Административно-деликтное производство по делам о нарушении таможенных правил

Государственное казенное образовательное учреждение

 высшего образования

 «Российская таможенная академия»

О.В. ГРЕЧКИНА, С.А. ЧЕСКИДОВА

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ

ПРОИЗВОДСТВО 

ПО ДЕЛАМ О НАРУШЕНИИ

ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ

Монография

Москва

2018

УДК 339.543
ББК 67.401.031.2
 
Г81

Рецензенты:

О.И. ЧЕПУНОВ, заведующий кафедрой конституционного права Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор;
Ю.Н. ТУГАНОВ, профессор кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 
юрист РФ

Гречкина О.В., Ческидова С.А. 

Административно-деликтное производство по делам о нарушении таможенных 

правил: монография / О.В. Гречкина, С.А. Ческидова. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. 144 с.

ISBN 978-5-9590-1010-2

В предлагаемой монографии издании освещаются основные теоретические и приклад
ные проблемы административно-деликтного производства по делам о нарушении таможенных правил, возникающие в ходе осуществления производства по делам об административных 
правонарушениях в сфере таможенного дела. На основе положений действующего таможенного законодательства и практики его применения комментируются нормы Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях, содержащие виды административных 
правонарушений в сфере таможенного дела. Анализируются понятие и структура административного производства, система и виды мер принуждения, вопросы обеспечения законности 
административного производства в сфере таможенного дела.

Предназначена для научных работников, преподавателей юридических вузов, аспиран
тов и студентов, а также для всех интересующихся современными проблемами производства 
по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела. 

          УДК  339.543
   ББК  67.401.031.2

ISBN 978-5-9590-1010-2                                                      © Российская таможенная академия, 2018 

Г81

Оглавление

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ .................................................................................................... 4

ПРЕДИСЛОВИЕ ......................................................................................................................... 5

Глава 1. Теоретические основы административно-деликтного производства, 

осуществляемого таможенными органами Российской Федерации ......7

1.1. Понятие и место административно-деликтного производства
в структуре административного процесса ......................................................................7
1.2. Генезис административно-деликтного производства в сфере
таможенного регулирования ..........................................................................................21
1.3. Административно-деликтное производство в сфере таможенного 
регулирования: понятие, содержание, стадии административного производства.......30

Глава 2. Особенности реализации административно-деликтного

производства в сфере таможенного регулирования ..................................45

2.1. Проблемы осуществления административно-деликтного производства
таможенными органами .................................................................................................45
2.2. Применение мер административной ответственности за нарушения в сфере
таможенного регулирования ...........................................................................................60
2.3. Основные направления совершенствования правового регулирования
административно-деликтного производства в сфере таможенного регулирования ....74

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................................................... 86

БИБЛИОГРАФИЯ ........................................................................................................................... 94

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 .......................................................................................................................... 108

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 .......................................................................................................................... 131

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ЕАЭС
– Евразийский экономический союз

ЕврАзЭС
– Евразийское экономическое сообщество

ТС
– Таможенный союз

РСФСР
– Российская Советская Федеративная Социалистическая
   Республика

СССР
– Союз Советских Социалистических Республик

ТК ТС
– Таможенный кодекс Таможенного союза

ТК ЕАЭС
– Таможенный кодекс Евразийского экономического союза

КоАП РФ
– Кодекс Российской Федерации об административных
   правонарушениях

КоАП РСФСР – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

ФТС России 
– Федеральная таможенная служба Российской Федерации

ГТК России 
– Государственный таможенный комитет Российской Федерации

Предисловие

Предлагаемое издание предусматривает углубленное изучение вопросов, каса
ющихся сферы правоприменительной деятельности таможенных органов Российской Федерации. С учетом последних изменений Кодекса Российской Федерации 
об административных правонарушениях детально освещаются вопросы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях и мерами 
административного принуждения, применяемыми таможенными органами. 

Обращение к вопросам исследования общественных отношений, возникаю
щих в связи с осуществлением таможенными органами Российской Федерации 
производства по делам об административных правонарушениях, закономерно в период интенсивного обновления законодательства, правоприменительной 
и правоохранительной функций органов государственного управления. 

В современных условиях, в связи с созданием и функционированием Тамо
женного союза, в рамках ЕАЭС роль Федеральной таможенной службы Российской Федерации как органа исполнительной власти, уполномоченного в области 
таможенного дела, неуклонно возрастает. Стремительное развитие таможенного 
дела, обновление таможенного законодательства в условиях продолжающихся 
процессов евразийской интеграции обуславливает соответствующую трансформацию функций таможенных органов. 

Таможенные органы Российской Федерации в своей деятельности осущест
вляют многочисленные функции, в том числе обладают властными полномочиями 
в сфере административной юрисдикции. Вместе с тем, анализ норм административно-процессуального права, регламентирующих вопросы осуществления производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами 
таможенных органов Российской Федерации, свидетельствует об отсутствии концептуального единства в вопросах их применения и совершенствования. Как показывает правоприменительная практика, проводимые таможенными органами 
мероприятия по усилению контроля за обеспечением законности в производстве 
по делам об административных правонарушениях не приводят к повышению качества, напротив, вызывают неуклонный рост таможенных правонарушений. 

Существующие проблемы вызывают острую необходимость разработки

современных методик таможенного администрирования, направленного на своевременное выявление противоправных деяний, дифференцирование административных наказаний виновных лиц, а также устранение причин и условий, 
способствующих совершению административных правонарушений в сфере таможенного регулирования. 

Кроме того, в теории административной ответственности, в последнее 

двадцатилетие, многими учеными-административистами достаточно широко 
в различных вариантах употребляются термины: «административные деликты», 

«административно-деликтное законодательство», «административно-деликтное 
право», «административно-деликтное производство». Однако, до настоящего 
времени отсутствует предметная взаимосвязь и взаимозависимость содержательного структурирования теории административной ответственности и нормативной 
регламентации «деликтной» терминологии в законодательстве об административных правонарушениях. 

В работе использованы и проанализированы основные нормативные пра
вовые акты действующего законодательства, регулирующего данную сферу 
общественных отношений. Особенный акцент сделан на юридический анализ 
широкого круга ведомственных нормативных актов, регламентирующих правоприменительную деятельность таможенных органов в сфере производства по 
делам о нарушении таможенных правил. Подвергнуты детальному анализу положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и таможенного законодательства.

В завершение необходимо подчеркнуть, что в издании обобщен опыт пре
подавания авторами административного и таможенного права. Содержащиеся 
положения и выводы отражают личное мнение авторов на основе многолетней 
правоприменительной деятельности в сфере административной юрисдикции. 

Глава 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО 
ПРОИЗВОДСТВА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ТАМОЖЕННЫМИ
ОРГАНАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и место административно-деликтного производства 
в структуре административного процесса1

Длительные дискуссии в отечественной правовой науке: о содержании 

и структуре административного процесса, не привели пока к выработке «единообразного теоретического объяснения»2 данного правового феномена. Так, 
интегрированное понимание административного процесса, содержащего различные виды административных производств, разделяетcя в настоящее время 
значительной частью ученых-административистов. Основным же результатом 
изысканий и научных cпоров по этому вопросу следует признать сам факт активного развития административного процесса и даже постановку вопроса о нем 
как отрасли права. Административный процесс является правовой реальностью, 
что концептуально не оспаривается представителями различных направлений 
научного знания. 

Активизация научных разработок административного процесса началась в ше
стидесятых годах прошлого столетия. В это время появились две традиционно 
противопоставляемые концепции административного процесса. «Юрисдикционная» концепция (узкого толкования административного процесса) и наиболее научное ее изложение отражено в монографии Н.Г. Салищевой3, «управленческая» 
концепция широкого толкования административного процесса была обоснована 
в работе В.Д. Сорокина4. 

Концепция узкого понимания административного процесса («юрисдикцион
ная»), предложенная Н.Г. Салищевой, определяла процесс, как установленную 
законом деятельность по разрешению возникающих cпоров между сторонами, 

1 Текст данного параграфа использован в рамках государственного задания по проведению на
учно-исследовательской работы кафедрой административного права и процесса Юридического 
факультета им. М.М. Сперанского РАНХиГС по теме «Законодательство об административной 
ответственности в Российской Федерации: проблемы реформирования». 2016 г. НИР_РАНХиГС_
Госзадание_2016_тема № 7.2 // РАНХиГС: сайт. URL: http://www.ranepa.ru (дата обращения 
30.11.2016). 

2 Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: 

Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 428. 

3 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература. 1964. С. 158. 
4 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: 1968. С. 128.

не находящимися в служебном подчинении, а также по применению мер административного принуждения1.

Представители «юрисдикционной» концепции определяли административ
ный процесс, согласовывая его сущность с существовавшими традиционными 
процессами: гражданским и уголовным. Юрисдикционная природа этих процессов была взята за основу, в этой связи административный процесс представлялся 
ими как порядок разрешения споров, затрагивающих компетенции органов управления, и как порядок применения мер административного принуждения2. По мнению О.В. Иванова целью такой деятельности было достижение принудительной 
реализации норм материального права с применением мер принуждения, которые 
являются санкциями этих норм3. В то же время А.В. Самойленко, утверждал, что 
пределы административного процесса должны ограничиваться порядком применения мер административного принуждения4.

Первые публикации по обоснованию содержания административного процес
са, в его широком понимании, появились в юридической литературе советского 
периода еще до известной монографии В.Д. Сорокина. Так, в 1949 г. С.С. Студеникин определял административный процесс, как множество процессуальных 
правил, посредством которых осуществляется исполнительно-распорядительная 
деятельность5. 

Широкое толкование административного процесса сформулировал Г.И. Пе
тров, писавший, что «административный процесс в широком смысле представляет 
собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного 
управления; административный процесс в узком смысле есть деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных подведомственных дел»6. 

1 Салищева Н.Г. Указ. Соч. С. 16; Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организа
ции и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: дис. … д-ра. юрид. наук. Рязань, 2009 С. 74; Соловьева О.М. 
Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: дис. …
канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 193. 

2 Тадевосян В.С. Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131; Ратников В.В. Административная 

процедура аккредитации в сфере высшего образования: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. 
С. 62. 

3 Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды 

Иркутского гос. ун-та. Т. XXXIX. Сер. юридич. вып. 7. ч. 2. 1965. С. 256.; Давыдова Е.В. Досудебный 
порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных 
лиц: дис. … канд. юрид. наук. М.: 2008. С. 183. 

4 Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского пра
вопорядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7; Комлев С.В. Административноюрисдикционный процесс: дис. … канд. юрид. наук. М.: 2008. С. 28. 

5 Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете 

советского административного права // Вопросы советского административного права. М.: 1949. 
С. 44. 

6 Петров Г.И. О кодификации административного права // Советское государство и право. 1962. 

№ 5. С. 30.

Соглашаясь с ним, Ю.М. Козлов под административным процессом понимал 

деятельность органов государственного управления по исполнению требований 
норм материального административного права, при разрешении конкретных индивидуальных дел, существующих как внутренняя деятельность аппарата управления, так и внешняя1.

Аналогичные определения административного процесса можно найти и у дру
гих сторонников широкого толкования этой категории административного права. 
Так, В.М. Манохин считал, что административный процесс проявляется в двух 
направлениях: как деятельность государственных органов по рассмотрению индивидуальных дел и как порядок применения административных правовых норм2. 

Профессор А.Е. Лунев административный процесс обозначал как: «порядок 

деятельности всех органов государственного управления по разрешению в пределах компетенции всех дел, возникающих в процессе управления, на основе норм 
материального административного права»3. 

Значение монографического исследования В.Д. Сорокина состояло в том, 

что он достоверно и профессионально сформулировал основные положения концепции широкого изложения административного процесса. Административный 
процесс он представлял как деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и других уполномоченных органов по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, на 
основе норм административно-процессуального права4.  

 Профессор Д.Н. Бахрах поддерживал такое мнение и выделял особенности 

административного процесса, которые заключаются в том, что он регулирует несколько видов деятельности: юрисдикционную деятельность по рассмотрению 
споров и применению принудительных мер и деятельность положительного характера по реализации регулятивных норм5. 

1 Козлов Ю.М. Административное право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 92.
2 Манохин В.М. Органы советского государственного управления. (Вопросы формирования). 

Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1962. С. 10–11. 

3 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 71–72; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятель
ность в области дорожного движения: дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2008. С. 81; Шатов С.А. 
Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора: 
дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2005. С. 25.

4 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 71–72; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятель
ность в области дорожного движения: дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 2008. С. 81; Шатов С.А. 
Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора: 
дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2005. С. 25.

5 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 

1969. С. 276; Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования 
Российской Федерации и Таможенного союза евразийского экономического сообщества: дис. … д-ра 
юрид. наук. Санкт-Петербург, 2011. С. 422.

Эту позицию разделял А.П. Коренев1. Позднее, ученые-административисты 

(П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, 
Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов и др.) давали обобщенную характеристику административному процессу, признавая право на существование двух 
концепций: «юрисдикционной» и «управленческой». 

Однако разное суждение выражалось не только по поводу содержания адми
нистративного процесса, но и в тождестве понятий «процесс» и «производство». 
Представители «юрисдикционной» концепции считали, что категория «производство» шире категории «процесс», оно охватывает практически все стороны деятельности аппарата государственного управления2. Критикуя такую позицию, 
Ю.М. Козлов утверждал, что процесс несопоставим с производством; процесс 
есть форма деятельности, а производство есть содержание этой деятельности. 
Другими словами процесс выражается в осуществлении производства3. 

Обосновывая детерминированность данных категорий, В.Д. Сорокин опреде
лял процесс, как сумму производств, производство – как часть процесса4.  

В юридической литературе предложен вариант разделения процесса на произ
водства: административный процесс представлен как комплекс юрисдикцонных 
и процедурных производств. Процедурные производства включают в себя лицензионно-разрешительное, регистрационное, по принятию правовых актов управления. Видами юрисдикционных производств могут являться: производство по 
делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, 
производство по жалобам5. В работах ученых-административистов (С.Н. Махина6, П.И. Кононов7, Д.Н. Бахрах8, И.В. Панова9) рассматриваются различные виды 
административных производств, порой не совпадающих ни по определению, ни 
по их содержанию. 

Необходимость систематизации административных производств в структуре 

административного процесса обусловлена их разно- ориентированностью по содержанию и задачам. 

1 Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.: Юридическая литература, 

1970. С. 67–68. 

2 См., например, Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 8.
3 Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 90. 
4 См., например, Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное 

право. СПб.: Изд-во Юридич. ин-та, 2002. С. 118.

5 Административное право: учебник / под ред. Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. М.: Юристъ, 2000. 

С. 394–400. 

6 Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулиро
вания. Воронеж, Изд-во Воронежск. гос. ун-та, 1999. С. 73–89.

7 Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуаль
ного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7.

8 Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 146–147.
9 Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 

2001. С. 39–40.

В кругу представителей «управленческой» концепции своим особым мнением 

выделяется профессор В.Д. Сорокин. Он предлагает классифицировать административные производства «по характеру индивидуально-конкретных дел». В этой 
связи рамки административного процесса включают имеющие законодательное 
закрепление производства: нормотворческое; по предложениям и заявлениям 
граждан и организаций; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях и административных правонарушениях; по дисциплинарным 
делам, правонаделительные производства (регистрационное, лицензионное), исполнительное производство1. 

Подвергая критике такой подход, О.В. Гречкина отмечает, что предложенная 

конструкция хоть и содержит простоту восприятия, однако путаница заключается 
в том, автор разделяет административный процесс на три вида производств, которые в то же время включают в себя еще целый ряд производств2. 

Основываясь на существующих вариантах классификаций административных 

производств, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов предлагают компромиссный вариант видов производств и включают практически все ранее предложенные в теории 
административного права производства. При этом авторы считают, что в структуру могут входить иные административные производства, новые, возникающие 
в процессе развития доктрины административного права и процесса3.

Вместе с тем, научное обоснование и определение места административно
деликтного производства в структуре административного процесса соответствует 
направленности настоящего исследовании и имеет важное значение. Это, на наш 
взгляд, влечет необходимость более детально остановиться на вопросах структурирования административного процесса.

По мнению П.И. Кононова, критерием структурирования административно
го процесса может явиться само содержание функций, выполняемых административными органами. Он усматривает правоприменительную деятельность 
государства в двух ипостасях: как административную и как судебную. В этой 
связи, в структуре административного процесса выделяет два процесса: административно-регулятивный и административно-охранительный. При этом в административно-регулятивный процесс он включает правопредоставительные 
производства (лицензионное, разрешительное, поощрительное), экзаменационноконкурсное, экспертно-удостоверительное. Административно-охранительный

1 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 123–124.; Головко В.В. Административно-юрисдикционная дея
тельность в области дорожного движения: дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 2008. С. 81; Шатов С.А. 
Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора: 
дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2005. С. 25.

2 Гречкина О.В. О содержании и структуре административного процесса // Вестник Южно
Уральского государственного университета. Сер. «Право». Вып. 7. 2006. № 5. С. 242–248.

3 Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: 

Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 449–450.