Реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина

С. В. Нарутто, С. Ю. Колмаков
Реализация 
конституционных прав 
и свобод человека 
и гражданина

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора С. В. Н а р у т т о

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2022

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом 
Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для обучающихся 
по образовательным программам высшего образования 
(по укрупненной группе специальностей и направлений 
подготовки 40.00.00 Юриспруденция)

УДК 342.7(075.8)
ББК 67.400.7я73

Н30

Сведения об авторах:
С. В. Нарутто, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина 
(МГЮА) — гл. 1, 2, 4, 7, 8, 10;
С. Ю. Колмаков, кандидат юридических наук, старший преподаватель 
кафедры конституционного и муниципального права Университета имени 
О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение, гл. 3, 5, 6, 9, заключение.

Рецензенты:
Г. Н. Комкова, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского;
Л. А. Нудненко, доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
В. В. Чуксина, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правового обеспечения национальной безопасности Института государства и права Байкальского государственного университета.

Нарутто С. В.
Реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина : учебное пособие / под ред. С. В. Нарутто. — Москва : 
Норма : ИНФРА­М, 2022. — 360 с. — DOI 10.12737/1698654.
ISBN 978­5­00156­189­7 (Норма) 
ISBN 978­5­16­017088­6 (ИНФРА­М, print) 
ISBN 978­5­16­109648­2 (ИНФРА­М, online)

Учебное пособие посвящено теоретическим вопросам правового регулирования реализации конституционных прав и свобод человека, правовым механизмам их защиты, компетенции органов публичной власти, 
обеспечивающих реализацию прав и свобод.
Для студентов, аспирантов, преподавателей, интересующихся вопросами 
правозащитной деятельности государства, участия органов власти в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

УДК 342.7(075.8) 
ББК 67.400.7я73

Подготовлено с использованием СПС «КонсультантПлюс».

© Нарутто С. В., Колмаков С. Ю., 2022

Н30

Оглавление

Введение  ............................................................................................................... 10

Глава 1. Правовой статус личности в России: история  
и современность. Доктрина неотчуждаемых прав  
и свобод человека  ...................................................................................... 13
§ 1. Эволюция представлений о статусе личности,  
ее взаимоотношениях с государством  
в истории политико-правовых учений  .............................................. 13
§ 2. Развитие концепции естественного права и правового 
государства в дореволюционной России ........................................... 17
§ 3. Правовой статус подданных Российской империи  .......................... 21
§ 4. Государство и личность в советский период: гражданство, 
основные права и обязанности граждан  ........................................... 26
§ 5. Становление и развитие международного права в сфере 
защиты прав человека  ......................................................................... 31
§ 6. Имплементация норм международного права в национальное 
законодательство  ................................................................................. 38
§ 7. Основы правового статуса личности в Российской Федерации  ..... 43
§ 8. Неотчуждаемость основных прав человека, принадлежность 
их человеку от рождения  .................................................................... 48
§ 9. Равенство перед законом и судом  ...................................................... 54
§ 10. Личные, политические, социально-экономические  
и культурные права  ............................................................................ 59
§ 11. Конституционные обязанности  ........................................................ 65

Глава 2. Понятие и формы защиты прав и свобод человека  
и гражданина .............................................................................................. 70
§ 1. Понятие защиты прав и свобод человека и гражданина  ................. 70
§ 2. Соотношение понятий «охрана», «защита» и «обеспечение» 
прав и свобод  ........................................................................................ 74
§ 3. Гарантии прав и свобод человека и гражданина: понятие, виды  ..... 80
§ 4. Международная защита прав и свобод человека и гражданина  .... 85 
§ 5. Международные суды и трибуналы  .................................................. 90
§ 6. Комитет по правам человека ООН  ..................................................... 96
§ 7. Европейский Суд по правам человека  ............................................. 100

Оглавление

§ 8. Основные формы и способы защиты прав и свобод человека  
и гражданина  ...................................................................................... 104
§ 9. Восстановление нарушенных прав, пресечение действий, 
нарушающих право  ........................................................................... 108
§ 10. Признание недействительными правовых актов органов 
публичной власти  ............................................................................. 112
§ 11. Обжалование решений и действий (бездействия) органов 
публичной власти и должностных лиц  ......................................... 116
§ 12. Самозащита прав и свобод  .............................................................. 120
§ 13. Возмещение причиненного вреда  .................................................. 125
§ 14. Защита прав и свобод отдельных категорий граждан  ................. 128
§ 15. Государственная защита семьи, материнства, отцовства  
и детства  ............................................................................................ 135
§ 16. Противодействие дискриминации  ................................................. 140

Глава 3. Роль и значение государства в обеспечении 
беспрепятственной реализации прав и свобод граждан. 
Государство и гражданское общество  ................................................ 146
§ 1. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека  
и гражданина — обязанность государства  ..................................... 146
§ 2. Правоохранительная деятельность органов  
государственной власти  .................................................................... 148
§ 3. Судебная защита прав и свобод  ....................................................... 150
§ 4. Защита прав в административном порядке  .................................... 151
§ 5. Контрольно-надзорные функции государственных органов  ....... 152
§ 6. Защита прав и свобод органами местного самоуправления  ........ 155
§ 7. Взаимодействие государственных органов с международными 
организациями по защите прав человека  ....................................... 158
§ 8. Адвокатура и нотариат  ...................................................................... 161
§ 9. Государственные гарантии права граждан на объединение  ........ 164
§ 10. Поддержка добровольчества (волонтерства)  
в Российской Федерации  ................................................................. 166
§ 11. Общественная палата Российской Федерации  ............................. 169
§ 12. Взаимодействие граждан с органами государственной власти 
и местного самоуправления в целях учета потребностей  
и интересов граждан, защиты их прав и свобод  .......................... 171

Глава 4. Президент РФ — гарант прав и свобод человека  
и гражданина ............................................................................................ 173
§ 1. Положение Президента РФ в системе органов  
государственной власти  .................................................................... 173
§ 2. Обязанность Президента РФ гарантировать Конституцию РФ, 
права и свободы человека и гражданина  ........................................ 178

Оглавление 
7

§ 3. Обеспечение согласованного функционирования и 
взаимодействия органов публичной власти и создание условий 
наибольшей эффективности для государственной защиты прав  
и свобод ............................................................................................... 181
§ 4. Нормотворчество Президента РФ в сфере реализации 
правового статуса личности, участие Президента РФ в 
законодательном процессе ................................................................ 187
§ 5. Реализация конституционных полномочий Президента РФ  
по вопросам гражданства Российской Федерации, 
предоставления политического убежища, помилования ............. 192
§ 6. Взаимодействие Президента РФ с гражданами и 
общественными объединениями. Совет при Президенте РФ  
по содействию развитию институтов гражданского общества  
и правам человека .............................................................................. 196
§ 7. Рассмотрение устных и письменных обращений, адресованных 
Президенту РФ ..................................................................................  202
§ 8. Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка ..........  207

Глава 5. Осуществление защиты прав и свобод человека 
и гражданина органами законодательной власти. 
Уполномоченный по правам человека ............................................... 213
§ 1. Становление и эволюция парламентаризма в России ................... 213
§ 2. Значение Федерального Собрания РФ, законодательных 
(представительных) органов государственной власти 
субъектов РФ в сфере защиты прав и свобод личности ............... 215
§ 3. Контрольные полномочия Государственной Думы  
и Совета Федерации .......................................................................... 218
§ 4. Парламентское расследование Федерального Собрания РФ .......  220
§ 5. Парламентский запрос .....................................................................  222
§ 6. Формы деятельности парламентариев в сфере защиты прав  
и свобод граждан ..............................................................................  224
§ 7. Депутатский запрос ..........................................................................  225
§ 8. Организация работы с обращениями граждан  
в Государственной Думе и Совете Федерации ..............................  227
§ 9. Становление института Уполномоченного по правам человека  
в Российской Федерации ..................................................................  229
§ 10. Порядок назначения Уполномоченного по правам человека 
в Российской Федерации на должность и освобождения от 
должности, его компетенция и аппарат ........................................ 231
§ 11. Рассмотрение Уполномоченным по правам человека  
в Российской Федерации жалоб и обращений о нарушениях 
прав и свобод человека и гражданина, принятие мер  
по их восстановлению ....................................................................  234
§ 12. Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ ..............  236

Оглавление

Глава 6. Осуществление защиты прав и свобод человека  
и гражданина  органами исполнительной власти  ........................... 240
§ 1. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина —  
основной принцип деятельности Правительства РФ  .................... 240
§ 2. Полномочия Правительства РФ по обеспечению реализации 
гражданами конституционных прав и свобод  ............................... 242
§ 3. Осуществление контроля за исполнением Конституции РФ, 
федеральных законов, международных договоров РФ,  
актов Президента РФ и решений Правительства РФ  .................... 245
§ 4. Порядок работы Правительства РФ с обращениями граждан  ..... 246
§ 5. Деятельность федеральных органов исполнительной власти  
по обеспечению защиты прав и свобод граждан  ........................... 248
§ 6. Обеспечение безопасности, защита от чрезвычайных 
ситуаций, охрана общественного порядка, противодействие 
экстремистской деятельности и терроризму  .................................. 249
§ 7. Контрольно-надзорные функции федеральных органов 
исполнительной власти и органов исполнительной власти 
субъектов РФ  ...................................................................................... 252
§ 8. Приоритет прав и свобод граждан —  
принцип государственной службы  .................................................. 254
§ 9. Повышение эффективности и качества государственных услуг .... 255
§ 10. Справочно-информационные ресурсы доступа к информации 
о государственных услугах  ............................................................. 258

Глава 7. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина ........ 261
§ 1. Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека  
и гражданина  ...................................................................................... 261
§ 2. Судебная система РФ, компетенция судов в сфере защиты  
прав личности ..................................................................................... 265
§ 3. Защита прав и свобод в рамках конституционного, 
гражданского, арбитражного, уголовного  
и административного судопроизводства  ........................................ 267
§ 4. Обжалование в суд действий и решений органов 
государственной власти и органов местного самоуправления  .... 269
§ 5. Право на обращение в Конституционный Суд РФ  ........................ 273
§ 6. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам  
на нарушение конституционных прав и свобод граждан  ............. 276
§ 7. Решения Конституционного Суда РФ, вынесенные по жалобам 
граждан: общая характеристика  ...................................................... 280
§ 8. Исполнение решений Конституционного Суда РФ  ....................... 284

Глава 8. Прокуратура РФ в системе государственной защиты прав  
и свобод человека и гражданина  ......................................................... 288
§ 1. Место и роль прокуратуры РФ в системе  
государственных органов  ................................................................. 288

Оглавление 
9

§ 2. Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод 
человека и гражданина ...................................................................... 292
§ 3. Полномочия прокурора при осуществлении функций надзора  
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ................ 295
§ 4. Протест, представление, постановление,  
предостережение прокурора ............................................................ 299
§ 5. Рассмотрение в органах прокуратуры заявлений, жалоб  
и иных обращений ............................................................................. 302
§ 6. Участие прокурора в рассмотрении дел судами в целях защиты 
прав граждан и охраняемых законом интересов общества  
или государства .................................................................................. 304

Глава 9. Процедуры реализации полномочий государственных 
органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина .......308
§ 1. Разработка и утверждение органами исполнительной 
власти административных регламентов осуществления 
государственного контроля (надзора) и административных 
регламентов предоставления государственных услуг .................. 308
§ 2. Сроки и последовательность действий (административных 
процедур) органов исполнительной власти .................................... 312
§ 3. Стандарты государственных услуг ................................................. 314
§ 4. Процедуры государственного контроля (надзора) ........................ 317
§ 5. Порядок организации и проведения проверок юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей органами, 
уполномоченными осуществлять государственный контроль  
(надзор) ................................................................................................ 318

Глава 10. Обращения граждан ...................................................................... 322
§ 1. Понятие и содержание права граждан на обращение  
в органы публичной власти .............................................................. 322
§ 2. Значение права граждан на обращение в органы публичной 
власти .................................................................................................. 325
§ 3. Формы и виды обращений граждан ................................................ 327
§ 4. Требования, предъявляемые к обращениям ................................... 332
§ 5. Рассмотрение обращений граждан: общие принципы .................. 334
§ 6. Субъекты рассмотрения обращений ............................................... 339
§ 7. Стадии рассмотрения обращений органами публичной власти .... 343
§ 8. Обеспечение доступа к информации о деятельности органов 
публичной власти .............................................................................. 346
§ 9. Контроль за обеспечением порядка работы с обращениями 
граждан ............................................................................................... 349
§ 10. Ответственность должностных лиц за ненадлежащее 
рассмотрение обращений ................................................................ 352

Заключение ....................................................................................................... 357

Введение

Конституция РФ провозгласила главной ценностью российского 
государства человека, его права и свободы (ст. 2). Это означает, что 
государство призвано соблюдать и защищать права и свободы человека. На сегодняшний день не вызывает сомнений, что человек — самая значимая ценность. По сути, общество, общественные отношения, государство, правовая система являются производными от человека, его чувств, ощущений и благополучия.
Такая качественно новая парадигма предназначения государства и 
его институтов для нашего общества — результат долгой эволюции 
представлений о человеке, его правах и свободах.
В имперский период российской истории развивались философские идеи о ценности человека, его правах и свободах. В отдельные 
годы эти идеи были реализованы на законодательном уровне. Так, 
Екатерина II закрепила права дворянского сословия (1785 г.), гарантировала права городского населения (1785 г.). Александр II отменил 
крепостное право (1861 г.), закрепил судебные права за подданными 
(1864 г.). 17 октября 1905 г. был провозглашен наиболее важный для 
прав и свобод человека Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка. Вместе с тем в Российской империи 
человек, его права и свободы не были краеугольным камнем существования государства.
В советский период получили существенное развитие отдельные 
сферы прав граждан, в частности, в области образования, здравоохранения, жилища и др. Тем не менее многие их права не могли быть реализованы, особенно это касалось политических прав, что вытекало из 
общей парадигмы существования советского государства, которое на 
первое место ставило государственные и общественные интересы.
Конституция РФ 1993 г. учредила совершенно новую цель существования государства, что предполагает создание эффективных механизмов ее достижения.
Сохранение высшей ценности России — человека — требует от государства определенных действий. Конституция устанавливает, что 

Введение 
11

Российская Федерации обязана признавать, соблюдать и защищать 
права и свободы человека и гражданина. Только государство может 
справиться с этими задачами, поскольку у него есть возможность регулировать общественные отношения, контролировать их реализацию и защищать в случае нарушения.
Почти за 30 лет, прошедших со дня принятия Конституции РФ, в 
стране многое изменилось. В частности, получили развитие судебная 
система, адвокатура, были приняты законодательные акты, обеспечивающие реализацию политических прав граждан, созданы и успешно 
функционируют государственные правозащитные институты (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и др.). В сознании граждан укоренилась идея о том, что чиновничество предназначено для 
обеспечения реализации прав и свобод человека. Но вместе с тем еще 
существует множество проблем, связанных с невозможностью реализовать в полной мере декларированные Конституцией права и свободы, с отсутствием законодательной базы для реализации некоторых 
из них, с недостаточностью средств для реализации прав и свобод, 
чрезмерно высоким уровнем коррупции, правовым нигилизмом в современном обществе и др.
Решение указанных проблем является необходимой и срочной задачей на пути достижения провозглашенной Конституцией РФ цели. 
Кроме того, развиваются новые технологии, у человека и общества появляются новые потребности, что также требует комплексного подхода к обеспечению реализации прав и свобод человека.
В процессе реализации конституционных прав и свобод очень 
важна инициатива человека и гражданина. Только они могут определить, в каких сферах им необходимо развиваться, какой объем прав и 
свобод они хотят реализовать.
Со своей стороны государство должно обеспечивать реализацию 
конституционных прав и свобод. Это выражается в функционировании государственной власти, учреждении специализированных государственных органов, обеспечивающих реализацию прав и свобод 
граждан в различных сферах, учреждении институтов, позволяющих 
восстановить нарушенные права и свободы.
Профессия юриста в государстве, основной целью которого является сохранение главной ценности — человека, его прав и свобод, 
имеет важное значение. Юристы занимаются наукой и предлагают 
теории и решения практических задач в рассматриваемой сфере, разрабатывают законы, в качестве адвокатов и нотариусов на профессио

Введение

нальной основе помогают гражданам реализовать их права и свободы 
и т. д. Обобщая, можно сказать, что юристы могут создавать механизмы реализации конституционных прав и свобод, совершенствовать их, быть проводниками для граждан в коридорах правовых требований и предписаний.
Изучение материала, представленного в настоящем учебном пособии, позволит уяснить основные направления правовой мысли и правовые основы в таких сферах, как правовой статус личности, формы 
защиты прав и свобод человека и гражданина, беспрепятственная 
реализация прав и свобод граждан, гражданское общество, Президент РФ как гарант прав и свобод человека, защита прав и свобод человека и гражданина органами законодательной, исполнительной и 
судебной власти, институт уполномоченного по правам человека, защита прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры, 
процедуры реализации полномочий государственных органов в сфере 
защиты прав и свобод человека и гражданина, обращения граждан.

Глава 1. Правовой статус личности в России: 
история и современность. Доктрина неотчуждаемых прав 
и свобод человека

§ 1. Эволюция представлений о статусе личности, 
ее взаимоотношениях с государством 
в истории политико-правовых учений

Проблема прав и свобод человека тесно связана с взаимоотношениями индивида и государства. Борьба за свободу и права человека 
неизменно переплеталась со стремлением ограничить всевластие государства, поставить правовой заслон произволу и беззаконию.
Идея прав человека своими корнями уходит в философские, социальные и политические учения Древнего Востока, античной Греции 
и Древнего Рима. Отражая путь эволюционного развития человеческого общества, она в итоге превратилась в концепцию единых правовых принципов и норм, касающихся всех людей, независимо от того, 
кто они и где живут. В этой концепции воплотились мысли религиозных доктрин, философских, политических, экономических, этических, правовых учений многих народов, рождавшиеся в разные века и 
эпохи. Естественно-правовые доктрины прав человека Античности и 
Нового времени, которые под естественным правом понимают некое 
разумное начало, подлежащее выражению в позитивном законе, восходят к Гераклитовой концепции.

Научные воззрения
Имея в виду разумную природу позитивного закона полиса, Гераклит 
утверждал, что народ должен сражаться за закон как за свои стены. Своеволие же следует гасить скорее, чем пожар.
Идеолог римской аристократии Марк Туллий Цицерон настаивал на 
том, чтобы государственная власть была вручена мудрецам, способным 
приблизиться к постижению мирового разума. Целью государства, согласно его концепции, является охрана имущественных интересов граждан.

Глава 1. Правовой статус личности в России

Разложение рабовладельческого строя и формирование феодального общества внесли изменения в концепции прав человека. Важным 
шагом по пути развития свободы явилось устранение из социальной 
структуры полностью бесправных. Характерным для Средних веков 
было понимание права как привилегий, дарованных сеньором вассалам.

Факты
Наиболее значимым правовым актом, закреплявшим сословные права 
и свободы, являлась принятая в Англии в 1215 г. Великая хартия вольностей. В ней провозглашался принцип верховенства закона, предусматривались определенные свободы для низших сословий, юридические механизмы защиты от произвола властей. Хартия содержала основы конституционного правового государства, закрепляла права и привилегии 
сословий. Особую известность получила ст. 39, запрещавшая арест, заключение в тюрьму, лишение владений, объявление вне закона, изгнание 
или обездоливание каким-либо образом свободных людей иначе как по 
законному приговору равных и по закону страны и гарантировавшая неприкосновенность свободной личности1.

В течение XVII—XVIII вв. формировалось буржуазно-либеральное мировоззрение об отношениях между индивидом и государством, 
включавшее взгляды о естественном праве и общественном договоре. Обоснование новых концепций о правах и свободах личности, 
о необходимости господства права в отношениях индивида с государством концептуально было разработано в трудах Г. Гроция, Т. Гоббса, 
Б. Спинозы, Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта и других мыслителей.
Так, теория естественного права основана на признании всех людей равными (от природы) и наделенными (природой же) естественными страстями, стремлениями, разумом; законы природы определяют предписания естественного права, которому должно соответствовать положительное (позитивное, волеустановленное) право.

Научные воззрения
Один из разработчиков договорной концепции государства Г. Гроций 
писал: «Государство есть совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы»2. Особое значение он 

1  См.: Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / 
под ред. Р. М. Валеева. М., 2011. С. 16.
2  Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1994. С. 74.

§ 1. Эволюция представлений о статусе личности 
15

придавал естественным правам, вытекающим из разумной природы человека, существующим независимо от божественного авторитета,
Голландский философ-материалист Б. Спиноза исследовал факторы, 
определяющие пределы государственной власти в ее отношениях с индивидами. Во-первых, замечал он, такой предел обусловлен собственной 
природой государства, тем, что оно «зиждется на разуме и направляется 
им». Во-вторых, к праву государства не относится «все то, к выполнению 
чего никто не может быть побужден ни наградами, ни угрозами». Вне государственного вмешательства в жизнь и дела гражданина, т. е. в сфере 
его естественного права, находятся способность суждения, свобода совести, вопросы взаимной любви и ненависти людей, право на попытку 
избежать смерти и т. д. «В-третьих, наконец, нельзя упускать из виду, 
что к праву государства менее всего относится то, на что негодует большинство»1. Это означало, что право государства должно соответствовать 
мнению большинства и что государственная власть должна считаться с 
общественным мнением. Чтобы закон был разумен, он должен быть принят большим собранием людей.

Либеральная доктрина неотчуждаемых естественных прав и свобод человека была разработана на основе идей господства права, правовой организации государственной жизни, разделения властей и верховенства закона в трудах английского философа Дж. Локка, прежде 
всего в изданной в 1690 г. его работе «Два трактата о государственном 
правлении». По мнению этого мыслителя, индивид — не безвольный 
подданный государства, а его добровольный член. Договорная концепция государства, добровольность членства людей в государстве в 
трактовке Дж. Локка предполагает равные взаимные права и обязанности договаривающихся сторон, а не абсолютное право государства 
и безусловную обязанность подданных.

Факты
Важнейшим событием, последовавшим за Английской буржуазной 
революцией, было принятие направленного на обеспечение прав человека Акта от 26 мая 1679 г. «О лучшем обеспечении свободы подданного 
и о предупреждении заточений за морями», известного как Habeas Corpus 
Act. Им устанавливались гарантии неприкосновенности личности, презумпция невиновности и другие важнейшие для защиты прав личности 
правовые средства.

Концепция прав человека получила дальнейшее развитие в трудах 
французского философа Ш. Л. Монтескье. Его трактовка прав чело
1  Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 62—63.