Государственные и муниципальные финансы

Министерство образования и науки Российской Федерации

ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР)

В. Ю. Цибульникова

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Учебное пособие
Издание второе, дополненное

Рекомендовано Сибирским региональным учебно-методическим центром
высшего профессионального образования для межвузовского
использования в качестве учебного пособия для студентов,
обучающихся по направлениям подготовки бакалавров
38.03.01 (080100.62) «Экономика», 38.03.02 (080200.62) «Менеджмент»

Томск
«Эль Контент»
2015

УДК
336.1/.5(075.8)
ББК
65.261я73
Ц 938

Рецензенты:
Куимова М. С., финансовый аналитик филиала ЗАО «ИнвестАгент» в г. Томске;
Красина Ф. А., доцент кафедры экономики ТУСУРа.

Цибульникова В. Ю.
Ц 938
Государственные и муниципальные финансы : учебное пособие / В.Ю.Цибульникова. — 2-е изд., доп. — Томск : Эль Контент, 2015. — 170 с.

ISBN 978-5-4332-0254-2

Цель дисциплины «Государственные и муниципальные финансы»: дать
студентам теоретические знания в области государственных и муниципальных финансов, определить место и роль государственных и муниципальных
финансов в финансовой системе страны, ознакомить студентов с организацией финансовых отношений государства, субъектов федерации и муниципальных образований.
Для получения соответствующих знаний, умений и навыков студенты
должны изучить и освоить состав и особенности ГМФ, их значение для
социально-экономического развития государства и местного самоуправления, основы организации и функционирования финансовой системы страны
в целом и отдельных ее сфер и звеньев, взаимосвязь ГМФ с другими звеньями финансовой системы, сущность и задачи государственной финансовой,
налоговой и бюджетной политики, финансовые основы системы государственного социального обеспечения, сущность и назначение государственного и местного бюджета, состав бюджетной системы страны, принципы ее
построения, структуру доходов и расходов государства, этапы бюджетного
процесса.
Все эти знания помогут анализировать факты экономической жизни
страны в своей практической деятельности, в принятии эффективных финансовых решений.

УДК
336.1/.5(075.8)
ББК
65.261я73

ISBN 978-5-4332-0254-2
©
Цибульникова В. Ю., 2015
©
Оформление.
ООО «Эль Контент», 2015

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
5

1
Основы государственных и муниципальных финансов
7

1.1
Основы государственных финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7

1.1.1
Понятие и функции финансов. Основные звенья финансовой
системы России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7

1.1.2
Основная сущность и функции государственных
и муниципальных финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11

1.1.3
Значение государственных и муниципальных финансов для
экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12

1.2
Основы финансовой политики государства . . . . . . . . . . . . . . . .
15

1.3
Бюджетная политика государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16

1.4
Основные составляющие финансовой системы Российской
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19

1.5
Основные полномочия государственных органов в финансовой
системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22

2
Основа государственных финансов — бюджетная система Российской
Федерации
28

2.1
Сущность государственного бюджета и его основные функции . . . .
28

2.2
Основы бюджетного устройства Российской Федерации . . . . . . . .
32

2.3
Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации .
35

2.4
Бюджетный процесс в РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38

2.4.1
Ключевые участники бюджетного процесса и составление
проекта бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38

2.4.2
Процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета
45

2.4.3
Исполнение бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49

2.4.4
Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной
отчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51

2.5
Понятия бюджетного дефицита, бюджетного профицита
и государственного долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53

2.5.1
Характеристика доходов и расходов федерального бюджета
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53

2.5.2
Бюджетный дефицит . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59

2.5.3
Бюджетный профицит и стабилизационный фонд
. . . . . . .
61

2.5.4
Государственные и муниципальные займы . . . . . . . . . . . .
62

2.5.5
Государственный долг
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
62

Оглавление

3
Государственные социальные внебюджетные фонды
65

3.1
Основные функции и задачи государственных социальных
внебюджетных фондов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65

3.2
Пенсионный фонд Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . .
67

3.3
Федеральный фонд социального страхования Российской Федерации
69

3.4
Федеральный и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования Российской Федерации . . . . . . . . . . .
72

3.5
Экономические внебюджетные фонды . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75

4
Региональные и муниципальные финансы
77

4.1
Региональные финансы: понятие, сущность, состав и функции . . . .
77

4.2
Институциональная структура финансовой системы региона . . . . .
81

4.3
Методы изучения и анализа региональных финансов . . . . . . . . . .
83

4.4
Межбюджетные отношения в бюджетной системе региона . . . . . .
85

4.5
Приоритетные направления регулирования межбюджетных
отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
90

4.6
Основы муниципальных финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94

4.6.1
Сущность и функции муниципальных финансов . . . . . . . .
94

4.6.2
Местный бюджет как основа муниципальных финансов . . . 104

4.7
Межбюджетные отношения на муниципальном уровне . . . . . . . . . 116

4.8
Бюджетный процесс на муниципальном уровне . . . . . . . . . . . . . 120

5
Госудаственный и муниципальный кредит
126

5.1
Понятие государственного и муниципального кредита . . . . . . . . . 126

5.2
Виды и формы государственного и муниципального долга
. . . . . . 131

5.3
Основные методы управления государственным долгом РФ . . . . . . 134

6
Государственный и муниципальный финансовый контроль
141

6.1
Содержание и формы контроля
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

6.2
Органы государственного финансового контроля
. . . . . . . . . . . . 146

6.3
Методы финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Заключение
151

Литература
152

Глоссарий
154

ВВЕДЕНИЕ

Финансы — неотъемлемый элемент нашей повседневной жизни. Задачи и проблемы финансов, налогов, страхования глубоко проникли в общественную жизнь.
Данное учебное пособие посвящено государственным и муниципальным финансам. Оно составлено в соответствии с требованиями к содержанию и уровню подготовленности студентов, изложенными в Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования.

Целью дисциплины «Государственные и муниципальные финансы» является
изучение системы государственных и муниципальных финансов, теории и практики управления финансами на государственном и муниципальном уровнях.

В процессе изучения дисциплины «Государственные и муниципальные финансы» решаются следующие задачи:

• приобретение студентами знаний о современной финансовой системе Российской Федерации, ее основных сферах, звеньях и их взаимосвязи;

• формирование умений применять на практике теоретические знания в области финансов;

• развитие способностей выявлять основные тенденции развития финансов
и исследовать проблемные ситуации в области финансов;

• формирование и развитие способностей решать конкретные вопросы, связанные со стабилизацией финансов, повышением устойчивости бюджетной
системы, укреплением денежного обращения в Российской Федерации.

Государственные и муниципальные финансы являются важным звеном любой
финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой
системами. Государственные финансы — важный элемент финансового рынка. Посредством государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство. Поэтому, не имея представлений, что
такое государственные финансы, как они функционируют, трудно судить и о том,
как в целом работает финансово-кредитная система любой страны.

Государственные финансы — это мощный рычаг макроэкономического регулирования. Посредством умелого использования этого инструмента государство может решать самые разные задачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного процента, сглаживать конъюнктурные колебания.

Введение

По окончании изучения дисциплины «Государственные и муниципальные финансы» студент должен:

• иметь представление о системе государственных и муниципальных финансов, этапах, процедуре и технологиях бюджетного процесса, взаимодействии различных факторов, оказывающих влияние на финансы;

• знать понятия финансов, государственных и муниципальных финансов, их
структуру и функции; содержание и состав финансово-кредитной системы;
основные субъекты финансового рынка и их функции; структуру государственного финансового механизма; современное состояние государственного и муниципального сектора экономики; основные направления и механизмы реализации финансовой политики; концепции государственного
финансового регулирования;

• уметь ориентироваться в потоке финансовой информации, изменениях нормативно-правового характера, работать с финансовыми документами бюджетной сферы, принимать финансово обоснованные решения по оптимизации финансовых отношений;

• владеть понятийным аппаратом, описывающим структуру, принципы организации и взаимосвязь элементов государственных и муниципальных финансов; навыками разработки решений в области государственных и муниципальных финансов.

Соглашения, принятые в книге

Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пиктограммы и специальное выделение важной информации.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Эта пиктограмма означает определение или новое понятие.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Эта пиктограмма означает внимание. Здесь выделена важная информация, требующая акцента на ней. Автор здесь может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых
ошибок.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
В блоке «На заметку» автор может указать дополнительные сведения или другой взгляд на изучаемый предмет, чтобы помочь читателю лучше понять основные идеи.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Контрольные вопросы по главе
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Глава 1

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

1.1 Основы государственных финансов

1.1.1 Понятие и функции финансов. Основные звенья
финансовой системы России

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Финансы — это отношения, связанные с формированием, распределением и с использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций
и задач государства и обеспечения условий рыночного воспроизводства [1].
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Финансы — это экономический инструмент распределения и перераспределения национального дохода, орудие контроля над образованием и использованием фондов денежных средств.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Основными количественными характеристиками национального дохода являются валовой внутренний продукт и валовой национальный продукт. Финансы выступают неотъемлемым связующим звеном между созданием национального дохода и его использованием и способствуют его распределению.

Современная экономика не может существовать без государственных финансов, так как ряд потребностей общества может финансироваться только государством. К таким потребностям относятся такие общественные блага, как национальная безопасность, почта, общественный транспорт и т. п. Более того, только
государство может финансировать атомную промышленность, космические исследования и другие приоритетные отрасли экономики.

Глава 1. Основы государственных и муниципальных финансов

Распределительные процессы в экономике происходят не только через финансы, но также через цены и кредит. Прежде чем произойдет распределение национального дохода, произведенные товары и услуги должны быть реализованы.
При этом цены предопределяют величину денежных средств, поступающих в национальный доход, выступая основой дальнейшего распределительного процесса.
Кроме того, цены оказывают воздействие и на воспроизводство, регулируя спрос
и предложение на товары и услуги.

Крупные распределительные процессы протекают и в сфере кредитных отношений. Кредит представляет собой движение ссудного фонда, которое осуществляется через банковскую систему и специальные финансово-кредитные институты [2].

Банки аккумулируют свободные денежные средства организаций и частных
лиц и передают их тем организациям и частным лицам, которым денежные средства требуются, на основе целевой направленности, обеспеченности, возвратности,
платности и срочности.

Следовательно, главное назначение финансов состоит в том, чтобы путем образования денежных фондов не только обеспечить потребности государства, организаций и частных лиц в денежных средствах, но и организовать контроль над
расходованием финансовых ресурсов. Основные виды денежных отношений представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1 – Субъекты и предметы денежных отношений

1 Субъект денежных
отношений

Предмет денежных
отношений

2 Субъект денежных
отношений

Организации

приобретение
товарно-материальных
ценностей, реализация
продукции и услуг

Организации

создание
централизованных фондов
денежных средств и их
распределение

Вышестоящие
структуры

уплата организациями
налогов в бюджетную
систему для
финансирования
государственных расходов

Государство

Частные лица
внесение налогов
и добровольных платежей

Государство

внесение платежей
и получение ресурсов

Организации,
внебюджетные
фонды

Органы
имущественного
и личного
страхования

уплата страховых взносов
и при возмещении ущерба
(при наступлении
страхового случая)

Организации,
частные лица

1.1 Основы государственных финансов
9

В экономике финансы выполняют четыре функции:
Распределительная функция выражается через процесс использования денежных средств, накопленных ранее, для удовлетворения соответствующих нужд и потребностей хозяйственной системы в финансовых ресурсах.

При распределении национального дохода среди участников производства формируются первичные (или основные) доходы:

• оплата труда работников, занятых в сфере производства,

• доходы предприятий сферы производства.
Однако только первичные доходы не могут образовать общественные денежные фонды, достаточные для обеспечения национальной безопасности, развития
приоритетных отраслей экономики, удовлетворения материальных и культурных
потребностей граждан [2]. Необходимо дальнейшее перераспределение национального дохода:

• межотраслевое и территориальное перераспределение в интересах наиболее эффективного и рационального использования доходов и накоплений
организаций и частных лиц,

• перераспределение части дохода из производственной сферы в непроизводственную (образование, культура, здравоохранение, социальное страхование и социальное обеспечение, государственное управление и т. п.),

• перераспределение доходов между различными социальными группами
граждан страны.

В результате такого перераспределения образуются вторичные (или производные) доходы:

• доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы,

• налоги (например, подоходный налог с физических лиц) и др.
Перераспределение национального дохода в Российской Федерации происходит в процессе структурной перестройки национальной экономики, развития ее
приоритетных отраслей, а также в пользу наименее обеспеченных слоев населения.

Таким образом, перераспределение дохода происходит между отраслями экономики, отдельными регионами страны, формами собственности и социальными
группами.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Конечная цель распределения и перераспределения национального дохода состоит в развитии производительных сил, укреплении
государства, создании рыночных структур экономики, повышении социального уровня жизни граждан. При этом роль финансов
подчинена задачам повышения материальной заинтересованности
работников и коллективов предприятий в улучшении финансовохозяйственной деятельности, достижении наилучших результатов
при наименьших затратах [2].
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Глава 1. Основы государственных и муниципальных финансов

Контрольная функция выражается через финансовый контроль за количественными и качественными параметрами процессов мобилизации и использования финансовых ресурсов.

Контрольная функция финансов состоит в контроле над распределением национального дохода по соответствующим фондам, а также за расходованием этих
фондов по назначению.

Финансовый контроль в современных условиях направлен на обеспечение развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического
прогресса, улучшение качества работы во всех отраслях национальной экономики.

Он охватывает и производственную сферу, и непроизводственную, нацелен на
повышение экономического стимулирования, рациональное и бережное расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности
и расточительства [2].

Накопительная функция финансов состоит в процессе образования денежных
средств, необходимых для функционирования любой хозяйственной системы.

Функция формирования денежных фондов (доходов) алгоритмически состоит
из следующих этапов:

• создание финансовой теории, соответствующей состоянию развития экономики государства и имеющей целью обеспечение экономического роста,

• формирование финансового механизма, обеспечивающего сбор доходов,

• прогнозирование и планирование доходов,

• утверждение доходов бюджета,

• накопление доходов в бюджет и внебюджетные фонды,

• формирование бюджетных фондов для обеспечения целевых функций государства.

Регулирующая функция связана с вмешательством государства в процесс воспроизводства через налоги, государственные расходы, государственный кредит.

Согласно кейнсианской экономической теории основным инструментом регулирования экономики является бюджетная политика. Государство посредством государственных расходов, государственного кредита, налогов может влиять на занятость рабочей силы и загрузку производственных мощностей.

Роль финансов в экономике многообразна, но, тем не менее, ее можно свести
к трем основным направлениям:

• финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства;

• покрытие затрат за счет финансовых ресурсов (собственных, заемных, привлеченных);

• финансовое регулирование экономических и социальных процессов.

Финансовая система — совокупность взаимосвязанных между собой сфер
и звеньев финансовых отношений.

Структура финансовой системы, сложившейся в Российской Федерации в результате рыночных преобразований 90-х гг., и система государственных финансовых органов представлены на рисунке 1.1.

1.1 Основы государственных финансов
11

Рис. 1.1 – Финансовая система Российской Федерации [1]

Разграничение финансовой системы на отдельные сферы (подразделения)
и звенья обусловлено особенностями функционирования каждого звена, различиями в методах распределения и использования фондов денежных средств и, следовательно, особой ролью в финансовой системе.

1.1.2 Основная сущность и функции государственных
и муниципальных финансов

Государственные и муниципальные финансы выражают экономические отношения, связанные с обеспечением источниками финансирования реализации государственных и муниципальных функций. Их функционирование направлено на
достижение общих целей развития общества [3].

Государственные и муниципальные финансы функционируют в рамках финансовой системы Российской Федерации и являются ее главным звеном.

И государственные, и муниципальные финансы выполняют следующие функции: распределительную; регулирующую; контрольную.

Распределительная функция государственных и муниципальных финансов заключается в том, что через распределение и перераспределение внутреннего валового продукта (ВВП) и части национального дохода обеспечиваются общегосударственные потребности, формируются источники финансирования общественного
сектора экономики, достигается сбалансированность бюджетов и внебюджетных

Глава 1. Основы государственных и муниципальных финансов

фондов в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации. Государственные и муниципальные финансы функционируют на основе перераспределения финансовых ресурсов через систему централизованных фондов. С помощью
этой функции они обслуживают воспроизводственные процессы как в рамках относительно обособленных структурных образований, так и в общегосударственном
масштабе [1].

Суть распределительной функции государственных и муниципальных финансов заключается в том, что вновь созданная стоимость подлежит распределению
в целях выполнения денежных обязательств предприятий перед бюджетом. Ее результатом является формирование и использование централизованных фондов денежных средств, содержание непроизводственной сферы экономики.

Регулирующая функция государственных и муниципальных финансов заключается в обеспечении развития различных сфер общественной жизни через систему
льгот и экономических программ.

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов заключается в установлении контроля за реальным денежным оборотом, участником которого является государство, формированием централизованных фондов денежных
средств. Контроль может осуществляться:

• за изменением финансовых показателей, состоянием платежей расчетов
(т. е. применяется система санкций и поощрений, использующая меры принудительного или стимулирующего характера);

• за реализацией стратегии финансирования. Здесь происходит реализация
долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговременное приспособление
к ним порядка и условий финансирования.

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов реализуется по следующим основным направлениям:

а) контроль за правильным и своевременным перечислением средств в бюджеты;

б) контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов
денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития;

в) контроль за целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов.

Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов контролируется
на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования
денежных средств.

1.1.3 Значение государственных и муниципальных финансов
для экономики

Потребности общества очень изменчивы, а производство стремится приспособиться к ним. В связи с чем экономика любой страны развивается неравномерно,
так как это сложный народнохозяйственный комплекс. Неравномерность развития
экономики приводит к тому, что отдельные ее звенья вырываются вперед, другие —
отстают в своем росте. Между тем нормальное функционирование народнохозяй