Основы государственного и муниципального управления

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Сибирский федеральный университет

Е. В. Лобкова, Е. В. Зандер, К. Ю. Лобков

ОСНОВЫ  ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И  МУНИЦИПАЛЬНОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Красноярск

СФУ
2020

УДК 351(07)
ББК 66.033.141я73+67.401я73

Л682

Рецензенты:
О. М. Рой, доктор социологических наук, профессор, заведующий ка
федрой региональной экономики и управления территориями ФГБОУ ВО 
«Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского»;

Г. Е. Мекуш, доктор экономических наук, профессор, член- корреспондент 

САН ВШ, заведующий кафедрой региональной и отраслевой экономики 
ФГБОУ ВО «Кемеровский государственный университет»

Лобкова, Е. В. 

Л682 
 
Основы государственного и муниципального управления : учеб. 

пособие / Е. В. Лобкова, Е. В. Зандер, К. Ю. Лобков. —  Красноярск : Сиб. 
федер. ун-т, 2020. — 300 с.

ISBN 978-5-7638-4264-7

Рассмотрены основные принципы и характеристики, функции и задачи, структу
ра и элементы, правовая основа и закономерности функционирования системы государственного и муниципального управления. Акцент сделан на системе государственного 
и муниципального управления Российской Федерации. Дана подробная характеристика 
форм государственного устройства и правления, политических режимов и моделей построения федеративных отношений. Описаны ветви и институты государственной власти в России, особенности реализации территориального государственного управления 
и местного самоуправления. Представлен обзор подходов к оценке эффективности государственного и муниципального управления. Особое внимание уделено процессу оценки 
регулирующего воздействия нормативно- правовых актов как процессу повышения эффективности системы государственного и муниципального управления. 

Предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов экономических и управ
ленческих вузов, государственных и муниципальных служащих, слушателей отделений 
переподготовки и повышения профессиональной квалификации по экономическим 
специальностям.

Электронный вариант издания см.:

http://catalog.sfu-kras.ru

УДК 351(07)
ББК 66.033.141я73+67.401я73

ISBN 978-5-7638-4264-7 
© Сибирский федеральный университет, 2020

Оглавление

Введение ..................................................................................................5

Глава 1. Сущность, структура и элементы системы 
государственного и муниципального управления ............................8
1.1. Сущность и элементы системы государственного 
и муниципального управления .....................................................................8
1.2. Принципы государственного управления ........................................11
1.3. Понятие и классификация функций государства 
в современном обществе. Формы и методы 
осуществления функций государства .......................................................13
1.4. Признаки и формы государства...........................................................17
1.5. Модели и принципы федерализма ......................................................28
Контрольные вопросы и задания ...............................................................31

Глава 2. Особенности организации публичного управления 
в Российской Федерации .....................................................................33
2.1. Процессы публичного управления .....................................................33
2.2. Федеративное устройство России........................................................48
2.3. Система органов государственной власти 
Российской Федерации ..................................................................................67
2.4. Муниципальная власть как одно из проявлений 
публичной власти ...........................................................................................76
Контрольные вопросы и задания ...............................................................80

Глава 3. Организация государственного управления 
в Российской Федерации .....................................................................83
3.1. Институт президентской власти Российской Федерации .............83
3.2. Система федеральных органов исполнительной власти ...............95
3.3. Федеральный орган законодательной власти России ...................106
3.4. Судебная система Российской Федерации ......................................122
3.5. Федеральные государственные органы власти 
с особым статусом ........................................................................................135
3.6. Организация государственного управления 
на уровне субъектов Российской Федерации.........................................151
Контрольные вопросы и задания .............................................................168

Глава 4. Организационные основы 
муниципального управления ...........................................................172
4.1. Местное самоуправление в системе управления 
государством и обществом .........................................................................172
4.2. Основы местного самоуправления в Российской Федерации ....174
4.3. Система органов местного самоуправления ...................................184
Контрольные вопросы и задания .............................................................196

Глава 5. Территориальная организация управления 
Красноярского края ...........................................................................198
5.1. Структура органов государственной власти 
Красноярского края ......................................................................................198
5.2. Местное самоуправление в муниципальных образованиях 
Красноярского края ......................................................................................214
Контрольные вопросы и задания .............................................................230

Глава 6. Оценка эффективности государственного 
и муниципального управления ........................................................232
6.1. Критерии и факторы эффективности 
государственного и муниципального управления ...............................232
6.2. Интегральные показатели оценки эффективности 
государственного управления ...................................................................245
6.3. Оценка регулирующего воздействия 
нормативных правовых актов ...................................................................252
6.4. Административная реформа как процесс повышения 
эффективности государственного управления .....................................261
Контрольные вопросы и задания .............................................................266

Заключение .........................................................................................269

Библиографический список..............................................................272

Темы докладов и рефератов ..............................................................276

Задания для практических занятий 
и самостоятельной работы ................................................................280

Тестовые задания ...............................................................................294

ВВЕДЕНИЕ

Цель данного учебного пособия состоит в ознакомлении сту
дентов с ключевыми концепциями, принципами, функциями и задачами, структурой и элементами, правовой основой и особенностями функционирования системы государственного и муниципального управления.

Объектом изучения является система управления государ
ством, включающая взаимосвязь понятий: государство, власть, 
политика, государственное управление, муниципальное образование, местное самоуправление. Предметом изучения выступает 
совокупность политико- правовых и социально- экономических 
отношений, характеризующих сферу взаимодействия государства 
и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.

Изложение материала начинается с рассмотрения понятий 

«система», «управление» и «регулирование», дается определение 
системе государственного и муниципального управления.

В первой главе обсуждаются принципы организации системы 

государственного и муниципального управления, функции государства, формы и методы осуществления функций государства 
в современном обществе. Авторами раскрыты системные характеристики государства –  форма правления, политический режим 
и административно- территориальное устройство. Особое внимание уделено федеративному устройству государства, моделям 
и принципам федерализма.

Во второй главе рассмотрены особенности организации пу
бличного управления в Российской Федерации. Описаны процессы публичного управления, выявлены проблемы их реализации. Охарактеризованы особенности федеративного устройства 
России. Представлена система органов государственной власти 
Российской Федерации, охарактеризована муниципальная власть 
как одно из проявлений публичной власти.

В третьей главе приведены структура и институты государ
ственного управления на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, описана их правовая основа, раскрыты особенности реализации полномочий органов власти. Подробно охарактеризована деятельность государственных органов власти с особым 
статусом –  органов власти, не относящихся ни к одной ветви власти, но реализующих важные государственные функции.

В четвертой главе раскрыты организационные основы муни
ципального управления, его роль и место в системе управления 
государством и обществом. Описаны основы местного самоуправления в Российской Федерации, модели местного самоуправления 
в мире. Охарактеризована система органов местного самоуправления в Российской Федерации.

В главе, посвященной территориальной организации управ
ления, обсуждаются особенности организации государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации. 
Охарактеризована структура органов власти Красноярского края. 
Раскрыты особенности организации местного самоуправления 
и его реализации на территории муниципальных образований 
Красноярского края.

Раздел, посвященный теме оценки эффективности государ
ственного и муниципального управления, содержит изложение методик, утвержденных органами власти, а также подходов, 
применяемых различными организациями и институтами для 
оценки сфер и направлений эффективности функционирования 
государства. Рассмотрены критерии и факторы эффективности деятельности органов власти, выделены проблемы проведения оценки и перспективы совершенствования этого процесса. 
Охарактеризован институт оценки регулирующего воздействия 
нормативно- правовых актов как необходимый элемент процесса повышения эффективности управления государством. Один 
из параграфов главы посвящен административной реформе и особенностям ее реализации в Российской Федерации.

Помимо теоретического материала, учебное пособие содержит 

контрольные вопросы и задания, практические задания для самостоятельной работы, ситуации для проведения анализа, тестовые 
вопросы и задания, темы для подготовки докладов и рефератов.

Авторы пособия ставили перед собой задачу помочь студентам:
– изучить основы построения системы государственного 

и муниципального управления;

– познакомиться с особенностями государственного устрой
ства других стран;

– изучить правовые основы построения государственных ор
ганов власти Российской Федерации;

– исследовать особенности построения территориальных ор
ганов государственного управления, их полномочия и правовой 
статус;

– познакомиться с институтами государственной власти 

России;

– исследовать основы и особенности реализации местного са
моуправления в России и за рубежом;

– познакомиться с особенностями построения органов власти 

и реализации их полномочий на территории Красноярского края;

– познакомиться с методами оценки эффективности системы 

государственного и муниципального управления, их достоинствами и недостатками;

– освоить новые понятия и термины, применяемые органами 

власти и в науке государственного управления;

– познакомиться с процессами, направленными на повыше
ние эффективности государственного и муниципального управления, –  оценкой регулирующего воздействия и административной 
реформой;

– изучить основы организации процессов публичного управ
ления.

В результате освоения материала учебного пособия «Основы 

государственного и муниципального управления» у студентов 
и прочих читателей должно быть сформировано целостное представление о теоретических, правовых и организационных основах 
системы государственного и муниципального управления.

Глава 1

Сущность, структура и элементы 

системы государственного 

и муниципального управления

1.1. Сущность и элементы системы государственного 

и муниципального управления

Сущность системы государственного и муниципального управ
ления определяется через понятия системы (как совокупности элементов) и государственного и муниципального управления.

Система –  совокупность закономерно связанных друг с дру
гом элементов (предметов, явлений, процессов, взглядов, знаний 
и др.). Характерным признаком системы является ее целостность –  
взаимосвязь и взаимодействие входящих в систему элементов; 
специфические цели и особенности развития элементов подчинены общей цели развития системы.

Объектом системы государственного и муниципального 

управления является общество в целом и (или) его отдельные 
группы, экономические, общественно- политические, культурные 
и прочие организации и их деятельность. Элементами системы 
государственного и муниципального управления являются государственные и муниципальные институты как организации 
определенных групп людей, наделенных необходимыми властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого 
гражданина на основе установленных правовых норм.

Существует несколько подходов к трактовке понятий «управ
ление» и «регулирование» применительно к системе государственного и муниципального управления. Управление понимается как 

внешнее воздействие субъекта на объект управления, деятельность подсистемы управляющей по отношению к управляемой; 
осуществление функций и действий по планированию, организации, мотивации, координации и контролю внутри системы для 
достижения поставленных целей; деятельность по организации 
выполнения управленческих решений.

Регулирование рассматривается как процесс приведения в по
рядок, упорядочения (механизма, деятельности и т. д.); руководство движением, направлением, действиями, отношениями и т. п.; 
форма целенаправленного управляющего воздействия, ориентированного на поддержание равновесия в управляемом объекте 
и на его развитие посредством введения в него регуляторов (норм, 
правил, целей, связей).

Система государственного и муниципального управления – 

система, включающая институты и процессы государственного 
управления и местного самоуправления, социальная функция которых заключается в организации и осуществлении регулятивной 
деятельности государства и проведении государственной политики, а также в обеспечении влияния общества (объекта управления) на государство (субъект управления). По сути, это система 
взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения.

Понятие государственного и муниципального управления
К определению государственного управления существует 

большое количество авторских подходов:

– целенаправленное организующее и регулирующее воздей
ствие государства (через систему органов власти и должностных 
лиц в них) на общественную и частную жизнедеятельность людей 
в целях ее упорядочивания и преобразования; общественные процессы и отношения в обществе, опирающиеся на властную силу 
(Г. В. Атаманчук, Н. И. Глазунова);

– деятельность по реализации законодательных, исполни
тельных, судебных и иных властных полномочий государства 
в целях выполнения его организационно- регулирующей функции 
в обществе в целом и в отельных его частях (Г. Л. Купряшин);

– процесс регулирования отношений внутри государства по
средством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти (О. М. Рой);

– процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности 

и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти (В. Е. Чиркин);

– сознательное воздействие всех государственных институ
тов на деятельность общества, его отдельные группы, при котором 
реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества (М. Ю. Зенков).

Субъектами государственного управления выступают го
сударственные институты как организации специальных групп 
людей, наделенные необходимыми для управленческих действий 
властными полномочиями и действующие от имени общества 
и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. 
Объект государственного управления –  общество в целом или его 
отдельные группы, общественно- политические, экономические, 
культурные и прочие организации, их деятельность.

Инструменты государственного управления –  структура госу
дарственного бюджета, государственные программы, федеральные 
и региональные законы, условия государственного кредитования, 
ставки налогов, условия предоставления льгот субъектам экономического рынка и гражданам, экспортно- импортные тарифы, таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз товаров и капитала и т. д.

Подсистемы системы государственного управления:
1) политическая подсистема (формулирование стратегии раз
вития):

– определяет необходимость и границы управленческих дей
ствий, формирует правительственную стратегию, соотнося цели 
и ресурсы в процессе разработки и осуществления государственных программ;

– определяет полномочия органов государственной и муни
ципальной власти (на основе конституционных правил);

– разрабатывает основные ориентиры и принципы институ
ционального устройства государственного управления;

2) административная подсистема (организация выполнения 

решений):

– включает институты и процессы, обеспечивающие осущест
вление полномочий органов власти, структурированных по отраслевому, функциональному, территориальному критериям;

– включает цели, задачи и функции аппарата государст
венных органов, механизм включения индивида в структуры 

государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивацию работников государственного аппарата и т. д.;

3) операционная подсистема (сопровождение процесса реали
зации государственного управления):

– включает институты и процессы, поддерживающие техно
логии деятельности государственных служащих (например, создание и информационное сопровождение функционирования порталов государственных услуг и сайтов органов государственного 
управления в Интернете, организация документооборота, ведение 
баз данных, служба «одного окна», институт электронной подписи, статистический учет и т. д.);

– отвечает за непосредственное удовлетворение социальных 

потребностей в услугах государственного управления, которыми 
пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

Система государственного и муниципального управления 

является открытой и внутренне сложной системой, взаимодействующей с окружающими ее структурами и элементами. 
В этом взаимодействии, а также в рамках функционирования 
внутренних процессов система основывается на совокупности 
важных принципов, обеспечивающих единство и целостность 
структуры.

1.2. Принципы государственного управления

Принципы государственного управления –  научно обоснован
ные и законодательно закрепленные положения, в соответствии 
с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления как система. Предлагается следующая 
классификация принципов государственного управления.

Общие (социально- правовые) принципы 
государственного управления
Законность –  строгое и неуклонное соблюдение и исполнение 

всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.

Объективность –  изучение закономерностей общественно
го развития и на их основе научное определение путей и способов дальнейшего совершенствования процесса государственного 
управления (противоположность –  субъективизм и волюнтаризм).

Конкретность –  осуществление государственного управле
ния применительно к конкретным жизненным обстоятельствам 
с учетом разнообразных форм проявления действий объективных 
законов общественного развития на основе достоверной информации об истинном состоянии объекта управления.

Эффективность –  стремление к достижению целей государ
ственного управления с применением минимальных затрат сил, 
средств и времени.

Сочетание централизации и децентрализации (имеет осо
бое значение в государствах с федеративным устройством) –  разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов 
Российской Федерации осуществляется на основе Конституции 
РФ (ст. 71 и 72) и иных актов о разграничении компетенции между 
указанными субъектами.

Организационные принципы (определяют систему государ
ственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия 
ее звеньев) подразделяются на общие организационные и внутриорганизационные принципы.

К общим относятся отраслевой, территориальный, линейный, 

функциональный, а также принцип двой ного подчинения.

Отраслевой принцип –  это основной принцип организации 

аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть (образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно- управленческой деятельности, например 
здравоохранения, культуры, внутренних дел и т. д.).

Территориальный принцип лежит в основе формирования 

аппарата государственной (в большей степени исполнительной) 
власти в соответствии с административно- территориальным делением страны.

Линейный принцип означает, что каждый руководитель 

в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

Функциональный принцип является следствием развития ме
жотраслевых связей. Действие принципа проявляется, например, 
когда субъект управления в рамках конкретной функции вправе