Таможенное администрирование: идеология, методология и технология
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Таможенное дело
Издательство:
Российская таможенная академия
Авторы:
Макрусев Виктор Владимирович, Бойкова Майя Владимировна, Юсупова Савда Ярагиевна, Кнышов Александр Викторович, Громенко Ольга Александровна, Колобова Ирина Николаевна, Любкина Екатерина Олеговна, Каимова Ирина Викторовна, Соболь Алексей Алексеевич
Год издания: 2017
Кол-во страниц: 188
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-9590-0961-8
Артикул: 768914.01.99
В монографии сформулированы теоретические основы теории администрирования, представлен международный и отечественный опыт становления и развития государственного администрирования. Предназначена для руководящих работников и специалистов таможенных органов, преподавателей, а также студентов, обучающихся по специальности «Таможенное дело», направлению подготовки «Менеджмент» и слушателей ИДОПиПК.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 38.04.02: Менеджмент
- ВО - Специалитет
- 38.05.02: Таможенное дело
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Российская таможенная академия» Таможенное админисТРиРование: идеолоГия, меТодолоГия и ТехнолоГия м о н о г р а ф и я Под общей редакцией доктора физико-математических наук, профессора в.в. макрусева москва 2017
УДК 339.543 ББК 65 Т17 К о л л е к т и в а в т о р о в : В.В. МаКрУсеВ, доктор физико-математических наук, профессор; М.В. БойКоВа, кандидат педагогических наук, доцент; с.Я. ЮсУпоВа, доктор экономических наук, профессор; а.В. КнышоВ, доцент кафедры управления, кандидат экономических наук; о.а. ГроМенКо, кандидат экономических наук, доцент; И.н. КолоБоВа, доцент кафедры управления, кандидат психологических наук; е.о. лЮБКИна, старший преподаватель кафедры управления; И.В. КаИМоВа, старший преподаватель кафедры управления; а.а. соБоль, аспирант кафедры управления р е ц е н з е н т ы : о.В. МарКИна, главный государственный таможенный инспектор центра оперативного мониторинга и анализа рисков (на правах отдела) аналитического управления ФТс россии, кандидат экономических наук; Т.И. пУГаноВсКаЯ, заведующий кафедрой «Экономика» Международного университета природы, общества и человека «Дубна» (филиал «Котельники»), кандидат экономических наук, доцент Т17 Таможенное администрирование: идеология, методология и технология / В.В. Макрусев, М.В. Бойкова, с.Я. Юсупова, а.В. Кнышов, о.а. Громенко, И.н. Колобова, е.о. любкина, И.В. Каимова, а.а. соболь; под общ. ред. В.В. Макрусева. М.: рИо российской таможенной академии, 2017. 188 с. ISBN 978-5-9590-0961-8 В монографии сформулированы теоретические основы теории администрирования, представлен международный и отечественный опыт становления и развития государственного администрирования. предназначена для руководящих работников и специалистов таможенных органов, преподавателей, а также студентов, обучающихся по специальности «Таможенное дело», направлению подготовки «Менеджмент» и слушателей ИДопипК. УДК 339.543 ББК 65 ISBN 978-5-9590-0961-8 © российская таможенная академия, 2017
О г л а в л е н и е ВВеДенИе ...................................................................................................................5 1. ТеореТИчесКИе положенИЯ ТаМоженноГо аДМИнИсТрИроВанИЯ .................................................15 1.1. Теоретико-методологические аспекты развития таможенного администрирования ...............................................................15 1.2. особенности формирования и развития таможенного администрирования в современных условиях ...................22 1.3. Таможенное администрирование как фактор повышения конкурентоспособности национальной экономики ..................................36 2. ЗарУБежный опыТ раЗВИТИЯ ТаМоженноГо аДМИнИсТрИроВанИЯ .................................................49 2.1. общие тенденции и проблемы таможенного администрирования за рубежом .....................................................................................................49 2.2. Концепция сервисно-ориентированного таможенного администрирования ...............................................................58 2.3. организация и функционирование системы управления таможенными услугами ...............................................................................61 2.4. создание и внедрение технологии управления качеством таможенных услуг ........................................................................................65 3. напраВленИЯ И Меры соВершенсТВоВанИЯ ТаМоженноГо аДМИнИсТрИроВанИЯ .................................................69 3.1. стандартизация и унификация таможенного администрирования .........69 3.2. Модернизация системы показателей оценки эффективности таможенного администрирования ...............................................................90 3.2.1. порядок разработки системы показателей оценки эффективности таможенного администрирования ..........90 3.2.2. порядок оценки таможенного администрирования с помощью системы показателей результативности, показателей эффективности и индикативных показателей ..........94 3.2.3. предложения по совершенствованию системы показателей оценки эффективности таможенного администрирования ................................................100
3.3. развитие механизма «единое окно» как технологической платформы таможенного администрирования .............................................................105 3.3.1. Механизм «единого окна» как новый этап интеграции..............105 3.3.2. применение механизма «единого окна» в разных странах ........109 3.3.3. содержание и поэлементная структура механизма межведомственного взаимодействия таможенных органов в рамках технологии «единое окно» ............................................117 3.3.4. проблемы взаимодействия таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности в рамках технологии «единое окно» ............................................126 3.4. совершенствование системы управления рисками в таможенном администрировании ..........................................................132 3.4.1. Концепция единого подхода к развитию системы управления рисками в таможенных органах российской Федерации ..........................132 3.4.2. принципы реализации единого подхода к управлению рисками в таможенных органах российской Федерации ..................................................................135 3.5. Внедрение контроллинга в систему таможенного администрирования .............................................................144 3.5.1. основные концепции контроллинга .............................................144 3.5.2. Контроллинг как новейшая концепция управления таможенными органами .................................................................152 3.5.3. Финансовый и управленческий учет как элементы механизма контроллинга в управлении таможенными органами россии ....................................................158 3.6. совершенствование компетенции персонала в контексте развития таможенного администрирования ........................166 ЗаКлЮченИе .........................................................................................................183 спИсоК ИспольЗоВанных ИсТочнИКоВ ................................................185
ВВедение В современных условиях функционирования системы государственного управления в различных странах значительно возрастает необходимость повышения ее эффективности. Данная задача не может быть решена без внедрения в работу органов государственной власти эффективных современных методик управления, адекватных по сложности новым условиям и требующих от системы открытости, оперативности и адекватности по отношению к запросам внешней среды. содержательно государственное управление представляет собой совокупность двух процессов. первый процесс – формирование государственной политики в той или иной области общественной жизни; второй – государственное администрирование, нацеленное на реализацию такой политики легитимными методами и средствами. Государство осуществляет администрирование в каждой конкретной сфере деятельности общества, и это в своем роде уникальный, обособленный процесс. система же государственного администрирования в целом представляется некой совокупностью определенным образом взаимосвязанных подсистем и включает: − подсистему государственного администрирования в сфере экономики (по отраслям); − подсистему государственного администрирования в области налогообложения; − подсистему государственного администрирования в области общественной безопасности; − подсистему государственного администрирования в области внешней торговли и т.д. анализируя современный этап реформы государственного администрирования, осуществляемой в россии, и реформы государственного управления, проводимой в разных странах мира, можно сказать, что наблюдается следующая характерная тенденция: традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, меняются на новые – содействующие развитию конкуренции, рыночным отношениям. современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции нового государственного управления – нГУ (New Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов государственного администрирования. Ключевым аспектом концепции нового государственного управления (рис. В.1) выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов граждан как базовой ценности. В системном плане это означает, что все
инструменты, используемые для управления и в конечном итоге – для достижения общественно значимых целей, должны быть адекватны социально-экономической сфере, должны учитывать ее реальную динамику и природу. Клиентская ориентация Госуслуги Адаптивная организационная структура Управление на основе знаний Сбалансированная система целей и показателей НОВОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ Маркетинг, мониторинг, контроллинг Электронное правительство Децентрализация Управление качеством госуслуг Рис. В.1. Основные элементы концепции нового государственного управления поскольку экономика россии носит рыночный характер, то, следовательно, и все государственные институты, участвующие в управлении, должны быть адаптированы к специфике российского рынка. с позиций современного маркетинга это институты государственных услуг. В практическом плане они играют роль посредника между государством и рынком для достижения конкретных целей страны в реальных условиях рыночной экономики. по сути, предлагая свои услуги государству, они «выходят» на специфический рынок – рынок государственных услуг и становятся субъектами такого рынка; в известной терминологии – некоммерческими субъектами. В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан». процессы, происходящие в государственном строительстве в период новейшей истории россии, наиболее рельефно отражены в процессах становления и развития таможенной службы российской Федерации. современная таможенная система – это государственный институт, реализующий функции регулирования, контроля и надзора внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности россии в форме таможенного администрирования1. Таможенное администрирование в широкой постановке – это специфическая методология управления, система административных методов и технологий воздействия на сферу ВЭД, организуемые и управляемые с целью качественной реализации функций таможенного регулирования, контроля и надзора для 1 Макрусев В.В. системные исследования и управление внешнеэкономической и таможенной деятельностью на основе единой модели // News of science. Proceedings of materials the international scientific conference. 2015.
обеспечения социально-экономической эффективности этого сектора экономики россии. В более узкой постановке таможенное администрирование – организационно-управленческая и операционно-технологическая деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативных правовых рамках, в ходе реализации возложенных на них задач в области таможенного дела. Управленческая сущность таможенного администрирования заключается в том, что оно представляет собой системное воздействие таможенных органов россии на сферу ВЭД с целью обеспечения эффективного таможенного регулирования, контроля и надзора за перемещением товаров через таможенную границу. Институт таможенного администрирования имеет два качественно различимых организационных уровня. на первом уровне формируются идеология, политика, цели, экономические механизмы и стратегия таможенного дела. на втором – создаются и функционируют организационно-технологические инструменты для их практической реализации. создание евразийского экономического союза, присоединение россии к Всемирной торговой организации значительно усилили роль таможенного администрирования в системе государственного регулирования внешнеторговой деятельности, растет его влияние на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство1. Именно успешное позиционирование таможенной системы в секторе государственных таможенных услуг обеспечивает ее устойчивость в сфере государственного управления. при этом важно системно видеть истинную перспективу использования инновационных подходов в таможенном деле, чтобы, с одной стороны, приблизить управление государственными таможенными услугами к требованиям международных стандартов, а с другой – осуществлять «таможенное строительство», способствуя успешному социально-экономическому реформированию российской экономики. Дальнейшее развитие института таможенного администрирования как института государственных таможенных услуг актуализируют следующие основные проблемы: − влияние современных рыночных механизмов на идеологию и организацию таможенного администрирования; − развитие сектора таможенных услуг в сфере ВЭД в условиях создания евразийского экономического союза, расширение направлений сотрудничества таможенной службы с участниками ВЭД; − формирование и реализация концепции сервисно-ориентированного администрирования; 1 Управление таможенным делом: учебное пособие / под общ. ред. В.В. Макрусева и В.а. черных. спб.: Троицкий мост, 2011.
− внедрение инновационных таможенных технологий, модернизация действующей системы показателей эффективности таможенного администрирования. Влияние современных рыночных механизмов. Таможенная система непосредственно взаимодействует со сферой российской экономики и, прежде всего, сферой ВЭД, фундаментальную основу функционирования которых составляют современные рыночные механизмы. В таких условиях таможенная система должна адекватно идентифицировать рынок, осознавать свою роль, занять свою нишу на таком рынке, понимать, какой «товар» на таком рынке она предлагает, для кого, кто ее конкуренты и как наиболее эффективно такой товар можно реализовать. следовательно, такая система для целей эффективного таможенного администрирования должна адекватно воспринимать природу рынка, должна обладать свойствами самообучения, адаптации, самоорганизации и саморазвития и механизмами для их реализации на практике. Более широко – она должна быть конкурентоспособна на этом рынке. развитие сектора таможенных услуг, расширение направлений сотрудничества с деловыми кругами, с участниками ВЭД. актуализированная философия таможенного дела определяет новое фундаментальное направление развития сектора таможенных услуг – содействие торговле, участникам ВЭД, а следовательно, ставит и качественно новую для таможенной системы проблему – проблему маркетинга в коммерческом секторе таможенных услуг1. схематически контуры таможенного администрирования или услуг в таможенной сфере представлены на рис. В.2. рассматривая деятельность таможенных органов как услуговую, мы имеем возможность адаптировать и применить весь современный инструментарий, накопленный в теории и практике современного маркетинга для повышения ее качества и эффективности в условиях российского рынка2. Таможенный маркетинг, еще шире – маркетинг-менеджмент рассматривается как базовый инструментарий формирования и развития таможенного администрирования. В таких условиях самая широкая цель таможенного маркетинга – определение путей обеспечения конкурентоспособности таможенной службы в решении общегосударственных задач по экономическому росту и социальному благополучию общества при безусловном соблюдении законодательства российской Федерации в таможенной сфере. Взаимодействие таможенных институтов россии с участниками ВЭД становится важнейшим фактором эффективного выполнения стоящих перед таможенной службой задач по повышению качества таможенных услуг, ускорению товарооборота, пополнению бюджета и обеспечению национальной безопасности страны. 1 Макрусев В.В. Государственные таможенные услуги: монография / В.В. Макрусев, а.В. сафронов. М.: Изд-во российской таможенной академии, 2008. 2 Макрусев В.В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: проспект, 2017.
СФЕРА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ СФЕРА ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СФЕРА ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРА ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ Рис. В.2. Сфера таможенных услуг общий принцип совершенствования взаимодействия таможни и бизнес-сообществ – постоянная двусторонняя связь в целях проведения мониторинга возникающих проблем, совместного поиска путей их решения, которые не только способствуют ускорению товарооборота, но и повышают качество таможенного администрирования. Формирование и реализация концепции сервисно-ориентированного администрирования. современная таможенная система является институтом системного администрирования сферы ВЭД и осуществляет контроль товаров, перевозимых через таможенную границу, посредством различных методов, операций и технологий. Концепция сервисно-ориентированного администрирования определяет основные условия и необходимые решения для достижения качественно нового уровня таможенного администрирования, выдвигая таможню в качестве основного регулятора и контроллера товарных потоков в сфере ВЭД. сервисная парадигма таможенного администрирования предполагает внедрение таможенного регулятора в управление логистическими цепями поставок товаров и определяют таможенную службу в качестве единоличного контактного органа в официальных целях внешнеэкономических отношений. Такой подход в полной мере реализуется при формировании механизма «единое окно», что позволит упростить таможенные процедуры и на границе, и внутри страны. Это избавит участников ВЭД от излишней ненужной волокиты. Фактически таможенная служба превратится в некого рода сервисную службу, способствующую улучшению условий для внешней торговли и снижению уровня транзакционных издержек.
Модернизированная система таможенного администрирования формируется, основываясь на универсальной концепции Всемирной таможенной организации, но создается в рамках, установленных национальной стратегией. Изменения происходят постепенно и поэтапно в рамках одиннадцати взаимосвязанных направлений, которые соответствуют поставленной стратегической цели и приоритетам таможенной политики. согласно стратегии особое внимание уделяется совершенствованию сети таможенно-логистических терминалов в отдельных субъектах россии. посредством исполнения программ целевого направления, осуществления программ федерального и регионального значения участие также будет принимать бизнессектор. развитие институциональной и таможенной инфраструктуры будет проводиться параллельно с внедрением системы электронного декларирования. Безусловно, реализация концепции сервисно-ориентированного администрирования и ее становление в российской Федерации должны опираться в первую очередь на установленные международными стандартами соглашения и принципы (по типу международных стандартов ISO 9000). Это приведет к тесному партнерству и продуктивной совместной деятельности отечественных и иностранных участников ВЭД. Мероприятия, нацеленные на упрощение, ускорение и удешевление таможенных услуг, являются примером реализации концепции сервисно-ориентированного администрирования1. наиболее качественный результат от реализации концепции сервисно-ориентированного администрирования может быть получен, если поэтапно следовать решению Высшего евразийского экономического совета от 29 мая 2014 г. № 68 «об основных направлениях развития механизма «единое окно» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности». положения, указанные в данном документе, помогают при решении важнейших вопросов, возникших в настоящее время перед отечественной системой таможенных услуг: процесснотехнологических, информационных и программно-технических, региональных, межведомственных и межгосударственных вопросов интеграции. реализация программы создает принципиально новую систему отношений (информационно-технологических, правовых, социальных и др.), формирующихся между участниками ВЭД и органами государственного контроля. Запрос на предоставление документов и необходимых сведений должен отправляться единожды, и все материалы в ответ должны предоставляться в электронном виде и в дальнейшем использоваться заинтересованными лицами отдельно на каждом этапе проведения таможенных процедур в рамках сквозного непрерывного процесса таможенного и государственного контроля. Все это позволит прийти к упрощению процесса таможенной проверки и стандартизации документации 1 Макрусев В.В., Сафронов А.В. Государственные таможенные услуги: монография. М.: Изд-во российской таможенной академии, 2008.
для проведения предварительного или последующего таможенного контроля, повысит оперативность и качество таможенного администрирования. по нашему мнению, именно полномасштабное внедрение инновационной модели таможенного администрирования позволит качественно решать большинство задач, возложенных государством на таможенную службу, обеспечивать устойчивость в достижении целей таможенного администрирования. Внедрение инновационных таможенных технологий, модернизация действующей системы показателей эффективности таможенного администрирования. принципиальные изменения в качестве таможенных услуг могут быть достигнуты путем внедрения инновационных таможенных технологий в деятельность таможенных структур и модернизации существующей системы показателей их оценки. Внедрение новейших таможенных и информационных технологий нацелено на автоматизацию механизма предоставления таможенных услуг, что исключит или сведет к минимуму человеческий фактор, который в отдельных случаях при совершении таможенных операций и таможенном контроле играет негативную роль. В настоящее время в таможенных органах успешно внедряются таможенные технологии, направленные на совершенствование процессов таможенного администрирования, их упрощение, ускорение проведения таможенных операций и, в конечном итоге, на снижение излишней «нагрузки» на участников ВЭД. В их числе к наиболее эффективным и наиболее существенным для повышения качества таможенных услуг можно отнести технологии интернет-декларирования, автоматической регистрации декларации на товары, автоматического выпуска декларации на товары, предварительного информирования, межведомственного электронного взаимодействия и др. Интернет-декларирование – технология, заключающаяся в том, что любое заинтересованное, уполномоченное лицо подает декларацию на товары в таможенный орган в электронном виде с использованием сети «Интернет» без необходимости фактического присутствия в таможенном органе и предоставления документов на бумажном носителе. реализация технологии возможна из любой точки территориального пространства еаЭс при наличии доступа к сети «Интернет». Технология автоматической регистрации декларации на товары предполагает автоматическую проверку соблюдения условий регистрации декларации, поданной в соответствии с таможенной процедурой экспорта в электронном виде, без непосредственного участия инспектора таможенного органа. Технология прогрессивна, полезна и удобна для заинтересованных лиц. она позволяет провести регистрацию декларации при соблюдении установленных критериев почти мгновенно, в то время как срок регистрации обычной декларации составляет два часа. Технология автоматического выпуска декларации на товары позволяет осуществлять все операции по регистрации, проверке и выпуску декларации
в автоматическом режиме, без участия инспектора таможни. Технология приобрела особую значимость в связи с тем, что с 1 октября 2016 г., в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «о свободном порте Владивосток», у заинтересованных лиц, осуществляющих свою деятельность в находкинской таможне (перевозчиков и грузополучателей), появилась обязанность обязательного представления предварительной информации о прибывающих морских судах и находящихся на них товарных партиях. при этом ФТс россии разработала программное средство Кпс «портал Морской порт», которое по своей сути является «единым окном», куда и направляется предварительная информация. Благодаря данной технологии после прибытия судна с товаром его проверка занимает несколько минут, что позволяет морскому судну незамедлительно после постановки к причалу порта начать грузовые работы. Технология межведомственного электронного взаимодействия позволяет заинтересованным лицам при декларировании товаров представить разрешительный документ в электронном виде в таможенный орган. Далее уже сам таможенный орган путем направления запросов в систему межведомственного электронного взаимодействия получает подтверждение подлинности и достаточности данных представленного документа. Действующая система показателей эффективности таможенного администрирования должна соответствовать целям и задачам, поставленным перед ФТс россии. Детальный анализ динамики ее внедрения, взаимосвязей и соответствия установленных ФТс россии показателей целям, задачам и функциям деятельности таможенных органов позволил определить проблемные вопросы в структуре и применении современной системы. В их числе: − преобладание показателей, отражающих фискальную направленность деятельности таможни; − отсутствие установленного показателя по защите отечественных производителей; − противоречивость, несовместимость и дублирование отдельных показателей, двойная отчетность по значительному количеству показателей, излишнее расходование сил и средств; − слабые обратные связи с участниками ВЭД в работе таможни и ее структурных подразделений, отсутствие методического обеспечения анализа качества предоставляемых таможенных услуг. В целом применяемая на практике система показателей имеет ярко выраженную фискальную направленность и лишь в незначительной степени положительно влияет на все процессы, связанные с оказанием комплекса таможенных услуг и сервиса заинтересованным лицам, в том числе она не способствует снижению их издержек и повышению скорости совершения таможенных операций. Этот проблемный вопрос можно считать наиболее важным, сильно влияющим на внедрение сервисно-ориентированной модели таможенного администрирования.