Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика

Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

ОТКРЫТОЕ 

ПРАВИТЕЛЬСТВО

ЗА РУБЕЖОМ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 

И ПРАКТИКА

Москва

ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

Ответственный редактор 

И.Г. Тимошенко

УДК 342(075.4)
ББК 67.400

О83

Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование 

и практика: монография / Н.М. Касаткина, Н.Б. Крысенкова, 
Ф.А. Лещенков и др.; отв. ред. И.Г. Тимошенко. — Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2022. — XXIV, 
210 с. — 10.12737/7198.

ISBN 978-5-16-010642-7 (print)
ISBN 978-5-16-102651-9 (online)
В современных условиях развитие системы государственного управления 

осуществляется на основе широкомасштабного использования новейших 
информационных и коммуникационных технологий, предлагающих комплекс инструментов для повышения качества государственного управления, 
обеспечения прозрачности принимаемых решений и облегчения доступа 
населения и институтов гражданского общества к электронным базам министерств и правительственных ведомств. Важное значение приобретает 
исследование правовых вопросов организации и деятельности открытого 
правительства. 

В работе проведено сравнительно-правовое исследование институтов 

открытого правительства в Великобритании, США, Индии, Австралии, ФРГ, 
Франции, Польше, Турции и странах Латинской Америки. Проанализирована правовая основа создания системы доступа к информации и защиты 
ее отдельных видов, формы участия граждан в управлении и контроле за 
деятельностью органов публичной администрации, внедрения электронного правительства и электронных публичных услуг, формирования действенной системы электронного документооборота и пр.

Цель исследования — определить основные направления разработки 

и реализации программы мероприятий по внедрению открытого правительства в России, учитывая положительные и отрицательные аспекты воздействия информационных технологий на систему государственного управления в зарубежных государствах, а также интересы национальной и информационной безопасности.

Для научных работников, практикующих юристов, государственных 

и муниципальных служащих, преподавателей, студентов и аспирантов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся 
современными тенденциями развития государственного управления.

УДК 342(075.4)
ББК 67.400

О83

ISBN 978-5-16-010642-7 (print)
ISBN 978-5-16-102651-9 (online)

© Институт законодательства
 
и сравнительного правоведения

 
при Правительстве 

 
Российской Федерации, 2015

Издание одобрено Ученым советом Института законодательства 

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

А.Б. Агапов — д-р юрид. наук, профессор;
Н.М. Колосова — д-р юрид. наук

Institute  of  Legislation  and  Comparative  Law  under 
the Government of the Russian Federation

Moscow
INFRA-M

MONOGRAPH

Editor-in-Chief 
I.G. Timoshenko

OPEN 
GOVERNMENT 
IN FOREIGN 
COUNTRIES

LEGAL REGULATION 
AND PRACTICE

Open Government in Foreign Countries. Legal Regulation and 

Practice: Monograph / N.M. Kasatkina, N.B. Krysenkova, 
F.A. Leshenkov, etc.; Editor-in-Chief I.G.Timoshenko. — Moscow : 
Institute of Legislation and Com parative Law under the Government 
of the Russian Federation: INFRA-M. — XXIV, 210 с. — www.
dx.doi.org/10.12737/7198. 

ISBN 978-5-16-010642-7 (print)
ISBN 978-5-16-102651-9 (online)
This monograph examines legal issues of development and functioning of open 

government in foreign countries. It includes a comparative analysis of open government institutes in different countries. The study gives attention to such aspects of 
open government as: information access systems and protection of various kinds of 
information, citizens’ participation in public government process, forms of public 
control over state administration, implementation of e-government and e-services. 
Advantages and drawbacks of open government in context of its introduction into 
Russian system of government are assessed.

The purpose of the study is to determine the main directions of development 

of programs of open government, s implementation in Russia considering the 
positive and negative aspects of the impact of information technology on the system 
of government in foreign countries, the interests of national and information security.

The study is intended for scholars, lawyers, public servants, lecturers, students 

and postgraduate students of high schools of law and for those who are interested 
in modern tendencies of public government development.

ISBN 978-5-16-010642-7 (print)
ISBN 978-5-16-102651-9 (online)

©  The Institute of Legislation
 
and Comparative Law 

 
under the Government 

 
of the Russian Federation, 2015

Approved by the Scientific Council of the Institute of Legislation 

and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

R e v i e w e r s :

A.B. Agapov — doctor of law, professor;
N.M. Kolosova — doctor of law

vii

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Касаткина Н.М. — кандидат юридических наук, ведущий научный 

сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) — гл. 2 
ч. II;

Крысенкова Н.Б. — кандидат юридических наук, старший научный 

сотрудник ИЗиСП — гл. 3 ч. II;

Лещенков Ф.А. — научный сотрудник ИЗиСП — гл. 1 ч. III;
Новикова Р.Г. — научный сотрудник ИЗиСП — гл. 4 ч. III;
Пилипенко А.Н. — кандидат юридических наук, ведущий научный 

сотрудник ИЗиСП — гл. 2 ч. III;

Рафалюк Е.Е. — кандидат юридических наук, старший научный 

сотрудник ИЗиСП — ч. IV;

Тимошенко И.Г. — ответственный редактор, кандидат юридиче
ских наук, заведующий отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП — введение; гл. 1 и 2 ч. I; гл. 1 ч. II; выводы;

Трещетенкова Н.Ю. — старший научный сотрудник ИЗиСП — 

гл. 3 ч. III;

Чурсина Т.И. — научный сотрудник ИЗиСП — гл. 4 ч. II.

Ответственный редактор — И.Г. Тимошенко

viii

COLLECTIVE OF AUTHORS

Kasatkina N.M. — Ph.D., leading researcher — ch. 2 of Part II;
Krysenkova N.B. — Ph.D., senior researcher — ch. 3 of Part II;
Leshenkov F.A. — researcher — ch.1 of Part III;
Novikova R.G. — researcher — ch. 4 of Part III;
Pilipenko A.N. — Ph.D., leading researcher — ch. 2 of Part III;
Rafaliuk E.E. — Ph.D., senior researcher — Part IV;
Timoshenko I.G. — chief editor, Ph.D., Head of Department of consti
tutional and administrative legislation of foreign states — introduction; 
ch. 1, 2 of Part I; ch. 1 of Part II; conclusion;

Treshchetenkova N.Y. — senior researcher — ch. 3 of Part III;
Chursina T.I. — researcher — ch.4 of Part II.

Editor-in-Chief — I.G. Timoshenko

ix

ОгЛАВЛЕнИЕ

ВВЕДЕнИЕ

И.Г. Тимошенко XV

Часть I. ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: 
ОТ ИДЕИ ДО ВОПЛОЩЕнИЯ1

Глава 1. Открытое правительство

И.Г. Тимошенко 1
§ 1. Вводные замечания1
§ 2. Попытки определения открытого правительства 3
§ 3. Принципы открытого правительства 6
§ 4. Основные характеристики открытого правительства  

в Декларации открытого правительства 2011 г.12

§ 5. Негативные аспекты открытого правительства 14

Глава 2. Электронное правительство

И.Г. Тимошенко 19
§ 1. Электронное правительство как часть открытого 

правительства 19

§ 2. Электронное правительство и Европейский союз24
§ 3. Электронный документооборот — важный элемент  

электронного правительства28

Часть II. ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО 
В гОСУДАРСТВАХ СИСТЕМЫ ОБЩЕгО ПРАВА38

Глава 1. Открытое правительство в Великобритании

И.Г. Тимошенко 38
§ 1. Основные направления развития открытого правительства 38
§ 2. Открытое правительство и вопросы ограничения  

распространения информации45

§ 3. Становление электронного правительства 52
§ 4. Электронное правительство на современном этапе56
§ 5. Институциональный механизм электронного правительства58

Глава 2. Открытое правительство в Соединенных Штатах Америки

Н.М. Касаткина64
§ 1. Основные характеристики открытого правительства64
§ 2. Доступ граждан к информации о деятельности органов 

государственного управления69

§ 3. Осуществление права граждан на участие в государственном 

управлении 75

§ 4. Электронное правительство77
§ 5. Электронное правительство и публичные услуги83
§ 6. Отдельные программы в рамках электронного правительства84

x

Оглавление

Глава 3. Открытое правительство в Индии

Н.Б. Крысенкова87
§ 1. Формы участия граждан в государственном управлении 87
§ 2. Оценка деятельности государственных служащих  

как форма реализации концепции открытого правительства 89

§ 3. Развитие, правовое обеспечение и органы, ответственные 

за внедрение информационных технологий91

§ 4. Мобильное управление (мобильное правительство) 95
§ 5. Отдельные сферы применения концепции электронного 

правительства 96

Глава 4. Открытое правительство в Австралии

Т.И. Чурсина 102
§ 1. Вводная часть102
§ 2. Открытое правительство и государственная служба103
§ 3. Принципы открытости государственной информации104
§ 4. Открытое правительство и электронная информация108
§ 5. Стратегия «Правительство-онлайн» и предоставление  

публичных услуг населению109

§ 6. Электронные формы участия граждан в управлении 113
§ 7. Межведомственное взаимодействие116
§ 8. Отдельные сферы применения концепции электронного 

правительства 118

Часть III. ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО 
В гОСУДАРСТВАХ КОнТИнЕнТАЛЬнОЙ СИСТЕМЫ ПРАВА 121

Глава 1. Открытое правительство в Федеративной Республике Германия

Ф.А. Лещенков121
§ 1. Предпосылки и условия формирования открытого  

правительства 121

§ 2. Электронное государство и электронное общество124
§ 3. Открытое правительство и электронная демократия 127
§ 4. Современное электронное правительство.  

Электронный документооборот 131

§ 5. Интернет-портал немецкого омбудсмена 136

Глава 2. Открытое правительство во Франции

А.Н. Пилипенко138
§ 1. Открытое правительство и осуществление права граждан  

на участие в государственном управлении138

§ 2. Открытое правительство и публичные услуги  

в деятельности администрации139

§ 3. Публичные службы как субъекты публичных услуг143
§ 4. Модернизация государства в контексте открытого 

правительства 149

xi

Оглавление

Глава 3. Открытое правительство в Польше

Н.Ю. Трещетенкова154
§ 1. Становление открытого правительства154
§ 2. Доступ граждан к информации о деятельности  

органов исполнительной власти 159

§ 3. Электронное правительство166
§ 4. Электронный документооборот 168
§ 5. Электронная администрация и публичные услуги 169

Глава 4. Открытое правительство в Турции

Р.Г. Новикова172
§ 1. Интеграционные процессы в Турции в сфере создания единой 

платформы по внедрению открытого правительства 172

§ 2. Развитие и функционирование электронного правительства 179
§ 3. Приоритетные направления деятельности электронного 

правительства 181

§ 4. Концепция М-DEVLET, или мобильное правительство Турции184

Часть IV. ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО 
В гОСУДАРСТВАХ ЛАТИнСКОЙ АМЕРИКИ

Е.Е. Рафалюк 186
§ 1. Доктринальные подходы к институту открытого  

правительства 186

§ 2. Опыт функционирования открытого правительства  

в отдельных латиноамериканских странах 192

ВЫВОДЫ

И.Г. Тимошенко 200

xii

CONTENTS

INTROdUCTION

И.Г. Тимошенко XV

Part I. OPEN GOVERNMENT: 
FROM IdEA TO IMPLEMENTATION1

Chapter 1. Open government 

I.G. Timoshenko1
§ 1. Introductory Comments1
§ 2. Attempts to Define Open Government3
§ 3. Principles of Open Government6
§ 4. Basic Features of Open Government due to Declaration  

of Open Government of 201112

§ 5. Negative Aspects of Open Government 14

Chapter 2. Electronic government (E-government)

I.G. Timoshenko19
§ 1. E-government as a Part of Open Government 19
§ 2. E-government and European Union24
§ 3. Electronic Document Circulation as an Important Component  

of E-government 28

Part II. OPEN GOVERNMENT IN COUNTRIES OF COMMON LAW 38

Chapter 1. Open Government in the United Kingdom

I.G. Timoshenko38
§ 1. Basic Tendencies of Open Government Development38
§ 2. Open Government and Issues of Information Dissemination  

Limitation45

§ 3. Evolution of E-government52
§ 4. Modern E-government56
§ 5. Institutional Mechanism of E-government58

Chapter 2. Open Government in the United States of America

N.M. Kasatkina64
§ 1. Basic Features of Open Government64
§ 2. Citizens’ Access to Information Concerning Activities  

of Public Government 69

§ 3. Realization of Citizens’ Right to Participate in Process  

of Public Government 75

§ 4. E-government77
§ 5. E-government and Public Services83
§ 6. Special Programs of E-government84

Chapter 3. Open Government in India

N.B. Krysenkova 87
§ 1. Forms of Citizens’ Participation in Public Government 87

xiii

Contents

§ 2. Appraisal of Public Servants Activities as a Form of Realization  

of Open Government Concept89

§ 3. Development, Legal Regulation and Bodies Responsible  

for IT Technologies Introduction91

§ 4. Mobile Government95
§ 5. Particular Spheres of E-government Concept Appliance 96

Chapter 4. Open government in Australia

T.I. Chursina102
§ 1. Introduction 102
§ 2. Open Government and Public Service103
§ 3. Principles of Government Information Openness 104
§ 4. Open Government and Electronic Information108
§ 5. Strategy “Government on-line” and Public Services109
§ 6. Electronic Forms of Citizens’ Participation in Public Government 113
§ 7. Interagency Cooperation116
§ 8. Special Programs of E-government118

Part III. OPEN GOVERNMENT IN COUNTRIES 
OF CONTINENTAL LAW 121

Chapter 1. Open government in Federal Republic of Germany

F.A. Leshenkov121
§ 1. Background and Conditions of Open Government Development 121
§ 2. Electronic State and Electronic Society124
§ 3. Open Government and E-democracy127
§ 4. Modern E-government.  Electronic Documents Circulation 131
§ 5. Internet portal of German Ombudsman136

Chapter 2. Open Government in France

A.N. Pilipenko138
§ 1. Open Government and Realization of Citizens’ Right to Participate  

in Public Government138

§ 2. Open Government and Public Services in Activities of Public  

Administration139

§ 3. Public Agencies as Subjects of Public Services 143
§ 4. Public Administration Modernization in Context of Open  

Government 149

Chapter 3. Open Government in Poland

N.Y. Treshetenkova154
§ 1. Development of Open Government 154
§ 2. Citizens’ Access to Information Concerning Activities of Public  

Executive Bodies159

§ 3. Electronic Government 166
§ 4. Electronic Documents Circulation168
§ 5. Electronic Administration and Public Services169

Contents

Chapter 4. Open Government in Turkey

R.G. Novikova172
§ 1. Integration Processes in the Sphere of Open Government Creation172
§ 2. Development and Functioning of E-government179
§ 3. Priority Tendencies of E-government Activities181
§ 4. “M-DEVLET” Concept of Mobile Government184

Part IV. OPEN GOVERNMENT 
IN LATIN AMERICAN COUNTRIES

E.E. Rafaliuk186
§ 1. Doctrine of Open Government186
§ 2. Functioning of Open Government in Various Latin American  

Countries192

CONCLUSION

И.Г. Тимошенко 200

xv

ВВЕДЕнИЕ

И.Г. Тимошенко

В современных условиях развитие системы государственного 

управления и повышение его эффективности осуществляются на основе широкомасштабного использования новейших информационных и коммуникационных технологий (ИКТ), предлагающих комплекс инструментов для повышения качества государственного 
управления, обеспечения прозрачности принимаемых решений и облегчения доступа населения и институтов гражданского общества 
к электронным базам министерств и правительственных ведомств. 
Неэффективность механизмов передачи информации, подготовки 
и принятия решений — один из главных вызовов для государственного управления современной России.

Ответом на этот вызов призвана стать национальная программа 

«Открытое правительство». В феврале 2012 г. Указом Президента РФ 
была сформирована рабочая группа по подготовке предложений 
по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. 
№ 773 был утвержден состав Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.

Следует отметить, что вопросы внедрения современных инфор
мационных технологий в систему государственного управления России стояли на повестке дня и ранее. Так, на реализацию плана информатизации России до 2011 г. в федеральном бюджете было предусмотрено 150 млрд руб., из которых 26 млрд выделялись 
региональными властями. Однако, по словам тогдашнего главы 
Счетной палаты Сергея Степашина, «доходы от информатизации 
в России оказались в два раза ниже расходов на нее». Федеральная 
целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», действовавшая 
с 2002 г., обошлась бюджету в 19,9 млрд руб. при весьма скромных 
результатах. В настоящее время проект перевода всех государственных услуг в электронную форму планируется осуществить до 2015 г., 
а соответствующее финансирование предусмотрено Государственной 
программой Российской Федерации «Информационное общество 
(2011–2020 годы)» с ежегодным бюджетом в 10 млрд руб.

Наряду с осуществлением собственных планов в области исполь
зования новейших информационно-коммуникационных технологий 
(ИКТ), с формированием новой управленческой культуры наша 
страна решает вопрос о целесообразности участия в международных 
организациях типа «Открытое правительство» (Open Government 
Partnership, OGP) и др., авторами и пропагандистами которых явля

xvi

Открытое правительство за рубежом

ются в первую очередь США и Великобритания1. Международный 
опыт демонстрирует неоднозначность подходов к данной инициативе отдельных стран, усматривающих в ней определенные угрозы 
для национальной информационной безопасности.

Как известно, международная неправительственная организация 

«Открытое правительство» в качестве своих основных задач определила:
• улучшение работы государственных органов;
• усиление подотчетности государственных органов;
• повышение эффективности управления государственными ресур
сами;

• создание более безопасного общества;
• улучшение государственной отчетности.

На первый взгляд задачи, поставленные международной непра
вительственной организацией «Открытое правительство», вполне 
отвечают нашим подходам. Однако формы и методы деятельности 
по обеспечению решения этих задач вызывают ряд вопросов.

Официально о начале работы OGP как новой международной 

организации было объявлено 20 сентября 2011 г. в Нью-Йорке 
на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН2. Основными спонсорами OGP являются правительства США, Великобритании и Норвегии, а также компания Google. Кроме того, дополнительное финансирование осуществляется в рамках организации «Прозрачность 
и подотчетность» (Transparency and Accountability Initiative). Это совместная инициатива Министерства международного развития Великобритании, фонда Форда, фонда Уильяма и Флоры Хьюлетт, 
благотворительной компании Omidyar Network, Гуманистического 
института сотрудничества в целях развития (Hivos), Международно
1
Инициатива создания новой международной неправительственной организации — партнерства «Открытое правительство» зародилась на конференции в Вашингтоне в январе 2011 г., в ходе которой группа из представителей восьми государств и ряда неправительственных организаций сформировала оргкомитет во 
главе с США и Бразилией, который начал разрабатывать архитектуру данного 
проекта. В июле 2011 г. в Вашингтоне госсекретарь США Х. Клинтон официально представила новую международную неправительственную организацию «Открытое правительство» (Open Government Partnership). В начале сентября 2011 г. 
была опубликована декларация данной организации (Open Government 
Declaration).

2
США председательствовали в OGP с января по сентябрь 2011 г. Затем председательское кресло заняла Бразилия, чье лидерство продлилось до августа 2012 г. 
Чтобы переходный период прошел плавно, США оставались сопредседателем до 
марта 2012 г. В сентябре 2012 г. председательское место заняла Великобритания. 
Тогда же сопредседателем стала Индонезия, которая в октябре 2013 г. приняла 
очередное председательство в OGP. Пост сопредседателя перешел от нее к Мексике.