Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации : научно-практический комментарий к ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 442 (постатейный)

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ 

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

ОБ ОСНОВАХ СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2013 Г. № 442-ФЗ 

(ПОСТАТЕЙНЫЙ) 

Ответственный редактор 

Н.В. Путило 

Москва 
ИНФРА-М 

2021

УДК 349.3(470+571)
ББК 67.405(2Рос)

О12

Одобрено секцией публичного права ученого совета Института законодательства 

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

Жаворонков Р.Н., доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и права 
социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени 
О.Е. Кутафина (МГЮА);
Лукьянова В.Ю., кандидат философских наук, заведующий
отделом правового анализа 

и прогнозирования 
Института 
законодательства 
и 
сравнительного 
правоведения 
при 

Правительстве Российской Федерации

Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: 

научно-практический комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 
2013 г. № 442-ФЗ (постатейный) / Е.Г. Азарова, Н.В. Антонова, Н.С. Волкова 
[и др.] ; отв. ред. Н.В. Путило. — Москва : Институт законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : 
ИНФРА-М, 2021. — 272 с.

ISBN 978-5-16-109837-0 (online)

Настоящий научно-практический комментарий подготовлен в целях предоставления 

читателям традиционной для изданий данного жанра научной информации — подробного 
описания действующих норм и институтов законодательства о социальном обслуживании, 
смежных институтов иной отраслевой принадлежности.

Помимо доктринального толкования положений федерального законодательства, от
слеживания его конкретизации в актах подзаконного характера, демонстрации особенностей их 
реализации в судебных решениях, выявляются глобальные тенденции, влияющие на систему 
социальной защиты (например, демографический тренд на старение населения), проводится 
сравнительно-правовой анализ институтов российского права, законодательства зарубежных 
стран и стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС), государств —
участников 

Содружества 
Независимых 
Государств 
(СНГ), 
детально 
рассматривается 
практика 

правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации.

Книга не только позволит найти решение конкретных практических проблем, но и 

существенно обогатит знания о том, как система социального обслуживания отражена в праве.

Для юристов — ученых и практиков, преподавателей, студентов и аспирантов, изучающих 

юриспруденцию 
и 
социальную 
работу, 
работников 
системы 
социальной 
защиты, 

государственных 
и 
муниципальных 
служащих, 
а 
также 
широкого 
круга 
читателей, 

заинтересованных в обеспечении своих социальных прав.

УДК 349.3(470+571) 

ББК 67.405(2Рос)

ISBN 978-5-16-109837-0 (online)
© Институт законодательства 

и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской 
Федерации, 2021 
 

О12

THE INSTITUTE OF LEGISLATION AND COMPARATIVE LAW 
UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION 

ON THE BASIS OF SOCIAL

SERVICE OF CITIZENS

IN THE RUSSIAN FEDERATION
SCIENTIFIC AND PRACTICAL COMMENTARY  

TO THE FEDERAL LAW OF DECEMBER 28, 2013 No. 442-FZ 

(ARTICLE BY ARTICLE) 

Executive editor 

N.V. Putilo 

Moscow 
INFRA-M 
 

 

Approved at the Public Law Section of the Academic Council of the Institute of Legislation 

and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

R e v i e w e r s:

Zhavoronkov R.N., Doctor of Law, Professor of the Department of Labor Law and Social Security Law 
of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL);
Lukyanova V.Yu., Candidate of Philosophical Sciences, Head of the Department of Legal Analysis and 
Forecasting of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian 
Federation

On the Basis of Social Service of Citizens in the Russian Federation: Scientific 

and Practical Commentary to the Federal Law of December 28, 2013 No. 442-FZ 
(Article by Article) / E.G. Azarova, N.V. Antonova, N.S. Volkova [et al.] ; executive 
editor N.V. Putilo. — Moscow : The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 272 p.

ISBN 978-5-16-109837-0 (online)

This scientific and practical commentary on the Federal Law of December 28, 2013 “On the Basics of

Social Services for the Citizens of the Russian Federation” was prepared not only to provide readers with 
a set of scientific information that is traditional for publications of this genre. In addition to the doctrinal 
interpretation of the provisions of the federal legislation, tracking its specificity in the acts of a by-law 
nature, demonstrating the features of their implementation in court decisions, the authors of the 
commentary attempted to show a broader view of the problems associated with social services. To 
ensure this breadth, general global trends affecting social protection systems were taken into account (for 
example, the demographic trend for an aging population), a comparative legal analysis of the institutions 
of Russian law and of foreign countries, similar in the legal systems, and the Eurasian Economic Union 
(EAEU), states - participants of the Commonwealth of Independent States (CIS), the practice of lawmaking at the level of the regions of the Russian Federation has been studied in detail.

The study result of the formal content of the norms of the Federal Law “On the Basics of Social 

Services for Citizens of the Russian Federation” with the use of comparative methods, the historical 
method, and system analysis methods is presented before the readers in this publication in the form of a 
detailed description of existing norms and institutions of the legislation on social services, related 
institutions of another industry sector. In addition to understanding the content of legal requirements and 
developing a legally verified way to follow it, the reader, as a result of historical and comparative 
excursions, will enrich their picture of the knowledge about how the social services system is reflected in 
law.

Scientific and practical commentary can be useful both for the people interested in the practical issues 

of the functioning of the social services system in the Russian Federation and for the students studying 
law and social work as well as for the employees of the social protection system, state and municipal 
employees.

ISBN 978-5-16-109837-0 (online)

© The Institute of Legislation 

and Comparative Law under 
the Government of the Russian 
Federation, 2021

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Азарова Елена Герасимовна – кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении 
ИЗиСП (ст. 1, 2);
Антонова Наталья Владиславовна – кандидат юридических наук, старший 
научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (ст. 7, 8);
Волкова Наталья Сергеевна – кандидат юридических наук, ученый секретарь 
ИЗиСП (ст. 4, 9, 10, 22);
Еремина Ольга Юрьевна – старший научный сотрудник отдела социального 
законодательства ИЗиСП (ст. 19, 23, 23.1, 27, 28);
Журавлева Оксана Олеговна – кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗи СП (ст. 30–32);
Каменская Светлана Владимировна – кандидат юридических наук, старший 
научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении 
ИЗиСП (ст. 11–13, 21);
Мельник Тимур Евгеньевич – старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (ст. 33, 34);
Путило Наталья Васильевна – кандидат юридических наук, зав. отделом 
социального законодательства ИЗиСП – ответственный редактор (предисловие, ст. 3, 5, 20);
Савченко Елена Алексеевна – научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (ст. 24).
Хромова Наталья Михайловна – научный сотрудник отдела социального 
законодательства ИЗиСП (ст. 25, 26, 29);
Цомартова Фатима Валерьевна – кандидат юридических наук, старший 
научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (ст. 6, 17, 18);
Шуплецова Юлия Игоревна – ведущий научный сотрудник отдела экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических 
наук (ст. 14–16, 35–37);

AUTHORS

Azarova Elena Gerasimovna – PhD in Law, leading researcher of the department 
of labor legislation and social security of IZVI (Art. 1, 2);
Antonova Natalya Vladislavovna – PhD in Law, Senior Researcher of the 
Department of Social Legislation, IZVIS (Art. 7, 8)
Volkova Natalya Sergeevna – PhD in Law, Scientifi c Secretary of the Institute of 
Appraisals of Political and Social Studies (Art. 4, 9, 10, 22);
Eremina Olga Yuryevna – Senior Researcher of the Social Legislation Department 
of the Institute of Social and Social Policy (Articles 19, 23, 23.1, 27, 28);
Zhuravleva Oksana Olegovna – PhD in Law, Leading Researcher of the Financial, 
Tax and Budget Legislation Department of the Institute of Legislation and Comparative 
Law under the Government of the Russian Federation (Art. 30–32);
Kamenskaya Svetlana Vladimirovna – PhD in Law, Senior Researcher of the Labor 
and Social Security Law Department of the Institute of Social and Political Education 
(Art. 11–13, 21);
Melnik Timur Evgenievich – Senior Researcher of the Social Legislation 
Department of the Institute of Social and Social Policy (Art. 33, 34);
Putilo Natalya Vasilyevna – PhD in Law, head department of social legislation 
IZISP – Chief editor (introduction, Art. Articles 3, 5, 20);
Savchenko Elena Alekseyevna – Researcher of the Social Legislation Department 
of the Institute of Social and Political Education (art. 24).
Khromova Natalia Mikhailovna – Researcher, Department of Social Legislation, 
IZISP (Art. 25, 26, 29);
Tsomartova Fatima Valeryevna – PhD in Law, Senior Researcher of the Social 
Legislation Department of the Institute of Social Law (Art. 6, 17, 18);
Shupletsova Yulia Igorevna – PhD in Law, Leading Researcher of the Department 
of Environmental and Natural Resources Law, (Art. 14–16, 35–37).

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Конституция 
– Конституция Российской Федерации 
 
 
от 12.12.1993

ГК РФ 
– Гражданский кодекс Российской Федерации 
 
 
(часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ

НК РФ 
– Налоговый кодекс Российской Федерации 
 
 
(часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ

Федеральный закон  
– Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ 
о социальном обслуживании,   
«Об основах социального обслуживания граждан
Закон № 442-ФЗ,  
 
в Российской Федерации»
Федеральный закон 
№ 442-ФЗ 

Закон № 129-ФЗ 
– Федеральный закон от 08.08.2001 №129-ФЗ 
 
 
«О государственной регистрации юридических 
 
 
лиц и индивидуальных предпринимателей»

Закон № 4530-1 
– Закон Российской Федерации от 19.02.1993 
 
 
№ 4530-1 «О вынужденных переселенцах»

Закон «О социальной  
– Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ
защите инвалидов  
 
«О социальной защите инвалидов 
в Российской Федерации» 
 
в Российской Федерации»

Закон РФ № 3185-1 
– Закон Российской Федерации от 02.07.1992 
 
 
№ 3185-1 «О психиатрической помощи 
 
 
и гарантиях прав граждан при ее оказании»

ЕАЭС 
– Евразийский экономический союз

СНГ 
– Содружество Независимых Государств

Минтруд 
– Министерство труда и социальной защиты 
 
 
Российской Федерации.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального 
обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о социальном обслуживании) пришел на смену Федеральному закону от 
10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», которым ранее были установлены основы правового 
регулирования в сфере социального обслуживания населения в Российской 
Федерации. До декабря 1995 года в Российской Федерации специальное регулирование данных отношений на законодательном уровне не осуществлялось.
Чуть позже, чем в Российской Федерации, в странах СНГ стали приниматься законы в данной сфере регулирования, близкие и по форме, и по содержанию к российскому акту. Речь идет о Законе Кыргызской Республики от 
19.12.2001 № 111 «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике», Законе Республики Беларусь от 22.05.2000 № 395-З «О социальном обслуживании» и Законе Республики Таджикистан от 05.01.2008 
№ 359 «О социальном обслуживании», которые строятся на общих с российским законом принципах: 1) социальное обслуживание воспринимается как 
совокупность мер по организации и оказанию социальных услуг, содействию 
активизации собственных усилий граждан по предупреждению, преодолению 
трудной жизненной ситуации и (или) адаптации к ней (Закон Республики Беларусь); 2) целями социального обслуживания являются содействие обеспечению 
равных возможностей для всех членов общества, направленное на укрепление 
социального единства и недопущение социальной изоляции; обеспечение возможности вести достойную, безопасную жизнь, с участием при этом в делах 
общества; оказание помощи гражданам в преодолении трудных жизненных 
ситуаций, которые они не в состоянии разрешить при помощи собственных 
средств и имеющихся возможностей; активизация собственных усилий граждан 
и семей, создание условий для самостоятельного решения ими возникающих 
проблем; профилактика трудных жизненных ситуаций. 
В Азербайджанской Республике ранее действовал Закон от 22.06.2001 
№ 158-IIГ «О социальном обслуживании пожилых», который был адресован 
более узкой целевой аудитории, нежели российский и белорусский аналоги, 
но ему на смену пришел Закон Азербайджанской Республики от 30.12.2011 
№ 275-IVQ «О социальной службе». Данный акт устанавливает правовые, организационные, экономические и организационные основы государственной 
политики в области социального обслуживания лиц, находящихся в трудной 

Предисловие | 9

жизненной ситуации, и регулирует отношения, возникающие в этой области. 
Широкое понимание трудной жизненной ситуации как обстоятельства, объективно нарушающего жизнедеятельность лица (семьи), последствия которого 
он не может преодолеть самостоятельно, и создающего основание для взятия 
его на социальное обслуживание, позволяют говорить о широком круге субъектов (не сводимом к пожилым гражданам, т. е. гражданам Азербайджанской 
Республики, достигшим 70-летнего возраста), подпадающих под действие 
данного закона. 
Обращение сегодня к законодательству Российской Федерации о социальном обслуживании в рамках представленного научно-практического комментария призвано дать такое его толкование, которое бы учитывало как общемировые тенденции и глобальные процессы, так и сближение региональных 
правовых систем. В первом случае речь идет о такой глобальной тенденции, 
как старение населения, которая запустила процесс поиска новых, в том числе 
правовых, решений задач, позволяющих охватить социальным обслуживанием 
все большее количество граждан, изменить формы и качество этого обслуживания. Во втором случае следует отметить, что принятый в 2013 году Федеральный 
закон о социальном обслуживании, учитывая опыт существования СНГ (в том 
числе и его специфический институт – модельное законодательство), действуя в условиях давно реализуемого Договора между Российской Федерацией 
и Республикой Беларусь от 08.12.1999 «О создании Союзного государства», не 
был ориентирован на новое образование, созданное Договором о Евразийском 
экономическом союзе от 29.05.2014. Этот Договор, нацеленный на создание 
общего (единого) рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы, не содержит 
положений, касающихся области социального обслуживания, более того, в силу 
ст. 65 не применяется к деятельности, осуществляемой «во исполнение функций государственной власти». Однако представляется, что многие из принципов регулирования (ст. 67 Договора), в частности, принцип оптимизации 
внутреннего регулирования путем упрощения и упразднения избыточного внутреннего регулирования, включая разрешительные требования и процедуры, 
вполне могут быть востребованы для совершенствования нормативной базы 
отношений по социальному обслуживанию граждан в Российской Федерации.
Поэтому задача настоящего комментария – не только дать доктринальное 
толкование положений Федерального закона о социальном обслуживании 
с учетом правоприменительной практики и научной полемики, но и показать общее и особенное в законодательствах стран, поставивших перед собой 
задачи по гармонизации правовых систем, определить степень ориентации 
системы социального обслуживания в Российской Федерации на региональные 
и мировые тенденции и процессы.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН 
от 28.12.2013 № 442-ФЗ 
ОБ ОСНОВАХ СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает:
1) правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации;
2) полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания граждан;
3) права и обязанности получателей социальных услуг;
4) права и обязанности поставщиков социальных услуг.
2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на граждан 
Российской Федерации, на иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно 
проживающих на территории Российской Федерации, беженцев (далее – граждане, 
гражданин), а также на юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное 
обслуживание граждан.

 
 1. Законодатель относит к предмету правового регулирования комментируемого нормативного акта установление основ российского социального 
обслуживания, полномочий органов государственной власти в этой сфере, прав 
и обязанностей получателей и поставщиков социальных услуг. Социальное 
обслуживание (предоставление социальных услуг) – это оказание гражданам 
постоянной, периодической либо разовой помощи, в том числе срочной, в целях улучшения условий их жизнедеятельности и (или) расширения возможно