Закрепление полномочий и ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: актуальные проблемы

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2020

ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ 
И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО 
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Учебное пособие

М.М. Курманов

© Курманов М.М., 2020
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2020

УДК 342
ББК 67.400
К 93

ISBN 978-5-93916-855-7

К 93
Курманов М.М.
Закрепление полномочий и ответственности законодательного 
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: актуальные проблемы: Учебное пособие. — М.: РГУП, 
2020.

ISBN 978-5-93916-855-7

Раскрываются конституционно-правовые основы статуса, структура и полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации. Исследованы основания и порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, прекращения и продления полномочий законодательного органа субъекта 
Российской Федерации.
Адресуется обучающимся по магистерской программе «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти» (40.04.01 Юриспруденция); «Государственное и муниципальное управление» (38.04.04 Государственное и муниципальное управление), может быть полезно для преподавателей и аспирантов юридических вузов, практикующих юристов.
Информационная поддержка СПС «Консультантплюс»

А в т о р

М. М. Курманов, профессор кафедры государственно-правовых 
дисциплин Казанского филиала РГУП, заслуженный юрист РФ, 
д-р юрид. наук, доцент

Р е ц е н з е н т

Б. Л. Железнов, профессор кафедры конституционного 
и административного права Казанского (Приволжского) федерального 
университета, д-р юрид. наук;
К. А. Ишеков, доцент кафедры правовых основ управления Московского 
государственного университета имени М. В. Ломаносова, д-р юрид. 
наук;
Н. М. Сизикова, доцент кафедры конституционного права имени 
Н. В. Витрука РГУП, канд. юрид. наук.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса, структура 
законодательного органа субъекта РФ. Полномочия законодательного органа 
субъекта РФ
1.1. Органы государственной власти субъекта РФ. Конституционноправовые основы статуса, структура законодательного органа 
субъекта РФ.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Общая характеристика полномочий законодательных органов 
субъектов РФ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.3. Полномочия законодательного органа субъекта РФ в сфере 
законодательства  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.4. Контрольные полномочия законодательного органа субъекта РФ  . . 31
1.5. Полномочия законодательного органа субъекта РФ в судебной 
сфере. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
1.6. Полномочия законодательного органа субъекта РФ в сфере 
местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Глава 2. Конституционно-правовая ответственность, прекращение 
полномочий законодательного органа субъекта РФ и его депутатов
2.1. Конституционно-правовая ответственность законодательного 
органа субъекта РФ и его депутатов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.2. Конституционно-правовые основания прекращения 
полномочий законодательного органа субъекта РФ и его депутатов  . . . . 74

Глава 3. Роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом РФ
3.1. Роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом РФ 
за уклонение от исполнения решения суда о признании конституции 
(устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ 
противоречащими Конституции РФ, федеральному законодательству  . . .81
3.2. Роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом 
РФ в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении 
полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ 
кандидатуры, представленной Президентом РФ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Закрепление полномочий и ответственности законодательного (представительного)  
органа государственной власти субъекта РФ: актуальные проблемы

Глава 4. Роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим 
должностным лицом субъекта РФ
4.1. Роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим 
должностным лицом субъекта РФ за уклонение от исполнения решения 
суда о признании противоречащими Конституции РФ, федеральному 
законодательству конституции (устава), законов и иных нормативных 
правовых актов субъектов РФ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
4.2. Роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим 
должностным лицом субъекта РФ за непроведение заседания 
законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев  . . . . . . . . 106

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Тесты  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Вопросы к зачету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Ответы к тестам  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

ВВЕДЕНИЕ

В рамках учебных дисциплин «Конституционное право России», 
«Парламентское право России» предусмотрено изучение статуса, полномочий законодательного органа субъекта РФ.
С 2002 г. в федеральном законодательстве закреплены основания 
и порядок привлечения законодательного органа субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности и установлена возможность 
досрочного прекращения полномочий.
Правоведческая задача учебного пособия заключается в углублении 
теоретических знаний о разграничении полномочий законодательного органа субъекта РФ и установлении института конституционноправовой ответственности законодательного органа субъекта РФ.
Законодательные органы субъектов РФ наделяются полномочиями 
Конституцией РФ, федеральными законами и договорами о разграничении полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.
Анализ федерального законодательства позволил представить перечень полномочий законодательного органа субъекта РФ.
В последнее время федеральными законами произведены разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Федеральными конституционными и федеральными законами 
разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, 
закрепленные в п. «л» ст. 72 Конституции РФ, «по кадрам судебных 
и правоохранительных органов; адвокатуре, нотариату».
Соответственно, будущим юристам и уже практикам представлен 
анализ исполнения данных полномочий законодательными органами 
субъектов РФ.
Процесс принятия законодательным органом субъекта РФ собственных законов, подписание высшим должностным лицом принятых 
законов и их опубликование представляет интерес не только для студентов, но и для депутатов. В качестве примеров законотворческого 

Закрепление полномочий и ответственности законодательного (представительного)  
органа государственной власти субъекта РФ: актуальные проблемы

процесса приведена практика принятия законов Государственным Советом Республики Татарстан.
Конституция РФ наделила законодательные органы субъектов РФ 
правом законодательной инициативы. Процесс реализации данного 
права в Государственной Думе РФ является предметом изучения данного пособия.
Институт конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта РФ и высшего должностного лица субъекта РФ установлен изменениями, внесенными в 2002 г. в Федеральный 
закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ основания и порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта РФ.
Представлен анализ процедуры роспуска законодательного органа 
субъекта РФ Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. При этом проведено сравнение полномочий Президента РФ 
и высшего должностного лица субъекта РФ при роспуске законодательного органа субъекта РФ.
Генеральной прокуратурой РФ была предпринята попытка привлечения к конституционно-правовой ответственности Государственного 
Совета Республики Татарстан путем роспуска за неисполнение постановления Верховного Суда Республики Татарстан. Итоги рассмотрения данного заявления судами изложены с учетом использования научных взглядов на данную проблему.

ГЛАВА 1. Конституционноправовые основы статуса, структура 
законодательного органа субъекта РФ. 
Полномочия законодательного органа 
субъекта РФ

1.1. Органы государственной власти субъекта РФ. 
Конституционно-правовые основы статуса, структура 
законодательного органа субъекта РФ.

В Конституции РФ провозглашено, что государственную власть 
в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).
Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть ее 
важную связь со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип 
разделения властей для организации государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть в субъектах РФ также должна строиться на разделении законодательной, 
исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.
Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной 
власти и местного самоуправления.
При этом Конституция РФ предусматривает, что система органов 
государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами 
организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77). По этому поводу В. А. Лебедев отмечает: «Это вполне демократично и позволяет учесть специфику соответствующего субъекта России. Поэтому 
вряд ли можно согласиться с «упреком» в адрес Конституции РФ о том, 

Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса, структура законодательного 
органа субъекта РФ. Полномочия законодательного органа субъекта РФ

8

что «явно недостаточно ограничиваться в ней лишь указанием на необходимость создания законодательного органа субъекта России»1.
В развитие положений Конституции РФ был принят Федеральный 
закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации», которым 
установлены: система органов государственной власти субъекта РФ, 
порядок образования формирования, деятельность законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной 
власти. Данные правоотношения регулируются не только данным Федеральным законом №184-ФЗ и иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), 
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
По мнению И. А. Алешковой, И. А. Конюховой: «… содержание данного Закона составили не только нормы, определяемые ранее в конституциях, уставах субъектов РФ, но и те, которые закреплялись на региональном подзаконном уровне, — в регламентах органов государственной власти субъектов РФ (например, требования к кворуму), положениях о статусе органов исполнительной власти (администрации) 
субъектов РФ и т. п. Таким образом, изначально Федеральный закон 
№184-ФЗ по своему содержанию оказался законом о системе государственной власти в субъектах Федерации, в немалой мере включившим 
в себя положения, которые до сих пор составляли предмет конституций 
(уставов) и других нормативных правовых актов субъектов РФ»2.
Система органов государственной власти субъекта РФ включает: 
законодательный орган субъекта РФ; высший исполнительный орган 
государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной 
власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Статьей 1 Федерального закона №184-ФЗ установлено, что «в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной 
власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими 

1 Лебедев В. А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск, 2000. С. 18.
2 Алешкова И. А., Конюхова И. А. Проблемы законодательного регулирования 
субъектами РФ системы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 19.

1.1.  Органы государственной власти субъекта РФ. Конституционно-правовые основы 
статуса, структура законодательного органа субъекта РФ 

9

принципами: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной 
власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения 
всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов 
РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное 
осуществление своих полномочий органами местного самоуправления».
Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию 
прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов 
в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию 
местного самоуправления на территории субъекта РФ.
Депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.
Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, 
обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.
Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки 
и проведения выборов регулируются Федеральным законом №184-ФЗ, 
другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами 
субъекта РФ.
Конституционно-правовые основы статуса законодательных органов субъектов РФ определяются Конституцией РФ (ст. 77), ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах 
организации законодательных (представительных) и исполнительных 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», 

Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса, структура законодательного 
органа субъекта РФ. Полномочия законодательного органа субъекта РФ

10

конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и закреплены в следующем виде.
1. Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти 
субъекта РФ.
2. Наименование законодательного органа субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом 
исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
3. Число депутатов законодательного органа субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.
4. Не менее 25 % депутатов законодательного органа субъекта РФ 
должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, 
выдвинутые избирательными объединениями, в соответствии с законодательством о выборах.
Эти ограничения не касаются законодательных органов городов 
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Необходимо согласиться с Г. Д. Садовниковой, которая предлагает 
установить в Федеральном законе №184-ФЗ в качестве общего принципа формирования представительных органов субъектов РФ применение мажоритарной или смешанной избирательной системы с определением их соотношения региональным законодателем1.
Депутаты законодательного органа субъекта РФ, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских 
мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входят в депутатские объединения (во фракции). Депутатское объединение (фракция) включает всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. В депутатские 
объединения (во фракции) могут входить также депутаты, избранные 
по одномандатным или многомандатным избирательным округам.
5. Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта 
РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта 
РФ и не может превышать 5 лет.
6. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной 
основе, устанавливается законом субъекта РФ.

1 Садовникова Г. Д. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: 
проблемы формирования и реализации представительной функции // Lex Russica. 
2017. № 1. С. 64.

1.1.  Органы государственной власти субъекта РФ. Конституционно-правовые основы 
статуса, структура законодательного органа субъекта РФ 

11

7. Законодательный орган субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
8. Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
9. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно 
от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта РФ или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами 
бюджета субъекта РФ в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта РФ не допускаются, за исключением средств 
на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта РФ 
и (или) депутатов. При этом полномочия законодательного органа 
субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета 
субъекта РФ не ограничиваются (ст. 4).
10. Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, 
если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов (ст. 4).
11. Правомочность заседания законодательного органа субъекта 
РФ определяется законом субъекта РФ. При этом заседание законодательного органа субъекта РФ не может считаться правомочным, если 
на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта РФ проводится 
не реже одного раза в три месяца (ст. 4).
Федеральный закон №184-ФЗ установил единый статус законодательных органов власти субъектов РФ, т. е. в отличие от предыдущего 
законодательства «уравнял» представительные органы государственной власти республик и других субъектов федерации1.
Рассмотрим некоторые положения основ статуса законодательного 
(представительного) органа субъекта РФ.
Законодательный орган субъекта Российской Федерации — это орган, 
который уполномочен на принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.

1 Смоляков А. А., Карнов А. А. Основные этапы становления законодательной 
власти в субъектах Российской Федерации // История государства и права. 2008. 
№ 4. С. 65.

Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса, структура законодательного 
органа субъекта РФ. Полномочия законодательного органа субъекта РФ

12

Представительный орган субъекта Российской Федерации — это, орган который одновременно предназначен и для того, чтобы представлять и воплощать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он 
состоит из депутатов, избранных путем выборов и являющихся представителями населения, избирателей субъекта РФ.
Фактом избрания законодательных органов обус ловлено и то, что они 
одновременно являются органа ми народного представительства. Наличие такого при знака подтверждается Конституцией РФ. В ее ст. 66, 67, 
104, 134 они называются пред ставительными органами. Представительными эти органы являются потому, что избираются народом или населением субъектов РФ, состоят из народных пред ставителей, призванных 
отражать в принимаемых зако нах интересы и волю своих избирателей1.
Процесс совершенствования формирования и организации представительных учреждений в стране труден, но необходим. Он призван 
способствовать усилению роли парламента, его влияния на политическую жизнь, развитию элементов парламентаризма. По мнению академика РАН О. Е. Кутафина: «Парламентская республика в большей 
мере, чем президентская, гарантирует демократизм, защищает от возможного тоталитаризма и авторитаризма»2.
Законодательные органы субъектов РФ имеют различные наименования. В конституциях (уставах) субъектов РФ закреплены следующие 
наименования: Законодательное Собрание3; Государственный Совет 
(Татарстан4); Государственное Собрание (Башкортостан)5; Законодательная Дума (Томская область)6 и др.
Структура законодательного органа субъекта РФ устанавливается 
конституцией (уставом) субъекта РФ. В настоящее время законодательные органы всех субъектов РФ имеют однопалатную структуру.

1  Гранкин И. В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5. С. 19, 20.
2 Кутафин О. Е. Есть вещи безобидные, а есть кардинальные // Lex Russica. 
2004. № 2. С. 379.
3 Ст. 9 Устава Свердловской области // АО Кодекс. Электронный фонд правовых и нормативно-технической документации. https://kodeks.ru/about.
4 Ст. 9 Конституции Республики Татарстан // АО Кодекс. Электронный фонд 
правовых и нормативно-технической документации. URL: https://kodeks.ru/about.
5 Ст. 6 Конституции Республики Башкортостан// АО Кодекс. Электронный 
фонд правовых и нормативно-технической документации. URL: https://kodeks.ru/
about.
6 Ст. 9 Устава Томской области // АО Кодекс. Электронный фонд правовых 
и нормативно-технической документации. URL: https://kodeks.ru/about.