Банковский надзор в РФ

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

Банковский надзор
в Российской Федерации

2е издание, пересмотренное

Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Учебное пособие для магистратуры

Рекомендовано
Редакционноиздательским советом
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для обучающихся
по образовательным программам высшего образования —
программам магистратуры по направлению подготовки
40.04.01 Юриспруденция, по направлению подготовки
40.06.01 Юриспруденция (уровень подготовки кадров
высшей квалификации)

УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.2я73
Р62

Сведения об авторах:

Татьяна Эдуардовна Рождественская — доктор юридических наук,
профессор, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина;
Алексей Геннадьевич Гузнов — доктор юридических наук, директор
юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации.

Рецензенты:

Елена Николаевна Пастушенко — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии;
Владимир Алексеевич Сафронов — доктор экономических наук, заместитель Председателя Банка России — руководитель Главной инспекции Банка России.

Рождественская Т. Э.
Р62
Банковский надзор в Российской Федерации : учебное пособие для магистратуры / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов. —
2е изд., пересм. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2022. —
192 с. — DOI 10.12737/1693531.
ISBN 9785001561873 (Норма)
ISBN 9785160170862 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161096451 (ИНФРАМ, online)
В учебном пособии освещаются теоретические и практические проблемы
банковского надзора в России, в том числе его цели, объекты и формы. Особое
внимание уделяется требованиям к управлению банковскими рисками и мерам
принуждения, применяемым Центральным банком РФ к кредитным организациям.
Для студентовмагистрантов юридических вузов, аспирантов и преподавателей.
УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.2я73

© Рождественская Т. Э.,
ISBN 9785001561873 (Норма)
Гузнов А. Г., 2018
ISBN 9785160170862 (ИНФРАМ, print)
© Рождественская Т. Э.,
ISBN 9785161096451 (ИНФРАМ, online)
© Гузнов А. Г., 2022, с изменениями

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора .....................9
§ 1. Понятие и цели банковского надзора .........................................9
§ 2. Правовые принципы банковского надзора ...............................11
§ 3. Источники правового регулирования банковского надзора
в Российской Федерации ...........................................................18
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................36

Глава 2. Банк России как орган банковского надзора ............................37
§ 1. Центральный банк Российской Федерации
как мегарегулятор .......................................................................37
§ 2. Публичноправовой статус Банка России .................................39
§ 3. Принцип независимости как основа деятельности
Банка России ..............................................................................42
§ 4. Полномочия органов управления Банка России
в сфере банковского надзора .....................................................47
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................57

Глава 3. Объекты банковского надзора ..................................................59
§ 1. Понятие и виды кредитных организаций ..................................59
§ 2. Банки ...........................................................................................63
§ 3. Небанковские кредитные организации .....................................70
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................75

Глава 4. Формы банковского надзора ....................................................77
§ 1. Формы банковского надзора: общая характеристика ...............77
§ 2. Предварительный банковский надзор .......................................78
§ 3. Текущий (пруденциальный) надзор ...........................................80
§ 4. Надзор за проблемными банками ..............................................83
§ 5. Проверки кредитных организаций ............................................90
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................101

Глава 5. Рискориентированный банковский надзор ............................102

§ 1. Понятие риска в праве ..............................................................102
§ 2. Виды банковских рисков. Требования к управлению
банковскими рисками ..............................................................103
§ 3. Правовое регулирование надзора
за соблюдением кредитными организациями требований
к организации контроля рисков ...............................................114
§ 4. Рискориентированный банковский надзор: понятие,
правовое регулирование ...........................................................121
§ 5. Профессиональное суждение надзорного органа
как правовая основа рискориентированного надзора ...........126
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................134

Глава 6. Банковский надзор за организацией внутреннего контроля
в кредитных организациях ..........................................................136

§ 1. Внутренний контроль в кредитных организациях: понятие,
цели, принципы организации, система ...................................136
§ 2. Правовое регулирование и надзор за организацией
внутреннего контроля в кредитных организациях ..................147
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................155

Глава 7. Меры принуждения, применяемые Банком России
к кредитным организациям ..........................................................157

§ 1. Классификация мер принуждения, применяемых
Банком России к кредитным организациям ...........................157
§ 2. Меры принуждения, применяемые в связи с решением
задачи обеспечения устойчивого развития
банковской системы .................................................................159
§ 3. Основания и правовые последствия отзыва
у кредитной организации лицензии на осуществление
банковских операций ...............................................................169
§ 4. Правовая природа мер принуждения, применяемых
Банком России к кредитным организациям ...........................181
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................187

Рекомендуемая литература ...................................................................189

6
Оглавление

Предисловие

В рамках предлагаемого курса заявлены темы, ранее либо не представленные, либо представленные недостаточно объемно в учебных
курсах и учебной литературе по праву. Это относится к таким темам,
как «Правовое регулирование банковских рисков», «Рискориентированный банковский надзор», «Банковский надзор за организацией
внутреннего контроля в кредитных организациях», и ряду других.
Особое значение имеют вопросы правового регулирования мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям,
которым посвящена отдельная глава.
Цель курса — выработать у студента представление о современных
подходах к регулированию и осуществлению банковского надзора. Каждая глава содержит вопросы для самоконтроля. В конце учебного пособия предложен список дополнительной литературы по теме курса.
В результате изучения курса студент должен:
знать:
основные положения теории банковского надзора;
специальные понятия, используемые в банковском законодательстве;
основные источники российского публичного банковского права,
регулирующие осуществление банковского надзора как на уровне федеральных законов, так и на уровне подзаконных (нормативных) актов Банка России;
основные источники международного банковского права, устанавливающие стандарты осуществления банковского надзора;
особенности правового статуса Банка России как органа банковского надзора;
механизм и особенности правового регулирования банковского
надзора;
меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям;
уметь:
принимать решения и совершать юридические действия в точном
соответствии с законом;
применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы
материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства;
правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации;
давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового регулирования банковского надзора;
выявлять проблемы и тенденции развития банковского законодательства и практики его применения в части осуществления банковского надзора;
владеть навыками:
подготовки юридических документов;
поиска нормативных правовых актов, регулирующих конкретные
отношения, возникающие в процессе осуществления банковского
надзора;
решения правовых коллизий, возникающих при осуществлении
банковского надзора;
толкования правовых актов, регулирующих банковский надзор.

8
Предисловие

Глава 1
Теоретикоправовые основы банковского надзора

§ 1. Понятие и цели банковского надзора

Банковский надзор — вид публичноправовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публичноправовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как
следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы и — шире — финансовой
системы государства, т. е. является подсистемой финансовой системы.
Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов
в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами, и прежде всего с вкладчиками, диктуют необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является
поддержание стабильности и развития банковских систем, защита
интересов кредиторов и вкладчиков. Как справедливо отмечал
Х. И. Мюллер, «цена плохого или неадекватного надзора в рыночной
экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он
поэтому не является наглядным»1.
Функционирование банковских систем тесно связано с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежнокредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты2. Реализация целей денежнокредитной политики также обусловливает значительное публичное
воздействие на функционирование кредитных институтов и работу

1 Мюллер Х. И. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги
и кредит. 1990. № 3. С. 55. Х. И. Мюллер в 1990е гг. возглавлял Базельский комитет по
банковскому надзору.
2 В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости
рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

специальных органов, осуществляющих денежнокредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых инструментов денежнокредитной политики) на денежную
массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д.
Банковский надзор выступает признанным фактором укрепления
банковской системы. Следовательно, наряду со своими непосредственными задачами (защита интересов вкладчиков и иных кредиторов
банков), а точнее, в рамках решения этих задач, надзор одновременно
способствует решению конституционной — ключевой для Банка России — задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а отсюда
и денежной системы1.
В банковской сфере государство защищает прежде всего публичный интерес. Как отмечал Ю. А. Тихомиров, понятие «публичный
интерес является родовым, включающим в себя более конкретные,
видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной
категории во всех отраслях публичного права»2. «Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит
условием и гарантией ее существования и развития»3.
Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в
банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России, позволяют определить цели банковского надзора.
Согласно ч. 2 ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской
Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Цели банковского надзора тесно связаны с целями развития банковского сектора. Еще в Стратегии развития банковского сектора
Российской Федерации на период до 2008 года4 основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу было названо повышение устойчивости банковской системы и эффективно10
Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора

1 См.: Батырева С. В. Современные надзорные и контрольные функции центральных банков. М., 2011. С. 17.
2 Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 60.
3 Там же. С. 3.
4 См.: Заявление Правительства РФ и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983пП13,
№ 0101/1617 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на
период до 2008 года» // Вестник Банка России. 2005. № 19.

сти функционирования банковского сектора. Достижение указанной
цели возможно при решении ряда задач, в частности: усиления защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышения
эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности
по аккумулированию денежных средств населения и организаций и
их трансформации в кредиты и инвестиции; повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращения
использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях
(прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация
доходов, полученных преступным путем); развития конкурентной
среды и обеспечения транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепления доверия к российскому банковскому сектору
со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков.
Очевидно, что развитие банковского сектора возможно только при
эффективно функционирующей системе банковского надзора. Повышение эффективности банковского регулирования и банковского
надзора должны быть основными направлениями деятельности Правительства РФ и Банка России.
Таким образом, целью банковского надзора является в конечном
счете предотвращение кризисов в банковском секторе и, следовательно, кризиса финансовой системы в целом. Эта цель не исключает возможности банкротства отдельных кредитных организаций в правовых
условиях компенсации потерь вкладчикам, справедливого возмещения кредиторам, возложения имущественной ответственности на владельцев и менеджеров такого рода кредитных институтов. Способ
достижения данной цели — сбалансированное ограничение рисков,
возникающих в процессе осуществления кредитными организациями
банковской деятельности. Рискориентированный надзор особое
внимание уделяет вопросам идентификации и оценки рисков, прежде
всего рисков, имеющих системную природу.

§ 2. Правовые принципы банковского надзора

Принцип (от лат. «principium») дословно переводится как начало,
основа. Принципы права — это «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»1,
«те объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно
развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это

§ 2. Правовые принципы банковского надзора
11

1 Байтин М. И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение.
2000. № 3. С. 4.

нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие
направления и способы правовой регуляции социальной деятельности
людей»1, «ведущие начала его формирования, развития и функционирования. ...Они характеризуют содержание права в концентрированном виде»2.
Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской
Федерации, подразделяются на правовые и организационноправовые.
Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.
Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования
банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ 1993 г.
Конституционные принципы являются основополагающими, общими принципами права и представляют собой важную часть условий и ценностей, соблюдение которых позволяет обеспечить интересы общего блага.
К конституционным принципам, на которых базируется осуществление банковского надзора, относится прежде всего принцип социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции РФ, согласно
которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства».
Банковская деятельность является рисковой по сути и несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности
и физическим лицам, что может нарушить их права. Именно поэтому
так важно государству четко определять границы вмешательства и соблюдать эти границы. Достижению указанной цели способствует
принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.
Еще одним конституционным принципом является принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип закреплен в ст. 8 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится положение о том, что «в Российской Федерации
гарантируются единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Защита интересов
вкладчиков и кредиторов подразумевает в том числе правовое равенство участников банковской деятельности.

12
Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора

1 Лукашева Е. А. Общенародное право — сущностный элемент правовой системы //
Правовая система социализма: понятие, структура, социальные нормы / под ред.
А. М. Васильева. М., 1986. Кн. 1. С. 73.
2 Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 151.