Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Восточная  экономико-юридическая  гуманитарная  академия 
(Академия  ВЭГУ) 

А.Ф. Чупилкина 

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ 
МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ 

Учебное  пособие  для  студентов  вузов 

Москва
Издательство «ФЛИНТА»
2018 

2-е издание, стереотипное

УДК 352 
ББК 66.3(2Рос)12 
Ч92 

Печатается по решению редакционно-издательского совета 
Академии ВЭГУ 

Рецензенты: 
д-р юрид. наук, профессор А.Н. Тимонин; 
канд. юрид. наук, доцент М.В. Самигуллин 

Чупилкина А.Ф. 
Конституционно-правовые основы местного самоуправления 
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов /
А.Ф. 
Чупилкина 
; 
Восточная 
экономико-юридическая 
гуманитарная академия (Академия ВЭГУ). — 2-е изд., стер. — 
М. : ФЛИНТА, 2018. — 135 с.

ISBN 978-5-9765-3602-9 (ФЛИНТА)
ISBN 978-5-87865-628-3 (Академия ВЭГУ) 

В учебном пособии рассматриваются вопросы местного самоуправления, актуализированные в соответствии с обновлением 
действующего законодательства согласно принципам и нормам 
Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. 
Предназначено для студентов и преподавателей, изучающих 
конституционное и муниципальное право. 

УДК 352 
ББК 66.3(2Рос)12 

© Чупилкина А.Ф. (авт.), 2016 
© Академия ВЭГУ, 2016 

Ч92

ISBN 978-5-9765-3602-9 (ФЛИНТА)
ISBN 978-5-87865-628-3 (Академия ВЭГУ) 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................... 4 

Глава 1. Теоретические начала местного самоуправления ...................... 6 

Глава 2. Конституционно-правовая модель местного 
самоуправления: российский вариант ........................................................ 19 

Глава 3. Процесс муниципального строительства в России: 
эволюция или инволюция ............................................................................ 23 

Глава 4. Муниципальная служба ................................................................ 47 

Глава 5. Гарантии местного самоуправления ........................................... 49 

Глава 6. Муниципальное право .................................................................. 53 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................ 57 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ  ИСТОЧНИКОВ ................................ 59 

ПРИЛОЖЕНИЯ ............................................................................................ 67 

Не может управлять другими тот,

кто не в состоянии управлять самим собой.

Английская пословица

ВВЕДЕНИЕ

Курс лекций профессора В.К. Самигуллина «Конституционное 

право России» [68] в 2005 г. стал лауреатом конкурса на лучшую книгу 
Российской Федерации в номинации «Юридические науки». По истечении 10 лет автором настоящей книги было решено на базе лекции 20 
указанного курса издать учебное пособие, посвященное сложившимся 
на сегодняшний день проблемам реализации норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. С любезного согласия профессора В.К. Самигуллина при подготовке данного учебного пособия 
автором были использованы некоторые материалы его лекционного 
курса.

Насущность издания этого труда обусловлена актуальностью для 

научного и экспертного сообщества, прежде всего для конституционалистов, очередной муниципальной реформы 2014–2015 гг., которая берет начало с совершенно радикального Федерального закона от 27.05.2014 г.
№ 136-ФЗ «О внесении изменений...», внесшего глубочайшие изменения 
в суть правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления.

Учебное пособие состоит из шести глав. Глава 1 освещает теоре
тические начала местного самоуправления. Здесь приведены основные 
концепции местного самоуправления, обозначена необходимость разграничения понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица», охарактеризована ныне непопулярная, но 
историческим образом продиктованная модель советской организации 
местной власти, приведены варианты устройства публичной власти на 
местах в мировой практике.

В главе 2 переданы положения Конституции Российской Федера
ции, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления.

Глава 3 является определяющей с точки зрения оценки реализации 

конституционных норм о местном самоуправлении в конкретной действительности. Здесь упомянуты основные законодательные события с 
1990 г., обеспечившие существование местного самоуправления в Российской Федерации как института публичной власти. Автор обращается к 
судебной практике конституционного уяснения за двадцатилетний пери

од. Проанализировано, каким образом очередное реформирование базового Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах… организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений…» согласуется с отечественной конституционной доктриной. 

Главы 4–6 размещены в данном издании с целью наиболее развер
нутого изложения вопросов, относящихся к местному самоуправлению 
в России. 

В заключении обозначены ключевые проблемы реализации фор
мулы местного самоуправления, закрепленной Конституцией Российской Федерации.  

Пособие содержит приложения, которые могут быть полезны при 

самостоятельном освоении терний местного самоуправления, а также на 
практических занятиях. 

Так, приложение 1 содержит перечень значимой литературы по те
матике местного самоуправления. В приложениях 2 и 3 приведены вопросы и тесты, с помощью которых читатели, прежде всего студенты, 
могут проанализировать проблемы местного самоуправления в России.
В приложении 4 в обратном хронологическом порядке сгруппированы 
авторефераты докторских и кандидатских диссертаций, освещающих как 
различные трудности и недостатки прошлого, настоящего и будущего в 
построении местного самоуправления Российского государства, так и 
предложения по усовершенствованию современного и грядущего в данном 
контексте. Подборка авторефератов была произведена за 2000–2015 гг., 
преимущественно по специальностям 12.00.01 и 12.00.02. Обратный хронологический порядок расположения обусловлен тем, что вполне понятный научный интерес возникает в первую очередь именно к последним работам ученых. Ограничение же 2000-м годом нисколько не умаляет значимости работ, защищенных ранее. Некоторые затруднения в приведении всего перечня авторских трудов вызывает неполное формирование электронных библиотек диссертаций в более ранние годы, поэтому 
наиболее авторитетные работы даны в приложении 1. В приложении 5
для самопроверки размещены ключи к тестам. 

Автор будет признателен за оценку представленной работы и же
лание поделиться своими мыслями относительно проблем местного самоуправления: aygul8@yandex.ru. 

С уважением, Айгуль Фаридовна Чупилкина 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  НАЧАЛА  
МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ 

Свобода и демократия означают, что все члены общества могут 
принимать участие в решении всего многообразия вопросов, которые 
затрагивают их интересы, посредством выборов, голосования, прямого 
выражения своего мнения. Такое участие в принятии решений не должно ограничиваться лишь вопросами, относящимися к верховным или 
центральным органам государственной власти Российской Федерации 
или ее субъектов, так как их структуры отдалены от граждан, а должно 
распространяться также и на органы власти и управления по месту жительства населения (город, село и т. д.). В противном случае, сколько бы 
ни говорилось о свободе и демократии, велика опасность превращения 
их в пустой звук, фразу. 

Рассуждения в аспекте обозначенных утверждений объективно выводят на тему местного самоуправления. Интерес к теории местного самоуправления возникает сравнительно поздно – на рубеже XVIII–XIX вв. 
Среди зарубежных ученых своими работами по вопросам местного самоуправления известны Ал. де Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн и др. В дореволюционной России этой проблематикой достаточно активно занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Михайловский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. 
В советский период идея местного самоуправления связывалась 
главным образом с системой Советов. Однако теоретическая мысль не всегда укладывалась в принятые партийно-советские стереотипы. Достаточно 
оригинальные взгляды относительно природы, функций, форм, принципов 
местного самоуправления отстаивались В.Г. Афанасьевым, Г.В. Барабашевым, А.К. Белых, С.Н. Братусем, В.И. Васильевым, Ю.С. Волковым, 
Л.А. Григоряном, Ю.М. Козловым, В.Ф. Котоком, В.А. Пертциком, Б.Н. Топорниным, К.Ф. Шереметом, А.И. Щигликом и др. В постсоветское 
время за последние несколько лет в разработке проблем местного самоуправления и муниципального права теоретическая мысль заметно продвинулась вперед. Издан ряд солидных монографий, крупных статей, 
содержательных и полезных учебников и учебных пособий, защищены 
кандидатские и докторские диссертации. Появились новые имена: А.А. Акмалова, Н.С. Бондарь, И.В. Бабичев, И.В. Выдрин, А.А. Джагарян, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, С.В. Королёв, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, 
Е.В. Мирошниченко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, 
С.Г. Соловьёв, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шу

грина, В.А. Ясюнас и др. Но и корифеи не сдают свои позиции. В последние годы по рассматриваемой проблематике изданы содержательные 
и интересные работы С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, В.Е. Чиркина и др.

Обзор литературы приводит к выводу, что всех авторов разнооб
разных концепций, взглядов на местное самоуправление с известной долей условности можно разделить на «общественников» и «государственников». В концепциях же, в свою очередь, выделяются следующие 
направления: в первой группе – теории свободной общины, заведования 
хозяйственными делами, во второй – юридическая и политическая
теории.

Свободная община. В средневековой Европе отдельные городские 

общины, развиваясь, набирали силу, в них все более укреплял свои позиции торгово-промышленный капитал. Они тяготились юрисдикцией землевладельцев и стремились освободиться от их влияния. Последние, заботясь о своих интересах, старались не допустить этого. В борьбе этих 
двух социальных сил и движений сформировались идеи, которые впоследствии были систематизированы и сведены в некое учение, которое 
получило название «теория свободной общины». В этом значительны заслуги Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера и других немецких ученых.

Суть теории свободной общины может быть представлена сле
дующим образом. По мнению сторонников данной теории, община старше государства, закон ее находит, а не создает. Следовательно, община 
по своей природе самостоятельна, ее права первичны по отношению к государству и его законам. То есть общины имеют полное право самостоятельно, без вмешательства государства, управлять своими делами. Противопоставляя самоуправление, свободу государственному управлению, 
государству, сторонники теории свободной общины в понятие местного 
самоуправления включают следующие элементы: а) управление собственными делами общины; б) общины – субъекты принадлежащих им 
прав; в) должностные лица общинного управления – суть органы не государства, а общины.

Заведование хозяйственными делами. Так могут быть обозначе
ны те достаточно многочисленные взгляды на местное самоуправление, 
в которых большое внимание уделяется в основном хозяйственной стороне деятельности местных общин. Гирке, Шеффнер сущность местного 
самоуправления сводили исключительно к хозяйственным делам данной 
самоуправляющейся единицы.

Юридическая концепция. Суть ее состоит в том, что в ней важ
ную роль играет проблематика органов местного самоуправления. Последние оцениваются как юридические лица, образуемые государством 

для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как он не только 
осуществляет функции государственного управления, но и ведает вопросами, относящимися к местным нуждам, к местной пользе. Наиболее 
последовательные сторонники этой концепции (например, Б.Н. Чичерин) предлагали рассматривать отношения государства и самоуправляющихся единиц как правовые отношения.

Политическая концепция. Сторонники политической концепции

считают, что главное в местном самоуправлении – гарантии, благодаря 
которым обеспечивается самостоятельность самоуправляющихся единиц. Государство осуществляет свои функции через органы местного 
самоуправления и при активном содействии населения. Здесь серьезное 
внимание уделяется институту выборов в органы местного самоуправления как важнейшему средству развития демократии, повышения самостоятельности учреждений местного самоуправления.

Известны и другие концепции и теории местного самоуправления. 

Так, те, кто считает, что местное самоуправление имеет двойственный 
характер (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне), придерживаются 
теории дуализма. В теории социального обслуживания основное 
внимание уделяется осуществлению органами местного самоуправления 
мероприятий, связанных с оказанием услуг своим местным жителям. 
Согласно этой теории основная цель местного самоуправления – рост 
благосостояния коммуны и ее членов. Существуют также различные социал-реформистские концепции местного самоуправления, для которых 
характерно то, что они находят возможным эволюционное перерастание 
буржуазного общества в социалистическое, которое, по их мнению, более совершенно.

Пьяный матрос, перекрещенный пулеметными лентами, батько 

Махно, лозунг «Анархия – мать порядка!» – вот тот небогатый набор стереотипов, с которыми связаны у многих представления об 
анархизме. И эти представления, конечно же, отрицательные. Между тем анархизм как теория – заметное явление в истории социальной мысли, оно намного сложнее, интереснее и выше, чем приведенные представления о нем, сложившиеся в массовом сознании 
благодаря стараниям прежних институтов агитации и пропаганды. 
Многие анархисты, по сути, являются сторонниками местного самоуправления. Во всяком случае, П.А. Кропоткин – патриарх русского анархизма – был противником бесчеловечного порядка, но 
боролся за свободную личность, справедливость, солидарность, самоуправление. «Нет сомнения, что дурно понятая и в особенности 

дурно истолкованная идея свободы личности может повести –
в особенности в среде, где понятие солидарности недостаточно вошло в учреждения – к поступкам, возмущающим общественную совесть», – писал он [40, с. 247]. Но это, находил П.А. Кропоткин, не 
является достаточной причиной для того, чтобы отрицать вообще 
свободу [40, с. 247]. Свободное развитие, свободный почин, свободная деятельность, свободное объединение, не управление человека 
чиновником, а самоуправление способны обеспечить гармонию в 
обществе, считал он [40, с. 213]. На наш взгляд, сложно составить 
полное представление о теоретических основах местного самоуправления, игнорируя теорию анархизма, наиболее значительные 
труды известных анархистов: П.Ж. Прудона, Дж. Гильома, М.А. Бакунина, П.А. Кропоткина.

Теоретические взгляды отражают определенную практику. Вместе 

с тем они оказывают обратное воздействие на нее. В результате местное 
самоуправление как данность представляет собой некоторое единство 
теории и практики.

Сравнительный анализ приводит к выводу, что в мире сущест
вует множество систем (типов, видов, форм, моделей) самоуправления [12, с. 126; 24, с. 335–337; 25; 46; 54; 95; 106; 107]1.

Они различаются и в терминологии. В англосаксонских стра
нах обычно используется понятие «местное (или муниципальное)
управление». При этом в Великобритании и в США муниципальным именуется только городское самоуправление. Согласно немецкой конституционно-правовой традиции местное самоуправление –
это коммунальное или муниципальное управление, которое распространяет свою компетенцию на деревни и небольшие города. Крупные и большие города, в отличие от деревень и небольших городов, 
не подчинены районам, а функционируют независимо от них, имея 
правовой статус, равный статусу районов, и выполняя те же функции, что и районы. Во Франции для характеристики местного самоуправления используется понятие «территориальная децентрализация», в Испании и Греции – «местная администрация». В Японии 
аналогом этого понятия служит понятие «местная автономия».

1 И.Д. Черником дан обзор различных концепций местного самоуправле
ния, что само по себе уже интересно. На наш взгляд, теоретическая и практическая ценность указанной работы была бы намного выше, если бы автор попытался систематизировать известные ему взгляды на институт местного самоуправления. См.: Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М. : ИНИОН РАН, 1996.

Нормативно-правовой основой организации местного самоуп
равления являются, как правило, нормы конституционного и текущего законодательства. При этом в унитарных государствах законодательство о местном самоуправлении относится к ведению центральной власти, а в федеративных – субъектов Федерации (штатов, 
земель и т. д.). Любопытно, что в одних странах организация местного самоуправления определяется единым законом, в других – законами об отдельных видах самоуправления. Различаются системы 
самоуправления и по степени унификации. Так, в Италии и Франции степень унифицированности достаточно высокая. Напротив, в 
США и ФРГ много различий между штатами и землями (в США, 
например, даже в пределах одного штата).

Как правило, система органов местного самоуправления стро
ится на основе системы административно-территориальных единиц, 
которые делятся на «естественные» и «искусственные» или на общинные и региональные и лежат в основе такого понятия, как «территориальный коллектив».

Однако следует поставить на вид необходимость разграниче
ния понятий «муниципальное образование» и «административнотерриториальная единица». Независимо от формы территориальной 
организации государственной власти (унитарного или федеративного устройства) административно-территориальные единицы одновременно могут и не являться муниципальными образованиями. Но 
все же первостепенное значение имеет не географическое и даже не 
правоведческое разграничение понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица», а образующийся вследствие этого практический результат на основании разности этих двух правовых явлений. Ведь муниципальное объединение формируется населением, это организация особого институционального субъекта публичной власти на местном уровне – территориального публичного коллектива. Административно-территориальная единица, напротив, создается органами другого вида публичной 
власти – государственной (как российской, так и субъектов РФ). 
В.Е. Чиркин, являющийся видным представителем данного подхода, 
приводит пример назначения должностных лиц «сверху» в административные единицы, но на территорию муниципального образования и 
решающих иные вопросы, осуществляющих полномочия государства, 
субъекта РФ, иных высших в административном значении единиц: 
«…руководители (главы) 125 управ в Москве, руководители администраций 19 районов Санкт-Петербурга, назначаемые главами этих 
субъектов РФ, занимают свои должности в муниципальных районах, 
но это не должности муниципального образования… Это нужно иметь 
в виду для анализа отношений назначенных “сверху” должностных 
лиц с муниципальными органами» [96, с. 68].

Для подавляющего большинства государств дальнего зарубе
жья типичным является существование двух или трех (реже – четырех, пяти) видов административно-территориальных подразделений. 
При этом некоторые единицы не имеют выборных органов управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). На 
них базируются отдельные звенья государственной администрации, 
осуществляющие контрольные функции, подготовку выборов и пр.

Можно указать и на следующее. В странах дальнего зарубежья 

между самоуправляющимися единицами часто складываются договорные связи, которые используются для решения общих задач. Так, 
во Франции существуют различные виды межкоммунальных формирований: синдикаты, объединяющие коммуны для совместного осуществления тех или иных общественных работ: городские дистрикты 
и расширенные городские коммуны, служащие формой сотрудничества городов с прилегающими территориями; секторы в новых или 
реконструируемых городах для объединения управления общественными службами коммун, входящих в их состав. В ФРГ органы местного самоуправления тоже вступают между собой в союзы для совместной деятельности. В высокоурбанизированных регионах США 
получили распространение объединения с ограниченными функциями координации и хозяйственного управления – региональные советы, плановые комиссии, транспортные корпорации и др.

Если обратиться к марксистско-ленинскому учению об обще
стве, то выясняется, что самоуправление рассматривается им предельно широко. Не ограничиваясь рамками местного (общинного, 
коммунального, территориального и т. д.) самоуправления, оно под 
самоуправлением понимает такую систему, которая строится на базе всеобщего, поголовного участия граждан в делах общества и государства, в принятии властных решений и непосредственном проведении их в жизнь. Иначе говоря, марксизм-ленинизм рассматривает проблему самоуправления на уровне предельно широких абстракций – понятий «народ», «нация», «класс». С точки зрения этого 
учения народ (нация, класс) – субъект и объект самоуправления. 
В соответствии с этим вырабатывается система принципов и органов самоуправления. На практике они были реализованы во Франции (Парижская коммуна), России (система Советов), а также в государствах, входивших в систему стран социалистического лагеря 
(Албания, Болгария и т. д.). В настоящее время системы самоуправления, соответствующие марксистско-ленинскому учению, сохраняются во Вьетнаме, Лаосе, Китае, КНДР, на Кубе.

Однако в целях объективности следует сказать, что советская 

модель организации местной власти, по сути, являлась видом не местного самоуправления, а государственного управления, низовой 
формой государственного администрирования. Советы и понимались как органы государственной власти, что само по себе, концептуально, местное самоуправление отрицает.