместные предметы ведения и полномочия РФ и ее субъектов 
(ст. 72 Конституции РФ). Объем полномочий федерации может корректироваться договорами и соглашениями между 
РФ и ее субъектами. Конституция РФ и Федеративный договор предусматривают возможность взаимного делегирования, передачи части своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Что касается выделения предметов ведения муниципаль
ного уровня власти, то обращает на себя внимание факт, что 
большинство исследователей, так или иначе, говорят, что, вопервых, достаточно сложно четко определить, где кончаются 
полномочия верхнего, государственного уровня и начинаются полномочия муниципальной власти; во-вторых, отмечают 
неустойчивый характер соотношений предметов ведения 
между государственным и муниципальным уровнями. При 
этом, например, в [8] еще раз подчеркивается, что исход

1.2. Предметы ведения уровней публичной власти
13

ным вопросом рассмотрения компетенций муниципального 
уровня является необходимость эффективного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти с установлением их оптимального объема по 
каждому предмету ведения. При этом автор перечисляет ряд 
проблем, связанных с решением данного вопроса, в числе 
которых выделяет следующие: терминологические проблемы; 
отсутствие четких критериев отнесения того или иного вопроса к вопросам местного либо государственного значения; 
наличие многочисленных противоречий между положениями 
Федерального закона № 131-ФЗ, отраслевыми кодексами и 
федеральными законами; пересечение или возложение одних 
и тех же полномочий на разные уровни публичной власти; отсутствие у органов муниципального уровня власти действенных механизмов исполнения возложенных на них полномочий на территории муниципального образования.

Путь к решению некоторых проблем этого ряда достаточ
но полно, на наш взгляд, отображен в подходе Р.В. Бабуна. 
Он предлагает схему разграничения предметов ведения и 
полномочий между муниципальными органами и органами 
государственной власти с выделением вопросов, относящихся к предметам ведения органов местного самоуправления, 
по группам [9]:

• собственно вопросы местного значения, которые дей
ствительно могут решаться органами местного самоуправления самостоятельно, под их ответственность, без вмешательства государственных органов, в соответствии с 
муниципальными минимальными социальными стандартами и нормативами и за счет средств местных бюджетов;

• вопросы совместного ведения субъектов РФ и муници
пальных образований, полномочия по практической реализации которых могут более эффективно исполняться органами 
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основании государственных минимальных 
социальных стандартов и нормативов и за счет государственных средств;

• вопросы государственного значения, полномочия по 

исполнению каждого из которых могут быть возложены 
органами государственной власти субъекта РФ на органы