Бюрократия без боли: новые практики госуправления

Дмитрий Виташов 

Новые практики 
госуправления

Москва
2021

Бюрократия
Бюрократия

УДК 352/354-1
ББК 67.401 
 
В54

Виташов Д. С.
В54 
 
Бюрократия без боли : Новые практики госуправления / Дмитрий Виташов. — М. : Интеллектуальная Литература, 2021. — 272 с. 

ISBN  978-5-907274-90-7

Книга описывает технологии менеджмента, которые можно и нужно внедрять в органах государственной власти, показывает скрытые закономерности работы бюрократических структур и объясняет, какие существуют методы 
преодоления их ограничений. Это вовсе не утопические теории на тему, какой 
эффективной могла бы быть идеальная бюрократия, а реальные практики оптимальных изменений, уже опробованные в различных госорганах с видимым 
результатом. 
Бюрократия работает, и доказательство тому – успех многих крупных коммерческих компаний, которые, по своей сути, также являются бюрократическими структурами. Принципы и инструменты менеджмента универсальны, 
надо лишь выбрать наиболее подходящие. В этом и состоит главная ценность 
книги — практические рекомендации, как именно в любом подразделении, 
любом госоргане выстроить простую и эффективную систему управления или 
хотя бы повысить отдачу от уже имеющейся. Причем использовать предложенные рекомендации можно на всех уровнях и на всех руководящих должностях. 
Книга рекомендована руководителям и сотрудникам государственных органов, а также всем, для кого актуальны вопросы менеджмента в крупных организациях.

УДК 352/354-1
ББК 67.401 

ISBN 978-5-907274-90-7

© Д. С. Виташов, 2020
© Оформление. ООО «Интеллектуальная Литература», 2020

Все права защищены. Никакая часть этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме 
и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, а также запись в память ЭВМ для частного или публичного 
использования, без письменного разрешения владельца 
авторских прав. По вопросу организации доступа к электронной библиотеке издательства обращайтесь по 
адресу mylib@alpina.ru

Редактор Е. Закомурная

СОДЕРЖ А НИЕ

 
Предисловие небезразличного чиновника . . . . . . . . . . . . .5

1. 
Бюрократия в госуправлении: возможности 
 
изменений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

2. 
Управленческие технологии, дающие результат . . . . . . .35

3. 
Организационная культура: шаги по улучшению  . . . . .59

4. 
Организационная структура: снижение нагрузки . . . . .85

5. 
Выстраивание процессов: упрощение 
 
и систематизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

6. 
Регламентация: смена формата . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

7. 
Планирование: возвращение смысла . . . . . . . . . . . . . . .165

8. 
Контроль: оптимальный баланс. . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

9. 
Практика изменения системы управления . . . . . . . . . .225

 
За словом — дело  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261

Предисловие 
небезразличного 
чиновника

Большинство учреждений, с которыми нам 
приходилось иметь дело, буквально запутываются 
в сетях бесконечных отчетов, предоставляемых иногда 
сотнями сотрудников. Из идей, поначалу казавшихся 
весьма плодотворными, выжимаются последние 
жизненные соки. От персональной ответственности 
не остается почти ничего. Создается впечатление, что 
крупные компании поглощены бурной лабораторной 
деятельностью, результатом которой являются не столько 
новые продукты, сколько тонны бумаг и горы патентов. 
Эти компании наводнены бесконечным множеством 
комитетов и рабочих групп, которые нередко дублируют 
деятельность друг друга, создают взаимные помехи 
и подавляют стремление работников к творчеству. 
В работе сотрудников таких компаний нередко 
отсутствует чувство реализмаi.

Т. Питерс иР. Уотерман-мл.,  
американские эксперты в области менеджмента 

ДМИТРИЙ ВИТАШОВ • БЮРОКРАТИЯ БЕЗ БОЛИ
6

Г
оворя о государственном управлении, обычно спорят о целях. Обсуждают 
идеологические и экономические платформы, критикуют выбранный 
курс, предлагают новые реформы или подвергают сомнению старые. Иными 
словами, фокусируются на вопросе «Что делать?». И надо признать, что 
в многочисленных концепциях, стратегиях, дорожных картах, планах, программах, докладах закрепляются очень правильные цели. 
Однако далее все происходит иначе. Правильные цели реализуются в неидеальном мире и неидеальными людьми. Их воплощает государственный 
аппарат — огромная система управления, построенная на принципах бюрократии. В силу своего масштаба она сложна и инертна. Разросшаяся организационная структура, неоптимально выстроенные и администрируемые 
процессы, не нацеленная на эффективность культура. Любые цели, пройдя 
сквозь такую систему, угасают или искажаются до неузнаваемости.
Но есть и хорошая новость. Крупные коммерческие компании тоже основаны на бюрократии, что не мешает им добиваться поставленных целей. 
Конечно, не всем это удается, но сравнение лидеров и аутсайдеров позволяет выявить эффективные методы управления и дает ответ на вопрос «Как 
делать?».
И в этом опыте заложены большие возможности. В госуправлении нет 
конкуренции, поэтому не надо постоянно рисковать и экспериментировать. Достаточно взять из бизнес-практики проверенные идеи и внедрить 
их с учетом своих особенностей. О таких технологиях результативного и эффективного управления и о том, как внедрить их в госаппарате и тем самым 
создать условия для достижения правильных целей, и пойдет дальше речь.
О способах реформирования образования, медицины, государственных 
закупок должны писать профессионалы в этих областях. Но как технологично 
воплотить эти замыслы в жизнь, не утопив систему управления в совещаниях, согласованиях, планах и отчетах, — как раз об этом книга. Глазами 
участника системы она показывает скрытые закономерности работы бюрократических структур, объясняет, как можно преодолевать их ограничения, 
и предлагает оптимальные изменения, уже опробованные на практике.
Как повысить гибкость регламентации и сколько в организации должно 
быть регламентов? Как правильно использовать показатели и хорошо ли, 
когда их много? Так ли необходимы отчеты и насколько безболезненно от 
них можно отказаться? Каковы недостатки традиционной процедуры планирования и как вернуть ей смысл? В чем проблемы имеющейся организационной культуры и что в ней можно изменить? Является ли привлечение 
руководителей из бизнеса панацеей от всех проблем, а использование проектного подхода — залогом развития? Почему так важно профессиональное 
развитие штабного подразделения и какими технологиями должны владеть 

ПРЕДИСЛОВИЕ НЕБЕЗРАЗЛИЧНОГО ЧИНОВНИКА 
7

его сотрудники? На эти и многие другие вопросы вы получите ответы на 
страницах этой книги.
Но она не только о технологиях. Любую систему управления своим поведением создают люди, поэтому книга еще и о каждом из нас. Никто не 
любит бюрократические перегибы и неэффективность, но ведь кто-то же 
их воспроизводит?
Работая на госслужбе, я видел вокруг очень много умных, эрудированных, 
патриотичных людей. Каждый из них искренне желал работать хорошо, но 
все вместе они создавали неоптимальную систему. Бюрократизированную, 
склонную к авралам, предпочитающую отчеты реальной работе. Именно 
это противоречие подтолкнуло меня найти ответ на вопрос, почему так получается и как можно сделать лучше.
Для большей пользы от прочтения книги прошу помнить о следующих 
моментах.

• 
Все недостатки описываются не для критики, а для преодоления, по этому 
материал излагается согласно логике «проблема — решение». Не поняв 
суть проблемы, невозможно найти решение. В большинстве случаев недостатки возникают из-за непонимания, что имеющаяся ситуация — не 
норма и что можно работать иначе.
• 
В книге предлагаются только те технологии, которые доказали свою эффективность в российских госорганах. Поэтому, если в какой-то момент 
возникнет мысль, что «это теория, а в жизни так не бывает», я готов возразить. Их внедрение возможно, но требует от руководителя вдумчивого 
обучения и труда. Все обобщенные примеры взяты из реальной жизни. 
Каждую технологию мы с командой опробовали во время работы на госслужбе и видели результаты.
• 
Я не описывал какое-то конкретное подразделение или ведомство. В силу 
высокой централизации, схожих процессов и алгоритмов принятия решений у всех структур больше общего, чем различий. Основные закономерности воспроизводятся на всех уровнях. Поэтому первые читатели 
книги из разных госорганов неизменно узнавали собственные ситуации. 
Различаются только отдельные нюансы.
• 
Описанные технологии — это результат осмысления, доработки и внедрения на госслужбе идей из сотен книг и десятков тренингов. Особенно 
близки оказались подходы бизнес-консультантов Александра Фридмана 
и Михаила Рыбакова. В совокупности они создают идеальный баланс 
между точностью и человечностью системы управления.

1. Бюрократия 
в госуправлении: 
возможности 
изменений

Бюрократия сама по себе не является ни плохой, 
ни хорошей. Это метод управления, который может 
применяться в различных сферах человеческой 
деятельности. Существует область, а именно аппарат 
государственного управления, где бюрократические 
методы являются необходимостьюii.

Л. фон Мизес,  известный экономист

Проблема не в бюрократии; наоборот, последние двести 
лет она была решением. Если в компании вам не 
нравится бюрократия, попытайтесь обойтись без нее — 
и получите хаос. Бюрократия — это клей, скрепляющий 
традиционные компании. Она была и остается решением 
основной проблемы — фрагментации процессовiii.

М. Хаммер иД. Чампи,  бизнес-консультанты, идеологи 
концепции реинжиниринга процессов

Почему и как бюрократизируется
госаппарат?
Г
осударственный аппарат в любой стране — очень крупная организация. В России только на федеральном уровне действует более 70 органов исполнительной власти. У многих из них есть территориальные подразделения в федеральных округах или субъектах РФ. В регионах имеются 
также собственные органы власти, частично воспроизводящие структуру 
федеральных. По данным Росстата, общая численность госаппарата составляет около 1,7 млн человек. И в это число еще не включены органы местного самоуправления, не относящиеся к государственной власти, а также 
ряд крупных силовых структур.
Такая крупная система неизбежно сложна в управлении. Каждый государственный орган представляет собой самостоятельную многоуровневую 
структуру, в которой занято от нескольких сотен до нескольких тысяч и даже 
десятков тысяч человек. И синхронизировать работу стольких сотрудников, 
объединив ее единым замыслом и стандартами, — крайне сложная задача.
Ее решение исторически было найдено в бюрократии. Первоначально 
это слово не было негативным и предполагало лишь форму организации совместной работы большого количества людей, очень прогрессивную на момент, когда ее описал Макс Вебер, немецкий социолог начала XX в. До того 
времени система управления была гораздо более хаотичной.
Говоря в современных терминах, бюрократия основана на четырех основных принципах:

• 
иерархичность — наличие нескольких управленческих уровней, между 
которыми распределены полномочия и ответственность (разделение 
труда по вертикали);
• 
регламентация — работа по установленным правилам, не зависящим 
от конкретных людей;
• 
формализация — фиксация действий и решений в установленной форме, 
как правило документальной;
• 
специализация — выполнение работниками и подразделениями строго 
определенных функций (разделение труда по горизонтали).

Бюрократия решила основные проблемы и повысила управляемость госаппарата. Однако возросшие затем требования к государствам, расширение 
их размеров и функций привели к тому, что исходные принципы вызвали 
множество побочных эффектов. В результате в XXI в. бюрократию ассоциируют в основном с негативными чертами: некомпетентностью чиновников, 

1. 
БЮРОКРАТИЯ В ГОСУПРАВЛЕНИИ
11

медлительностью, противоречивыми инструкциями, волокитой и перекладыванием ответственности.
Но самой главной ее чертой стала утрата смысла многочисленных процедур. Изначально разумные требования со временем лишились целесообразности. Однако они были не отменены, а лишь дополнены другими. 
В итоге действия продолжают осуществляться, но они уже никак не связаны 
с результатом. Форма доминирует над содержанием.
Лучшей иллюстрацией является анекдот, рассказанный в книге известного бизнес-консультанта Ицхака Адизеса.

Человек приехал в Париж, чтобы посетить лучший ювелирный магазин 

в этом городе, и попросил совета у своего друга. «Отправляйся на улицу 

Ля-Мишель, 25, я слышал, что там лучший магазин», — ответил ему 

друг. Человек отправился по указанному адресу. Там его встретил слу
жащий, одетый в красную ливрею с золотыми эполетами и блестящими 

пуговицами. Вежливо коснувшись края цилиндра, служащий спросил: 

«Чем могу служить, сэр?»

«Я хотел бы купить кое-какие драгоценности».

«Тогда пройдите в левую дверь», — сказал служащий в красной ливрее.

Человек вошел в левую дверь и оказался в помещении, где его попри
ветствовал служащий, одетый в синюю ливрею, который спросил: «Вам 

нужны ювелирные изделия для мужчин или для женщин?»

«Для женщин», — ответил покупатель, после чего ему было предложено 

пройти по коридору направо. В конце коридора его встретил служащий 

в фиолетовой ливрее и спросил: «Вас интересует золото или серебро?»

«Золото», — последовал ответ.

«Тогда, пожалуйста, пройдите по коридору налево».

После этого покупатель повстречал еще трех служащих, которые выяс
няли его желания и указывали направление дальнейшего движения. 

Наконец, последний служащий спросил, что он хочет купить: брилли
анты или рубины.

«Рубины».

«В левую дверь, пожалуйста».

Покупатель открыл дверь и очутился на улице. Озадаченный, он вер
нулся в отель и позвонил другу.

«Ну как?» — спросил его друг.

«Мне не удалось ничего купить, но зато какая у них система!»1

1 
Адизес И. Управление жизненным циклом корпорации / Пер. с англ. под науч. ред. А. Г. Сеферяна. — СПб.: Питер, 2013. — С. 167.