Государственное регулирование на транспорте


ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА ТРАНСПОРТЕ

Учебное пособие

Под общейредакцией профессора, доктора экономических наук В. Н. Кострова и профессора, доктора технических наук А. И. Телегина


Издание 5-е, исправленное






Москва Вологда «Инфра-Инженерия» 2021

УДК656:338.242.4
ББК 39:65.05
     Г72



Авторы:
В. Н. Костров, В. Н. Бутченко, А. А. Локтев, А. И. Телегин, А. О. Ничипорук

Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор Минеев В. И.;
доктор экономических наук, профессор Пермичев Н. Ф.






Г72     Государственное регулирование на транспорте : учебное
      пособие / [В. Н. Костров и др.] ; под общ. ред. В. Н. Кострова и А. И. Телегина. - 5-е изд., испр. - Москва ; Вологда : ИнфраИнженерия, 2021. - 404 с. : ил., табл.
         ISBN 978-5-9729-0564-5

    Представлены основные направления и перспективы развития системы государственного управления и регулирования транспортного комплекса России с учетом практики зарубежных стран.
    Для студентов, аспирантов и преподавателей экономических, транспортных и управленческих направлений подготовки. Может быть полезно государственным служащим, занятым вопросами управления и регулирования на транспорте, руководителям и специалистам транспортных, транспортно-экспедиционных и агентских предприятий.

УДК656:338.242.4
                                             ББК39:65.05





ISBN 978-5-9729-0564-5 © Издательство «Инфра-Инженерия», 2021
© Оформление. Издательство «Инфра-Инженерия», 2021

            ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ................................................7

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ
Основные направления и перспективы развития управления и регулирования в транспортном комплексе России

Глава 1. Цели, задачи и принципы государственного регулирования на транспорте ...................................9
   1.1. Цели и задачи государственного регулирования на транспорте........................................9
   1.2. Принципы государственного регулирования и контроля.25
Глава 2. Государственная политика и перспективы формирования высокоэффективной транспортной системы страны....35
   2.1. Механизмы и эффективность развития транспортного комплекса............................................35
   2.2. Логистические аспекты управления транспортным комплексом и регулирования его развития..............60
   2.3. Тенденции формирования макрологистических транспортных систем..................................71
   2.4. Научно-методические подходы к развитию глобальных комбинированных систем перевозок.....................85

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ
Зарубежный опыт развития и государственного регулирования в транспортном комплексе

Глава 3. Мировые тенденции в регулировании развития транспорта......................................95
   3.1. Государственное влияние на функционирование и развитие транспорта за рубежом.....................95
   3.2. Международная практика взаимодействия субъектов транспорта в процессе его функционирования
      и развития......................................117
Глава 4. Основные направления и методы государственного регулирования развития транспорта за рубежом...127


3

   4.1. Основные направления транспортной политики государства...........................................127
   4.2. Опыт государственного регулирования на транспорте с помощью лицензирования..............................136
Глава 5. Государственное регулирование и развитие натранспорте США.........................................141
   5.1. Структура и роль органов власти в регулировании и развитии транспорта.................................141
   5.2. Методы государственного регулирования и стимулирования развития на транспорте...............151
Глава 6. Зарубежный опыт по защите национальных судовладельцев...................................156
   6.1. История создания и практика судовых регистров за рубежом............................................156
   6.2. Директивы Европейского Союза по оказанию содействия судоходству...........................................162

РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ
Проблемы и направления развития управления и государственного регулирования транспорта регионов России

Глава 7. Региональные проблемы и аспекты развития транспорта..............................................165
   7.1. Особенности развития транспорта в регионах......165
   7.2. Организационно-экономические основы государственного управления развитием транспортного комплекса..........181
   7.3. Особенности стратегического управления развитием транспорта............................................196
Глава 8. Практические рекомендации по совершенствованию системы государственного управления и развития транспорта регионов..............................207
   8.1. Совершенствование государственного управления транспорта регионов...................................207
   8.2. Рекомендации по формированию окружной межотраслевой транспортной комиссии...................215
   8.3. Стратегическое развитие транзитной инфраструктуры арктических регионов..................................222

4

   8.4. Комплексный механизм согласованного развития регионального транспортного комплекса................228

РАЗДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ
Структура и функции Министерства транспорта России, Ространснадзора, Росморречфлота и подведомственных им организаций

Глава 9. Структура и функции Министерства транспорта России .... 239
   9.1. Основные положения о Министерстве транспорта России...............................................239
   9.2. Основные положения о Департаменте государственной политики в области морского и речного транспорта Министерства транспорта России.......................250
   9.3. Основные положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта...................................264
   9.4. Основные положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта.................................269
   9.5. Основные положения об управлении государственного морского и речного надзора...........................275
   9.6. Структура и функции Российского речного регистра.284
   9.7. Структура и функции Российского морского регистра судоходства..........................................291
Глава 10. Структура и функции организаций государственного управления и контроля за водными путями и судоходством в бассейне..........................................300
   10.1. Структураи функции ФБУ «Администрация Волжского бассейна»............................................300
   10.2. Функции капитана бассейна внутренних водных путей ... 310
   10.3. Функции капитана морского порта.................314
   10.4. Функции администрации морских портов Каспийского моря....................................321
Глава 11. Диспетчерское регулирование движения судов на внутренних водных путях и портовый контроль......332
   11.1. Порядок диспетчерского регулирования движения судов...............................................332
   11.2. Требования по безопасности судоходства........338
   11.3. Государственный портовый контроль за судами...339

5

Глава 12. Порядок инспекционных проверок судов.........345
   12.1. Порядок назначения проверок судов и иных плавучих объектов на основании оценок рисков нарушения обязательных требований...........................345
   12.2. Порядок проведения проверок судов лицами, осуществляющими государственный портовый контроль.................................348
   12.3. Порядок и условия выдачи разрешения на переход судна или иного плавучего объекта к месту устранения выявленных нарушений..............................352
   12.4. Перечень нарушений обязательных требований, служащих основаниями для временного задержания судна или иного плавучего объекта........................354
Глава 13. Системалицензирования в транспортном комплексе Российской Федерации и на водном транспорте........356
   13.1. Нормативно-правовые основы лицензирования в Российской Федерации.............................356
   13.2. Лицензирование отдельных видов деятельности на водном транспорте........................................364
   13.3. Общие требования к оформлению документов на получение лицензии и их перечень...............378
   13.4. Оформление и порядок рассмотрения заявления на выдачу лицензии................................385
   13.5. Оформление прилагаемых к заявлению документов.389
   13.6. Оформление и порядок предоставления лицензии..389

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК...............................398

6

            ВВЕДЕНИЕ




   Одной из главных задач государства в области регулирования в транспортной сфере страны является создание нормативноправовой базы и экономических условий для эффективного функционирования транспортного комплекса в целях полного удовлетворения потребностей в безопасном и качественном перемещении пассажиров и грузов с минимально необходимыми затратами всех видов ресурсов.
   К началу перестройки (1985 г.) и развертывания рыночных реформ (1992 г.) Россия располагала мощной транспортной системой, включающей все виды современного транспорта. К началу XXI века эта система оказалась раздробленной и ослабленной.
   Рыночные преобразования в России, нередко скороспелые и глубоко непродуманные, привели к распаду прежней, преимущественно административной системы управления транспортом. При относительной неизменности материальной базы изменилась форма собственности, что предопределило необходимость формирования адекватной ей системы управления и государственного регулирования. Однако создание такой системы по целому ряду объективных и субъективных причин затянулось на многие годы, что привело к снижению управляемости (дерегулированию) транспортным комплексом страны и, как следствие, к ряду негативных последствий, в том числе к ухудшению качества транспортного обслуживания экономики и населения, а также снижению эффективности работы самого транспорта.
   При многообразии интересов участников транспортного производства (транспортных предприятий, грузовладельцев, пассажиров, федеральных, региональных и местных органов власти), действующих на фоне формирования и функционирования рыночных механизмов, транспортные отрасли страны не могут полноценно выполнять свои функции и свое предназначение без активного государственного воздействия, т. е. управления и регулирования.
   Во всем зарубежном мире транспортная сфера - наиболее управляемая и регулируемая государством, поскольку затра

7

гивает безопасность и отражается на жизнедеятельности всего общества и каждого человека.
   В развитых зарубежных странах основные транспортные коммуникации, путевое хозяйство, гидротехнические сооружения и их инфраструктура находятся, как правило, в государственной собственности (не приватизируются) или достаточно жестко управляются государством через систему нормативно-правовых актов. Эксплуатационная деятельность многочисленных транспортных, транспортно-экспедиционных и агентских фирм и компаний преимущественно также регулируется, в том числе с помощью созданных или контролируемых государством систем технического регулирования (стандартизации, сертификации) и лицензирования.
   Устойчивое развитие транспорта является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения людей и товаров, здоровой конкуренции и экономической деятельности, обеспечения целостности страны и национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения.
   Таким образом, коренные изменения в экономике России обусловливают необходимость формирования надежной системы транспортной деятельности, соответственно, новой системы управления и регулирования со стороны государственных органов власти.
   При написании данного учебного пособия авторы опирались на действующие коммерческо-правовые нормы управления и регулирования транспортным комплексом России. Кроме того, учтены в работе нормативно-правовые материалы, изложенные в двух учебных пособиях, в которых принимали участие авторы:
   1.    Государственное регулирование на транспорте : учебное пособие для вузов / В. Н. Костров, А. А. Локтев, А. И. Телегин, М. А. Государев. Изд. 3-е, исправ. и доп. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2007. - 464 с.
   2.    Управление качеством продукции и перевозок грузов : учебное пособие для вузов / В. Н. Костров, А. И. Телегин, А. О. Ничипорук, А. А. Никитин. Изд. 2-е, с доп. и изм. -Н. Новгород: Изд-во ФБОУ ВПО «ВГАВТ», 2011. - 448 с.

8

            РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ


ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ В ТРАНСПОРТНОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ



ГЛАВА 1

    Цели, задачи и принципы государственного регулирования на транспорте

1.1. Цели и задачи государственного регулирования на транспорте

   В 1990-х годах транспортная политика в России определялась ходом экономических реформ. Радикально изменилась структура управления на всех видах транспорта, кроме железнодорожного транспорта общего пользования, находящегося в системе Министерства путей сообщения. Произошел отказ от централизованного планирования и прямого вмешательства в хозяйственную деятельность транспортных предприятий. В основном внедрена система государственного регулирования предпринимательской транспортной деятельности с помощью лицензирования.
   Однако проблемы реструктуризации и институциональных преобразований на транспорте решаются в целом неудовлетворительно. Характерными явлениями стали убыточность, кризис неплатежей, повышение тарифов и сокращение инвестиций, увеличение морального и физического износа основного капитала и др.
   Объективной необходимостью становится усиление государственного вмешательства в управление и регулирование в транспортном комплексе. Однако нет четкого представления о направлении и политике в этой области ни у ученых, ни у государственных деятелей.
   В течение XX в. функции государства в управлении транспортом, в том числе и промышленно развитых странах, существенно изменились. К примеру, послевоенное возрождение немецкой экономики состоялось без сплошной либерализации и полной приватизации транспорта и промышленности, свободной

9

конвертируемости национальной валюты и при многочисленных внешнеторговых ограничениях. Широкое и гибкое государственное регулирование было и остается главным фактором послевоенного подъема экономики Японии и её эффективного функционирования в настоящее время. Во Франции во всех отраслях экономики успешно применяется индикативное планирование. Подобные методы и особенности государственного регулирования можно отметить во всех развитых странах с рыночной экономикой.
   В промышленно развитых странах отношения государства и рынка формируются в результате сложного взаимодействия и влияния различных факторов с учетом исторического развития, национальных традиций, отраженных в утвержденной концепции экономической политики государства.
   В последнюю четверть XX в. транспортная политика заняла видное место в ряду основных направлений социально ориентированной стратегии западных государств, нацеленной на общенациональную эффективность экономики. Она стала характеризоваться не традиционными количественными показателями, а уровнем качества жизни населения. Другими словами, эффективность транспорта, как сферы экономики, в зарубежных странах сводится не только к улучшению его собственных техникоэкономических, эксплуатационных или финансовых показателей, но и выражается степенью участия в общем прогрессе экономической и социальной жизни общества. Поэтому все большее применение находят такие формы организации рыночных связей, как логистика, а транспорт становится неотъемлемым участником логистического «конвейера товародвижения и пассажиро-движения» и работает на общий экономический и социальный эффект.
   Зарубежный опыт свидетельствует о неразрывной связи, взаимозависимости и взаимопроникновении двух главных регуляторов современного транспортного хозяйства - рынка и государства.
   Транспорт - чрезвычайно специфическая сфера экономики. Основные фонды транспорта, т. е. транспортные средства - автомобили, морские и речные суда, поезда, самолеты представляют собой синтез науки и техники, вершину человеческих знаний.

10

Поэтому создание транспортных средств требует соответствующего научного и производственного потенциала, а также практического подхода.
   Транспорт - сложнейшая общественная система. Транспортная техника - только один из элементов этой системы, включающей соответственно различную инфраструктуру и предприятия: морские и речные порты, железнодорожные станции, автомобильные вокзалы, ремонтные предприятия, бункеровочные и заправочные станции, логистические центры организации товародвижения, терминалы и др. В состав транспортной инфраструктуры входят учебные и научные институты, культурные и медицинские учреждения и др.
   Транспорт, как ни одна другая сфера экономики, активно влияет на все аспекты жизни общества и населения. От степени эффективности деятельности транспорта зависят экономические показатели промышленности, торговли, сельского хозяйства, внешнеэкономические связи с другими государствами, обороноспособность страны, общение людей, медицинское обслуживание и многое другое, из чего складывается функционирование государства и жизнь его населения.
   В транспортном комплексе различают отдельные отраслевые транспортные системы, объединяющие транспортную технику, транспортные коммуникации, транспортные инфраструктуры, без которых невозможно функционирование любой транспортной системы.
   Транспорт в структурах перевозочного процесса - это прежде всего эксплуатация транспортных средств, огромная многопрофильная инфраструктура и комплекс предприятий и учреждений по обеспечению их эффективного функционирования.
   Транспортные средства - это объекты, движущиеся со значительными скоростями и при этом часто взаимодействующие друг с другом на конечном и нередко ограниченном пространстве и во времени. Поэтому для всех видов транспорта существует разное в деталях, но общее по существу, чрезвычайно важное и достаточно сложное понятие «безопасность». Обеспечение безопасной эксплуатации транспортных средств -это ключевое понятие для всех видов транспорта.

11

   Сложная транспортная техника должна четко выполнять свои функции. Многочисленные элементы техники требуют обслуживания, ремонта, обеспечения топливом, смазкой и др. Все это объединяется в единое понятие «техническая эксплуатация транспорта», которая также требует разработки и применения своих научно-обоснованных методов и методик.
   Транспорт - одна из активных сфер экономики, мощно влияющих на окружающую среду и жизнедеятельность человека. В крупных городах и на дорогах - автомобили и поезда, на водных просторах - суда, в воздухе - самолеты, которые создают значительную экологическую нагрузку на природу и человека, часто превышающую установленные стандартные нормативы. На долю транспорта приходится до 60-70 % химического и до 90 % шумового загрязнения среды.
   Известно, что в понятии «экология транспорта» выделяются два блока: с одной стороны - это влияние различных проявлений жизни на работу, функционирование и развитие транспортных систем наземного, водного и воздушного транспорта, с другой, -это влияние транспорта на компоненты «слоя жизни», называемого биосферой.
   Рост населения в XXI в., интенсивная урбанизация общества, нарастающее развитие транспортных сетей ставят проблему транспортной экологии особенно остро. Если водный и железнодорожный транспорт дают около 2 % загрязнения среды, то автомобильный транспорт дает от50до75 % общего загрязнения атмосферы городов. По составу автомобили выделяют следующие загрязняющие вещества: оксид углерода - 40 %, углеводороды -19 %, оксид азота - 9 %.
   Для крупных городов, особенно в летнее время, характерно образование смога. Его наиболее опасные составные части -озон, закись и двуокись азота и др.
   Среди первостепенных направлений экологии транспортной системы можно выделить следующие:
   ■  разработка методологии слежения (мониторинга) за проявлением деятельности транспорта во всех природных сферах в масштабах от точечного до глобального;

12

   ■  отыскание оптимальных путей конструктивной экологической экспертизы существующих перспективных транспортных систем;
   ■  решение проблем глобального и трансграничного влияния транспорта на среду и среды на транспорт с целью разработки и принятия адекватных мер, уменьшающих отрицательное влияние деятельности всех видов транспорта на растительную, животную жизнь и непосредственно человека.

   Особо актуальной становится проблема топлива, как с точки зрения основного энергоносителя, так и фактора загрязнения среды. Основным видом топлива для ведущих магистральных транспортных средств являются его сорта, полученные из нефти путем переработки. По данным экологов, запасов нефти в земной коре при современных темпах добычи и потребления хватит максимум на 75 лет. Предполагается, что численность населения планеты с 6 млрд чел. в 1999 г. увеличится до 11 млрд в 2040 г. Соответственно, следует ожидать, что потребление энергоресурсов повысится с13,2 млрд т. до 30 млрд т. условного топлива.
   Транспорт является одним из основных потребителей топлива, поэтому до 2050 г. ученые должны решить проблему замены нефтепродуктов другими энергоносителями, менее загрязняющими окружающую среду.
   Для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем России необходимо ускорить решение следующих проблем:
   ■  обновление основных фондов транспорта с заменой физически и морально устаревших и изношенных транспортных средств;
   ■  повышение безопасности применения (эксплуатации) транспортных средств и технологий;
   ■  создание и внедрение транспортных средств и технологий, обеспечивающих по сравнению с действующими системами большее ресурсо- и энергосбережение.

   На рубеже третьего тысячелетия различные виды транспорта России оказались разобщенными по отдельным ведомствам, которые реализуют собственную транспортную политику, работают

13

независимо друг от друга, практически без согласования своих действий. Необходимо переосмыслить сущность транспорта в экономике и социальной жизни общества, разработать концепцию организации транспорта России как единой функциональной системы, взяв, с одной стороны, все прогрессивное в прогнозировании и планировании транспортной деятельности, что имелось в социалистической системе хозяйствования, а с другой стороны, -методы эффективного государственного регулирования в рыночной экономике развитых зарубежных стран.
   Взаимодействие различных видов транспорта, рассматриваемое в рамках единой транспортной системы, ни в какой степени не противоречит нормальным рыночным отношениям, свободной конкуренции на транспортном рынке России. Единая транспортная система в России сможет эффективно функционировать при постоянном мониторинге интермодальных и транспортных перевозок. По данным экспертов Европейского союза, в первой четверти XXI в. ожидается сохранение существующей тенденции опережения роста мировой торговли по сравнению с темпами роста экономики. При среднем росте экономики 2,3-4,5 % доля России в мировом экспорте в 2020 г. оценивается: нефтепродуктов - 25 %, нефтяного газа - 2 %, фосфатов - 10 %, лесных материалов - 20 %. Объем контейнерных перевозок будет расти ежегодно на 20-22 %, предполагается, что в 2020 г. в направлениях Запад - Россия -Запад он достигнет 12 млн т в год.
   Поэтому важной проблемой для транспорта России является комплексное освоение трех международных коридоров, проходящих через территорию России, обеспечение научно достоверного прогнозирования транспортных потоков между субъектами федерации и интермодальных внешнеторговых грузоперевозок в рамках единой транспортной системы.
   Для обеспечения внешнеторговых связей, сохранения и укрепления позиций национальных перевозчиков, поэтапной интеграции транспортной системы России в мировую транспортную систему необходимо:
   ■  создание эффективной государственной системы контроля за деятельностью национальных перевозчиков и предприятий в области международных перевозок и иностранных перевозчиков на территории России, разработка и

14