Механизм правового регулирования федеративных отношений

О.А. Фомичева  
 
 
 
МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ 
ОТНОШЕНИЙ 
 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
2-е издание, стереотипное 

 
 
 
 
 
 
 
Москва 
Издательство «ФЛИНТА» 
2017 

УДК 342 
ББК  67.99 
         Ф76 
 

Р е ц е н з е н т ы :  
доктор юридических наук, профессор  
кафедры конституционного и административного права  
Казанского федерального университета З.Ф. Хусаинов  
 
доктор юридических наук, заместитель  
председателя Конституционного суда Республики Татарстан,  
заведующий кафедрой теории и истории государства  
Института социальных и гуманитарных знаний А.Г. Гатауллин  

Н а уч н ы й  р е д а к т о р :  
доктор экономических наук, профессор, заведующий  
кафедрой менеджмента Орского гуманитарно-технологического  
института (филиала) ОГУ Л.В. Пасечникова  

Фомичева О.А. 
Ф76 
 
Механизм 
правового 
регулирования 
федеративных 
отношений   
[Электронный ресурс] : монография / О.А. Фомичева. — 2-е изд., стер. — М. : 
ФЛИНТА, 2017. — 180 с. 

ISBN 978-5-9765-3402-5 

Монография посвящена исследованию современной модели реализации 
федеративных отношений: анализируются правовые основы организации 
государственной власти в Российской Федерации; рассматривается практика 
правотворческой деятельности субъектов федеративных отношений; выявляются 
проблемы реализации механизма разграничения компетенции. Механизм 
правового регулирования федеративных отношений становится предметом 
настоящего исследования как один из важных составных компонентов 
методологии законотворческого процесса в Российской Федерации. 

УДК 342 
ББК  67.99 

ISBN 978-5-9765-3402-5
© Фомичева О.А., 2017
© Издательство «ФЛИНТА», 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение ………………………………………………… ..................................... 4 

1 Теоретико-правовые основы регламентации федеративных 
отношений ............................................................................................................... 8 

1.1 Понятие механизма правового регулирования федеративных 
отношений ............................................................................................................ 8 

1.2 Теоретико-правовые основы федеративных отношений ........................ 18 

1.3 Модернизация правовых основ регулирования федеративных 
отношений в Российской Федерации .............................................................. 36 

2 Механизмы регламентации федеративных отношений .......................... 42 

2.1 Законодательная власть как орган контроля в федеративных 
отношениях ........................................................................................................ 42 

2.2 Судебные органы в механизме федеративных отношений .................... 62 

2.3 Системная организация исполнительной власти  .................................... 78 

3 Правотворческая практика по реализации механизма 
разграничения предметов ведения и полномочий ....................................... 98 

3.1 Договорные основы разграничения предметов ведения и 
полномочий между органами государственной власти ................................ 98 

3.2 Практика субъектов Российской Федерации по законодательному 
регулированию предметов ведения и полномочий .......................................... 112 

Заключение ......................................................................................................... 130 

Библиографический список ............................................................................ 135 

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

4

ВВЕДЕНИЕ

Проблема российского федерализма постоянно привлекает вни
мание ученых, практиков, специалистов. И до тех пор, пока федеративные государства существуют, эта проблема не утратит свою актуальность. Постоянное обращение ученых-конституционалистов к исследованию проблематики теории и практической регламентации основ регулирования федеративных отношений в России позволит 
найти пути к преодолению многих проблем в сбалансированности 
отношений между органами государственной власти федерального и 
регионального уровня. 

Провозглашение Российской Федерации правовым государ
ством обязывает законодателя четко формулировать правила по распределению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие четких и исчерпывающих законодательных положений о пределах компетенции органов 
публичной власти порождают проблемы в механизме регламентации 
основ регулирования федеративных отношений. В монографии исследуются вопросы закрепления основ федеративных отношений в 
науке и в практике; проблемы реализации механизма федеративных 
отношений, базирующихся на основных принципах федерализма. 
Пристально рассматривается динамика развития механизма правового регулирования федеративных отношений в России.

Целью нашего исследования являлось определение современных 

механизмов правового регулирования федеративных отношений в 
Российской Федерации. Для достижения цели исследования автором 
ставились следующие задачи: изучить понятийное содержание «механизма правового регулирования федеративных отношений» с учетом динамики развития федеративных отношений; определить роль 
ветвей власти в становлении современных федеративных отношении 
с использованием историко-правового и сравнительно-правового ме

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

5

тодов; оценить и обобщить правотворческую практику механизма 
разграничения предметов ведения и полномочий органов власти; выработать предложения по решению сущностных проблем в исследуемой сфере правоотношений.

В монографии особое внимание уделяется совокупности право
вых средств, составляющих механизм правового регулирования взаимоотношений России и субъектов Российской Федерации. Ключевым компонентом такого механизма является принцип разграничения 
сфер компетенции между федерацией и субъектами Российской Федерации, реализация которого оказывает влияние на содержание законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Автор 
исходит из теоретического положения, что эти механизмы правовой 
регламентации должны быть обстоятельно изучены и учтены как составляющие компоненты методологии текущего законотворчества и 
договорного правотворчества, развивающих соответствующие конституционные положения1.

Решая данные задачи, автор исходил из необходимости теорети
ческого осмысления соответствующих конституционно-правовых 
норм. Автор полагает, что принцип разграничения предметов ведения 
состоит в четкой правовой регламентации полномочий деятельности 
органов того уровня власти, на котором наиболее динамично, полноценно, с учетом местных особенностей и интересов населения различных субъектов Российской Федерации могут решаться задачи. Законодательное регулирование правовых основ по взаимодействию
органов публичной власти в Конституции Российской Федерации для 
многосоставного государства должно быть комплексным, что позволит обеспечить
эффективность разграничения государственных 

1 Овсепян, Ж. И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации
: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К 20-летию Конституции Российской Федерации 1993 года / Ж. И. Овсепян // Журнал 
конституционного правосудия. – 2014. – № 1. – С. 23.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

6

функций между органами государственной власти всех уровней 
управления.

В процессе исследования, описанного в монографии, становится 

понятным, что ключевым компонентом в механизме регулирования 
федеративных отношений является законодательное регулирование.
Правовое регулирование основ федеративных отношений осуществляется, преимущественно, в форме законов. В современный механизм 
договорного регулирования федеративных отношений в Российской 
Федерации вовлечен законодательный орган. Анализ практики законотворческой деятельности федеральных органов власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет 
сформулировать правила по определению пределов регулирования 
предметов ведения.

Основываясь на теоретических положениях в конституционном

праве о том, что к основополагающим принципам формирования 
парламентов относят принцип федерализма1, автор исследует правовую природу контрольных полномочий парламента как важный элемент механизма правового регулирования федеративных отношений. 
Расширение полномочий парламента, динамика основ правового регулирования по формированию парламентов в России и усложнение 
механизма законотворческого процесса определили необходимость 
обращения автора к теме реализации механизма правового регулирования федеративных отношений. Механизм правового регулирования 
федеративных отношений в современном понимании является основным регулятором законотворческого процесса.

Методологическую основу исследования составили диалектиче
ский и общенаучные методы (анализ, синтез, индукция и дедукция), а 
также частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой). 

1 Казанник, А. И. Конституционное право : университетский курс : учебник : в 2 т. Т. II / под 

ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. – Москва : Проспект, 2015. – С. 309.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

7

Автор будет считать свою задачу выполненной, если результаты 

исследования, представленные в монографии, в какой-то степени 
станут полезными ученым, преподавателям, студентам, магистрам и 
аспирантам юридических вузов и факультетов; должностным лицам 
органов федеральной и региональной государственной власти; исследователям, политикам и журналистам при заключении договоров в 
сфере федеративных отношений. Материалы могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки юридических кадров и 
при преподавании курсов дисциплин «Теория государства и права», 
«Конституционное право».

Автор надеется, что монография будет определенным вкладом в 

науку конституционного права. Проблематика федеративных отношений не исчерпана, так как постоянного научного осмысления требуют процессы становления федеративных отношений в сложном 
российском государстве: многонациональном, многоконфессиональном, политически и идеологически разнородном государстве.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

8

1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ 

ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1
Понятие механизма правового регулирования 

федеративных отношений

Механизмом правового регулирования является совокупность 

средств воздействия, влияющих на общественные отношения. Единого подхода к понятию «механизм правового регулирования» в теории 
права нет. Понятие «механизм правового регулирования» раскрывается через систему юридических средств, организованных наиболее 
последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права1.
А. В. Малько дополняет определение понятия механизма правового 
регулирования. Он указывает, что целью механизма правового регулирования является не только упорядочение, но и «преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»2. 

Механизм правового регулирования рассматривают через си
стему правового регулирования3. Следует согласиться с мнением о 
том, что наличие нескольких элементов не дают основания указывать 
на наличие признаков системности в механизме правового регулирования4. Большинство ученых воспроизводят подходы к определению
понятия «механизм правового регулирования». Содержание этих 

1 Григорьева, И. В. Теория государства и права : учебное пособие / И. В. Григорьева. – Тамбов : Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2009. – С. 117. 
2 Малько, А. В. Механизм правового регулирования / А. В. Малько // Теория государства и 
права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: 
Юристъ, 2004. – С. 726.
3 Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. – Т. I : История. Наука. 
Предмет. Нормы. Субъекты / Ю. Н. Старилов. – М. : Издательство «НОРМА» (Издательская 
группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2002. – С. 397.
4 Колесникова, Т. Н. Понятие и роль норм права в механизме правового регулирования / 
Т. Н. Колесникова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 4. –
С. 11.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

9

определений сводится к тому, что это совокупность элементов по 
упорядочению общественных отношений посредством норм права.

Состав элементов правового регулирования многообразен. Тра
диционно основными юридическими средствами механизма правового регулирования называют совокупность юридических норм, правовых отношений и актов реализации субъективных прав и юридических обязанностей1. 

Основатель термина «механизм
правового регулирования»

С. С. Алексеев в состав включил элемент «пути правового регулирования, в частности, предоставление права, возложение обязанностей, 
угроза применения мер принуждения»2. Современные ученые дополняют состав элементов правосознанием и режимом законности3. 
Важным направлением исследования данного вопроса является необходимость раскрытия содержания механизма правового регулирования федеративных отношений, в том числе его практической формы
реализации. Поэтому все структурные элементы механизма правового регулирования должны быть подвергнуты углубленному исследованию.

Структура механизма правового регулирования зависит от спе
цифики правоотношений. Термин «механизм правового регулирования» применяется во всех сферах общественных отношений. Федеративные отношения относятся к сфере властных отношений, то есть 
являются публичными правоотношениями. К публичной сфере правоотношений, особенно где оба субъекта являются органами власти,
применяют термин «механизм оптимального согласования централи
1 Эдиев, С. А. Механизм правового регулирования бюджетных отношений : постановка проблемы / С. А. Эдиев // Финансовое право. – 2013. – № 11. – С. 23.
2 Алексеев, С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве / 
С. С. Алексеев. – М., 1966. – С. 22.
3 Бакирова, Е. Ю. Элементы механизма правового регулирования жилищных отношений/ 
Е. Ю. Бакирова // Гражданское право. – 2012. – № 4. – С. 20.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

10

зованного правового регулирования»1. Именно поэтому механизм 
правового регулирования федеративных отношений имеет свою специфику. Поэтому данному институту уделяется особое внимание исследователей – юристов и политологов.

Структура механизма правового регулирования федеративных 

отношений содержит несколько взаимосвязанных элементов. Одним 
из элементов механизма регулирования являются субъективные права: полномочия органа по разработке надлежащего механизма правовой регламентации, исключающего вероятность нарушения прав и 
законных интересов участников правоотношений. Содержательная 
характеристика полномочий органа является важной проблемной зоной в регулировании федеративных отношений. 

Эффективным правовым средством по урегулированию преде
лов полномочий органов государственной власти является конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий 
между органами государственной власти Российской Федерации и 
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 
Это базовый принцип федеративного устройства по Конституции 
Российской Федерации. Под разграничением предметов ведения и 
полномочий между органами государственной власти Российской 
Федерации и органами государственной власти ее субъектов понимается установление (определение, закрепление) полномочий по конституционным предметам ведения. Эти понятия не рассматриваются 
как идентичные, а, скорее, как взаимодополняющие.

Сложность в раскрытии содержания элемента механизма право
вого регулирования возникает в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования понятий «компетенция», 
«предметы ведения» и «полномочия». Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является од
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03 дек.2012 года № 2237-р (ред. от 
12.04.2013 года) «Об утверждении Программы фундаментальных научных исследований 
государственных академий наук на 2013 – 2020 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 50 (ч. 6). Ст. 7089.

О. А. Фомичева. Механизм правового регулирования федеративных отношений

11

ним из основополагающих принципов, но формально – юридически –
основное понятие «предмет ведения» в основах конституционного 
строя Российской Федерации не обозначено. Конституция Российской Федерации наряду с традиционным термином «полномочия»
использует понятие «предметы ведения». 

Конституция Российской Федерации содержит пределы предме
тов исключительного и совместного ведения, однако самого понятия 
«предмет ведения» не определяет. Теоретическая непроработанность 
и содержательно-смысловые неопределенности являются недостатками в разработке норм; в результате чего возникают проблемы уяснения смысла нормы с ее реализацией1. Широкое употребление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» в российском законодательстве вызывает множество споров и вносит правовую неопределенность в соотношение этих понятий с терминами 
«предметы ведения» и «полномочия»2.

Легальное определение понятий «компетенция», «предметы ве
дения» и «полномочия» отсутствует. Ранее эти определения были 
официально определены в статье 2 Федерального закона от 24 июня 
1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов 
Российской Федерации»3. Из норм закона следует, что полномочия 
производны от предметов ведения. Полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государ
1 Кондрашев, А. А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение 
от смежных явлений / А. А. Кондрашев // Российский юридический журнал. – 2014. – № 2. –
С. 20-37.
2 Кириенко, Г. С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) 
функций и услуг : проблемы и перспективы / Г. С. Кириенко // Государственная власть и 
местное самоуправление. – 2011. – № 8. – С. 15.
3 Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской 
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 30 июня 1999. – С. 4.