Теория административно-процессуального регулирования контрольно-надзорных отношений

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2020

ТЕОРИЯ 
АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ 
КОНТРОЛЬНОНАДЗОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Учебное пособие

А.И. Стахов

© Стахов А.И., 2020
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2020

УДК 342.9
ББК 67.401
С 78

ISBN 978-5-93916-871-7

С 78
Стахов А.И.
Теория административно-процессуального регулирования контрольно-надзорных отношений: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2020.

ISBN 978-5-93916-871-7

В Пособии на основе комплексного анализа современного отечественного 
административно-процессуального законодательства Российской Федерации 
излагается общая теория административно-процессуального регулирования, 
обосновывается интегративное понимание административно-процессуального 
регулирования контрольно-надзорных отношений.  
Предназначено для обучающихся по магистерским программам, может   быть 
полезно аспирантам, а также использовано в  учебном процессе ФПК. 
Информационная поддержка СПС « КонсультантПлюс».

А в т о р

А.И. Стахов, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н.Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, профессор.

Р е ц е н з е н т ы :

П.И. Кононов, академик Евразийской академии административных 
наук, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, профессор;
К.А. Писенко, профессор кафедры финансового права РГУП, 
д-р юрид. наук, профессор.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Глава 1. Общая теория административно-процессуального регулирования 
в Российской Федерации
1.1. Понятие административного процесса и административнопроцессуального регулирования в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Цель, задачи, основные направления и виды современного 
административно-процессуального регулирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.3. Административно-процессуальное законодательство 
Российской Федерации как базисное средство 
административно-процессуального регулирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.4. Административно-процессуальные нормы и принципы 
как базисные средства административно-процессуального 
регулирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.5. Административные процедуры как базисные средства 
административно-процессуального регулирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.6. Рецепционные средства административно-процессуального 
регулирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
1.7. Административно-процессуальные отношения: понятие, 
структура, виды. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Глава 2. Особенности административно-процессуального регулирования 
контрольно-надзорных отношений в Российской Федерации
2.1. Понятие, сущность, структура административно-процессуального 
регулирования контрольно-надзорных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2.2. Административные деликты и административно-деликтное 
процессуальное законодательство в сфере государственных 
контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.3. Административные дела, возникающие в сфере 
государственных контрольно-надзорных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2.4. Административно-процессуальные нормы и принципы 
в сфере контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2.5. Презумпция добросовестности и презумпция невиновности 
в сфере контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Теория административно-процессуального регулирования 
контрольно-надзорных отношений

2.6. Административно-процессуальные меры, применяемые 
в сфере контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
2.7. Административно-процессуальные решения, принимаемые 
в сфере контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
2.8. Формы административно-процессуального регулирования 
контрольно-надзорных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Тесты  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

ВВЕДЕНИЕ

Под воздействием целого ряда принципов и норм Конституции 
Российской Федерации, закрепленных в ст. 2, 18, 10, 12, 55, 72, 118, 
132, в постсоветский период Российского государства сформировался 
массив законов и иных нормативных правовых актов, образовавших 
отечественное административно-процессуальное законодательство. 
В этой связи полная, всесторонняя и объективная оценка регулирующего воздействия современного административно-процессуального 
законодательства на общественные отношения невозможна в учебных, научных и правоприменительных целях без переосмысления советской доктрины административного процесса, построенной в свое 
время на ключевых позициях советских конституций, и разработки 
современной теории административно-процессуального регулирования, основанной на принципах и нормах Конституции Российской 
Федерации.
Разработка искомой конституциональной (соответствующей принципам и нормам Конституции РФ) теории административно-процессуального регулирования и внедрение ее в обучение студентов вузов 
юридического профиля позволяет сформировать у юристов нового 
поколения полноценные профессиональные компетенции, крайне 
необходимые в их дальнейшей правоприменительной деятельности 
по разрешению внесудебных и судебных административных дел.
Следует подчеркнуть, что по мере развития отечественного административно-процессуального законодательства перечень внесудебных и судебных административных дел неуклонно расширяется, 
как в практике публичной администрации (органов исполнительной 
власти, органов местного самоуправления), так и в судебной практике, 
и поэтому требует научного просвещения, систематизации и унификации таких административных дел.
Сопоставимо с широким разнообразием административных дел 
исторически формируются массивы внесудебных и судебных административных процедур, существенно видоизменяя структуру современного административного процесса в Российской Федерации. Таким 
образом, расширяющийся перечень административных дел и разно

Теория административно-процессуального регулирования 
контрольно-надзорных отношений

образие административных процедур, с одной стороны, формируют 
в административном процессе обособляемые виды административного производства, а с другой — обособляемые виды административного 
судопроизводства. Очевидно, обозначенные выше административнопроцессуальные явления, а также достигнутый уровень и перспективы развития административно-процессуального регулирования в Российской Федерации непременно должны стать неотъемлемой частью 
предмета подготовки современных отечественных юристов.
Акцент в изучении обучающимися административно-процессуальных явлений логично сделать на наиболее развитых сферах административно-процессуального регулирования, имеющих особое государственное значение. Одной из таких важнейших сфер административнопроцессуального регулирования является сфера контрольно-надзорных отношений.

ГЛАВА 1. Общая теория 
административно-процессуального 
регулирования в Российской Федерации

1.1. Понятие административного процесса 
и административно-процессуального регулирования 
в Российской Федерации

Развивая общетеоретические подходы к пониманию правового регулирования1, административно-процессуальное регулирование в исходном виде может быть определено как целенаправленное воздействие специальных правовых средств на общественные отношения, возникающие и функционирующие (изменяющиеся и прекращающиеся) 
в ходе административного процесса.
Очевидная взаимосвязь административно-процессуального регулирования с административным процессом требует специального 
разъяснения, поскольку в советский и постсоветский периоды административно-правовой науки сложились различные подходы к пониманию административного процесса, которые можно обобщить и изложить следующим образом.
Во-первых, административный процесс рассматривается отечественными учеными-административистами концептуально в качестве 
деятельности органов публичного управления по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел всех категорий, 
как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание административного процесса). Ведущие разработчики концепции — Ю. М. Козлов 2, В. Д. Сорокин3.

1 См., например, Общая теория государства и права. Академический курс. 
В 2 т. / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 436; Теория государства и права / Под 
ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.,1997. С. 257
2 Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 438; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: учебник. СПб., 2004. С. 203.
3 Сорокин В. Д. Там же.

Глава 1. Общая теория административно-процессуального регулирования 
в Российской Федерации

8

Во-вторых, административный процесс рассматривается как деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных 
правонарушений (узкое понимание административного процесса). Ведущий разработчик концепции — М. Я. Масленников1.
В-третьих, административный процесс отождествляется с деятельностью судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений. При таком подходе 
административный процесс сводится только к административному 
судопроизводству (юстиционное понимание административного процесса). Ведущие разработчики концепции Д. Галлиган, В. В. Полянский, 
Ю. Н. Старилов2.
В-четвертых, 
административный 
процесс 
рассматривается 
как комплексная государственная деятельность, которая охватывает 
правоприменительную деятельность специализированных органов 
исполнительной власти и органов местного самоуправления (далее — 
публичная администрация)3, специализированных организаций, наделяемых необходимым публично-правовым статусом (государственный орган или иной публичный орган) и арсеналом государственных 
полномочий (далее — иные административно-публичные органы)4 
по разрешению подведомственных им внесудебных административных дел, а также правоприменительную деятельность судов (судов 
общей юрисдикции и арбитражных судов) по рассмотрению в рамках 
административного судопроизводства дел, возникающих из административных правоотношений, которые предлагается называть судебными административными делами, или судебно-административными 
делами (интегративное понимание административного процесса).
Интегративное понимание административного процесса сводится к отожествлению административного процесса с внешневластной 

1 Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008. 
С. 293.
2 Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 289–298.
3 Например, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, имеющие статус органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
4 Например, Счетная палата РФ, Комиссия по делам несовершеннолетних 
и защите их прав и др.

1.1. Понятие административного процесса 
и административно-процессуального регулирования в Российской Федерации

9

правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (публичной администрации), 
иных административно-публичных органов, а также судов (судей) 
по разрешению подведомственных им соответствующих внесудебных 
и судебных административных дел. В данном контексте под разрешением соответствующего административного дела понимается возбуждение и рассмотрение указанного дела по существу, обеспечение 
исполнения принятого по делу решения в соответствии с установленными процедурами.
С позиции интегративного подхода в структуре административного процесса выделяют исполнительный административный процесс 
и судебный административный процесс1.
Судебный процесс — процессуальная деятельность судов общей 
юрисдикции и арбитражных судов по разрешению судебных административных дел в порядке административного судопроизводства, 
в том числе по возбуждению таких юридических дел, рассмотрению их по существу, обеспечению исполнения принятого по делу 
решения.
Исполнительный процесс — это процессуальная деятельность публичной администрации (органов исполнительной власти, органов 
местного самоуправления), иных административно-публичных органов по разрешению внесудебных административных дел в порядке 
административного производства, в том числе по возбуждению и рассмотрению указанных дел по существу, обеспечению исполнения решения принятого по делу.
Ведущие разработчики интегративного понимания административного процесса А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов2.
Сравнивая между собой приведенные доктринальные подходы 
к пониманию административного процесса, следует подчеркнуть, 
что его широкое понимание отражает особенности административнопроцессуального регулирования советского периода, когда в услови
1 Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное 
право России: учебни.. М., 2015. С. 28.
2 Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 12; Зеленцов А. Б., Кононов П. И. Административно-процессуальное право России: учебник 
для бакалавриата и магистратуры. М., 2015.

Глава 1. Общая теория административно-процессуального регулирования 
в Российской Федерации

10

ях действия норм конституций того времени (1918 г.1, 1925 г.2, 1937 г.3, 
1978 г.4,), в научной и учебной литературе административный процесс 
непосредственно связывали с деятельностью так называемых органов 
государственного управления, отделяемых от высших органов государственной власти (Верховного Совета РСФСР, Президиума Верховного Совета РСФСР 5) и подразделяемых на органы общего управления 
делами государства (Совет народных комиссаров6, Совет Министров7) 
и органы, создаваемые для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления (народные комиссариаты8, министерства9). В соответствии с советскими конституциями ученые-административисты обоснованно относили суды к органам государственного управления10, как следствие, административный процесс 
в специальной литературе характеризовался как управленческий11.
Исходя из вышеизложенного, очевидно, что широкий подход к пониманию административного процесса в настоящее время не применим к современной системе публичной власти, построенной в Рос
1 Конституция (Основной Закон) РСФСР, принят V Всероссийским съездом 
Советов 10.07.1918 г.
2 Конституция (Основной Закон) РСФСР, утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г.
3 Конституция (Основной Закон) РСФСР, утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937 г.
4 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, принят 
ВС РСФСР 12.04.1978 г.
5 См., например, ст. 104, 113 Конституции (Основного Закона) Российской 
Федерации — России, принятой ВС РСФСР 12.04.1978.
6 См., например, гл. 8 Конституции (Основного Закона) РСФСР, принятой 
V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918.
7 Ст. 122 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России, 
принятой ВС РСФСР 12.04.1978.
8 См., например, гл. 3 Конституции (Основного Закона) РСФСР, утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925, ст. 51–55 Конституции (Основного Закона) РСФСР, утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937.
9 См., например, гл. 3 Конституции (Основного Закона) РСФСР, утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937.
10 См., например, Советское административное право. Государственное управление и административное право / ред. кол. Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. И. Пискотин. М., 1978. С. 96, 97; Советское административное право: Учебник / Под ред. В. И. Поповой, М. С. Студеникиной. М. 1988. С. 6, 7.
11 См., например, Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб, 2002. С. 24–38.

1.1. Понятие административного процесса 
и административно-процессуального регулирования в Российской Федерации

11

сийской Федерации на действующем конституционном принципе 
разделения государственной власти на судебную, исполнительную, 
законодательную, в сочетании с выделением в нормах Конституции 
РФ системы органов местного самоуправления из сферы органов государственной власти.
Узкое понимание административного процесса отражает особенности административно-процессуального регулирования, присущие советскому периоду, и поэтому не учитывает фактического многообразия 
административных дел, разрешаемых в настоящее время в судебном 
порядке, отграниченном от внесудебного административно-процессуального порядка посредством ст. 118 Конституции РФ. Современный 
судебный процессуальный порядок разрешения административных 
дел регламентирован не только КоАП РФ, но также АПК РФ и КАС РФ. 
Узкое понимание административного процесса не учитывает, что суды 
в административно-процессуальном порядке разрешают дела об административных спорах (в частности, дела: об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании актов, содержащих разъяснения 
законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной 
власти, иных государственных органов, органов военного управления, 
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; об оспаривании решений, действий 
(бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными 
государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной 
комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации 
по приему квалификационного экзамена на должность судьи; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым 
судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта 
суда общей юрисдикции в разумный срок1) и дела об административном ограничении (в частности, дела о приостановлении деятельности 
или ликвидации политической партии, ее регионального отделения 

1 См. ч. 2 ст. 1 КАС РФ.

Глава 1. Общая теория административно-процессуального регулирования 
в Российской Федерации

12

или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также 
о запрете деятельности общественного объединения или религиозной 
организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении 
сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; 
об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису; о прекращении 
деятельности средств массовой информации; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, 
о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке и др.1).
Юстиционный подход к пониманию административного процесса 
также не отражает всего разнообразия административных дел, разрешаемых в настоящее время как органами судебной власти, так 
и органами исполнительной власти независимо друг от друга в соответствии ст. 10 Конституции РФ. Юстиционный подход также 
не учитывает юридическую возможность реализации органами местного самоуправления государственных полномочий по разрешению 
административных дел во внесудебном порядке, передаваемых данным органам Российской Федерацией или субъектами Российской 
Федерации на основании ст. 12 и 132 Конституции РФ. Кроме того, 
данный подход не учитывает особенностей административно-процессуального регулирования общественных отношений, которые 
складываются с обязательным участием организаций, наделяемых 
отдельными государственными полномочиями по разрешению административных дел во внесудебном порядке от имени Российской 
Федерации или субъекта Российской Федерации. К примеру, за рамками юстиционного понимания административного процесса остаются отношения, складывающиеся по поводу внесудебного разрешения огромного количества важнейших категорий административных 
дел на основе норм новейшего административно-процессуального 
законодательства, в том числе, например, по поводу разрешения лицензионных дел, административных дел, возникающих в ходе государственной регистрации актов, прав, объектов или в ходе государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц 
и индивидуальных предпринимателей.

1 См. ч. 3 ст. 1 КАС РФ.