Разграничение предметов ведения и полномочий в системе публичной власти

Разграничение 
предметов ведения  
и полномочий в системе 
публичной власти

Учебное пособие для магистратуры

Под редакцией  
доктора юридических наук, профессора  
А. М. Осавелюка

Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом  
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для образовательной программы  
по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»  
(квалификация (степень) «магистр») и образовательной  
программы  по направлению подготовки 38.04.04  
«Государственное  и муниципальное управление»  
(уровень магистратуры)

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.25(075.8)
ББК 66.3(2Рос)12я73-1
 
Р17

Коллектив авторов
Забелина Е. П. — кандидат юридических наук, доцент — § 2 гл. 3 (совместно с А. М. Осавелюком); гл. 6.
Комарова В. В. — доктор юридических наук, профессор — введение,

заключение, гл. 2.
Невинский В. В. — доктор юридических наук, профессор — гл. 1, 5.
Осавелюк А. М. — доктор юридических наук, профессор — § 1, § 2

(совместно с Е. П. Забелиной), § 3—6 гл. 3; гл. 4, 7, библиография.

Рецензенты
Е. Н. Хазов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор.
Л. Т. Чихладзе, заведующий кафедрой муниципального права РУДН,

доктор юридических наук, профессор.

Разграничение предметов ведения и полномочий в системе публичной власти : учебное пособие для магистратуры / под
ред. А. М. Осавелюка. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2021. —
184 с. — DOI 10.12737/1303022.

ISBN 978-5-00156-172-9 (Норма) 
ISBN 978-5-16-016890-6 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-109459-4 (ИНФРА-М, online)

В книге на основе большого фактического и законодательного материала, анализа решений отечественных судебных органов и ЕСПЧ показаны полномочия и
функции органов государственной власти и местного самоуправления в условиях разграничения предметов ведения и полномочий по обеспечению наиболее эффективного решения задач в интересах населения. В работе рассматриваются зарубежный опыт и регулирование указанных вопросов международным правом.
Учебное пособие подготовлено с учетом Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
Для обучающихся в магистратуре, преподавателей, аспирантов и студентов

юридических вузов. Пособие может быть полезно для подготовки курсовых и дипломных работ обучающимися по направлению подготовки «Юриспруденция»,
«Государственное и муниципальное управление».
УДК 342.25(075.8) 
ББК 66.3(2Рос)12я73-1
© Коллектив авторов, 2021

Р17

Оглавление

Введение  .................................................................................................... 8

Глава 1. Понятие и правовая природа разграничения 
компетенции органов государственной власти  
и местного самоуправления (управления)  .......................10
§ 1. Понятие управления. Социальное управление.  
Понятие местного государственного управления  
и самоуправления  ................................................................... 10
§ 2. Теории местного самоуправления  ......................................... 20
§ 3. Государственное и муниципальное управление  
в единой системе публичной власти ..................................... 27

Глава 2. Народовластие как правовая основа разграничения 
компетенции органов государственной власти  
и местного самоуправления (управления)  .......................36
§ 1. Место принципов народовластия и разделения властей  
в организации демократической власти  ............................... 36
§ 2. Понятие, содержание и формы народовластия  
в современных государствах  ................................................. 43
§ 3. Непосредственное народовластие в организации  
и осуществлении публичной власти  ..................................... 52

Глава 3. Формы правового регулирования компетенции  
органов государственной власти и местного 
самоуправления (управления)  ............................................61
§ 1. Конституционные основы правового регулирования 
компетенции органов государственной власти  
и местного самоуправления  ................................................... 61
§ 2. Положения международных договоров о полномочиях 
органов публичной власти на местах  ................................... 68
§ 3. Федеральное законодательство как источник правового 
регулирования компетенции органов государственной 
власти и местного самоуправления  ...................................... 75

Оглавление

§ 4. Решения судов о полномочиях органов публичной  
власти  ....................................................................................... 84
§ 5. Подзаконные акты как источник правового регулирования 
компетенции органов государственной власти и местного 
самоуправления  ....................................................................... 91
§ 6. Законодательство субъектов РФ и уставы муниципальных 
образований как источники правового регулирования 
компетенции органов государственной власти и местного 
самоуправления  ....................................................................... 98

Глава 4. Разграничение компетенции между органами 
государственной власти и органами местного 
самоуправления  ...................................................................105
§ 1. Соотношение предметов ведения Российской Федерации, 
органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации и вопросов местного значения  ........................ 105
§ 2. Порядок и принципы распределения полномочий  .............110
§ 3. Законы о передаче отдельных полномочий органов 
государственной власти Российской Федерации  
и органов субъектов Федерации органам местного 
самоуправления  ......................................................................114
§ 4. Вопросы местного значения органов местного 
самоуправления муниципальных образований  ..................117

Глава 5. Конституционно-правовые модели разграничения 
компетенции между органами государственной  
власти в Российской Федерации и в зарубежных  
странах  ...................................................................................124
§ 1. Модели разграничения компетенции между органами 
государственной власти в Российской Федерации: 
исключительная, конкурирующая, остаточная  .................. 124
§ 2. Примеры регулирования разграничения компетенции  
между органами власти в зарубежных странах: США, 
Германия, Швейцария, Великобритания  ............................ 134

Глава 6. Европейская хартия местного самоуправления  
и организация местного самоуправления в России  .....149
§ 1. Европейская хартия местного самоуправления о понятии  
и сфере компетенции местного самоуправления  .............. 149

Оглавление 
7

§ 2. Условия, принципы и гарантии осуществления местного 
самоуправления в соответствии с Европейской хартией 
местного самоуправления  .................................................... 152
§ 3. Компетенционные полномочия муниципальной власти  
в России  ................................................................................. 158

Глава 7. Споры о компетенции между органами  
государственной власти Российской Федерации  
и субъектов Российской Федерации, конституционноправовое регулирование согласительных процедур  
их разрешения и разграничения  ......................................162
§ 1. Понятие и классификация споров о компетенции между 
органами государственной власти Российской Федерации  
и субъектов Российской Федерации  ................................... 162
§ 2. Полномочия Президента РФ, Верховного Суда РФ, 
Конституционного Суда РФ по разрешению споров  
о компетенции  ....................................................................... 168

Заключение  ...........................................................................................171

Список источников для углубленного изучения курса  ..............173

Введение

Важнейшей задачей российской конституционно-правовой науки 
после конституционной реформы 2020 г. стало исследование принципиально новых граней сущности традиционных институтов и понятий, которыми она оперирует, а также обоснование новых терминов 
и механизмов в системе публичной власти России.
Одной из основных составляющих масштабных конституционно 
закрепленных реформ явились изменения, затрагивающие сферу публичной власти, а разграничение предметов ведения и полномочий — 
важнейшая ее грань.
Потребность современного российского государства и общества в 
эффективной деятельности органов публичной власти, в качественном и системном исполнении законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий органов публичной власти актуализирует получение знаний, умений и навыков в этой области.
Востребованной становится подготовка специалистов, которые 
смогут применять на профессиональной основе нормативные правовые акты, регулирующие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий в системе государственной власти и местного самоуправления, противодействия коррупции. С этой целью студенты 
должны получить комплексные теоретические знания, на основе которых формируются практические навыки и компетенции по организации применения нормативных правовых актов в обозначенной 
сфере.
Пособие имеет цель подготовить студентов, которые обладают совокупностью компетенций, позволяющих эффективно и профессионально как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и 
на муниципальном уровне организовывать исполнение и участвовать 
в реализации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы 
разграничения предметов ведения и полномочий, противодействия 
коррупции.
Сочетание в учебном пособии теоретических вопросов, зарубежного опыта, судебной практики в сфере разграничения предметов ведения и полномочий в системе государственной власти и местного са

Введение 
9

моуправления, противодействия коррупции способствует приобретению студентами целостных и системных профессиональных знаний.
При рассмотрении дискуссионных вопросов авторы не дают на 
них конкретные ответы. Это предоставляет студентам возможность 
сформировать собственную точку зрения, подобрать соответствующую аргументацию. Эффективно проверить полученные студентами 
при изучении дисциплины знания, приобретенные практические умения и навыки помогут помещенные в конце глав задания и вопросы 
для самоконтроля.
Учебное пособие может быть использовано на различных видах 
учебных занятий — на лекциях, семинарах, при самостоятельной работе, подготовке курсовых и дипломных работ студентами, обучающимися по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление».

Глава 1. Понятие и правовая природа разграничения 
компетенции органов государственной власти  
и местного самоуправления (управления)

§ 1. Понятие управления. Социальное управление. Понятие местного государственного управления и самоуправления
§ 2. Теории местного самоуправления
§ 3. Государственное и муниципальное управление в единой системе публичной власти

§ 1. Понятие управления. Социальное управление.  
Понятие местного государственного управления  
и самоуправления

Понятие управления. Эволюция человечества сформировала человека как высокоорганизованное биологическое существо, обладающее разумом, осознающее собственное «я» и окружающий мир и на 
этой основе преобразующее себя и окружающий мир. Одной из форм 
проявления человеческого разума и одновременно одним из естественных средств его дальнейшего развития выступает осознанное 
целенаправленное воздействие человека на явления материального и 
нематериального мира в целях достижения им желаемого результата. 
На протяжении последних столетий настоящий процесс приобрел научное обоснование, стал объектом комплексных исследований, синтезированных в общую теорию управления с ее всевозможными компонентами. При этом в теории управление рассматривают под разным углом зрения: как доктрину (область научного знания), функцию 
(направление деятельности), процесс (основанное на определенных 
условиях, приемах и способах воздействие) и искусство (оригинальная форма принимаемых на практике решений). «Ядро» различных 
подходов к пониманию управления составляет определение его сути как «целенаправленного воздействия субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей 

§ 1. Понятие управления. Социальное управление 
11

системы на основе информационных связей и отношений»1. Правда, 
кроме такого «процессуального» подхода к определению управления 
(деятельность, воздействие) встречается и «институциональный» подход (система органов, учреждений, должностных лиц). Суть последнего заключается в том, что управление рассматривается как система 
институтов (органов, учреждений, должностных лиц), уполномоченных на осуществление определенной деятельности. В настоящей главе управление и его виды рассматриваются с точки зрения обоих подходов в зависимости от контекста рассматриваемого вопроса.
В выявлении сущности управления важное значение имеет определение субъекта и объекта «воздействия». Очевидно, что субъектом 
воздействия всегда являются человек, сообщество людей разных организационно-правовых форм. Объект же воздействия (то, на что оно 
направлено) может быть различным. В частности, принято различать 
следующие мегаобъекты такого воздействия: 1) механические и автоматические агрегаты, технологические процессы; 2) биологические 
процессы; 3) общественные процессы, в том числе поведение и действия человека, сообщества людей. Соответственно специфике объекта воздействия и способов такого воздействия традиционно выделяют три основных вида управления: техническое (технологическое), 
биологическое и социальное управление.
Техническое (технологическое) управление — целенаправленное 
воздействие человека на механические и автоматические агрегаты, 
машины, технологические или информационно-технологические процессы. Биологическое управление (управление биологическими процессами) — это целенаправленное воздействие человека на процессы 
жизнедеятельности живых организмов. Социальное управление качественно отличается от управления механизмами, технологическими и 
живыми естественно-природными системами.
Социальное управление. Из характера сущности человека как 
биологического и социализированного существа (существа, рожденного жить в обществе) вытекает потребность в обеспечении согласования индивидуального поведения (воли, интересов) человека с поведением других членов общества, подчинения в необходимых случаях 
единой воле воли других членов общества, упорядочивания общественных отношений для эффективного достижения жизненно важной цели в интересах всего сообщества либо доминирующей его части. Этот процесс присущ социальному управлению — управлению 

1  Общее административное право: учебник: в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 
2016. С. 23.

Глава 1. Понятие и правовая природа разграничения компетенции

в области совместной жизнедеятельности членов общества. Выявленные исходные потребности в социальном управлении с учетом общего понятия управления позволяют дать его определение.
Социальное управление — сознательное, целенаправленное и организующее воздействие уполномоченных лиц, их объединений, организаций и органов различных организационно-правовых форм на 
поведение и действия физических и юридических лиц, индивидуальных и коллегиальных органов социальных образований с целью достижения общественно значимых результатов в определенных сферах 
человеческой жизнедеятельности.
Настоящее определение включает в себя ряд квалифицирующих 
признаков, позволяющих выявить сущность социального управления и одновременно отличить его от иных видов управления в человеческом обществе. Во-первых, акцент делается на «сознательной» 
деятельности человека, человеческого сообщества, обусловленной 
способностью человека воспринимать, анализировать объективную 
реальность и на этой основе выбирать тот или иной вид своего поведения. Во-вторых, обращается внимание на «целенаправленность» 
воздействия, т. е. осознание конечной цели, способов и последствий ее 
достижения в интересах всего общества или его части. В-третьих, отмечается «организующий» характер деятельности человека, сообщества людей, суть которого состоит в применении определенной системы приемов и методов воздействия на объект управления (человека, 
сообщества людей) с целью обеспечения единства воли на пути достижения поставленной общественно значимой цели. В-четвертых, в качестве субъектов социального управления (управляющих) выступают 
отдельный человек, сообщество людей (граждан) различных организационно-правовых форм (объединения, организации, органы), наделенные обществом, его институтами (государством, государственными и местными территориальными образованиями, политическими, 
экономическими и иного профиля объединениями, организациями и 
органами, а также непосредственно народом) полномочиями по осуществлению управления; в качестве объекта социального управления 
выступают социальные связи, поведение, действие отдельного человека, сообщества людей разных организационно-правовых форм. В-пятых, деятельность управляющих и управляемых представляет собой 
синхронизированные посредством разных приемов и способов усилия 
по эффективному достижению общественно значимых результатов, 
т. е. результатов в интересах общества в целом либо его части (представителей). При этом можно заметить, что в некоторых случаях по

§ 1. Понятие управления. Социальное управление 
13

ведение и действия управляющих и управляемых могут абсолютно 
совпадать. Это происходит в условиях общественного самоуправления, когда граждане самообязываются в деле достижения общественного результата (например, решение сельского схода, в котором вправе принимать участие все совершеннолетние граждане — жители настоящего поселения).
Выявленные квалифицирующие признаки социального управления позволяют отчетливо увидеть его отличие от технического 
(технологического) и биологического управления. Для социального 
управления характерны родовая идентичность субъекта (управляющего) и объекта (управляемого) — человек, часть человеческого сообщества; сходство функций субъекта управления и объекта управления; осуществление видовой градации социального управления только по субъектам воздействия.
Кроме того, социальное управление отличают присущие ему 
специфические приемы и способы воздействия на человека, сообщество людей, пребывающих в разных организационно-правовых формах. Как отмечает классик науки управления А. Файоль, 
«управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, 
координировать и контролировать»1. Целям достижения результата управления в социуме служат такие волевые приемы и способы, 
как постановка задач, определение условий воздействия, соподчинение, координация, мониторинг, поощрение, ограничение, запрет, 
возложение ответственности, а также приказ, распоряжение, указание и другие способы документального обеспечения воздействия на 
объект социального управления. Документальное обеспечение воздействия на объект социального управления признается официальным управляющим решением. Однако в соответствии с устоявшимися правилами взаимоотношений субъекта и объекта управления 
управляющим решением могут быть и устные положения субъекта управления.
Управляющее воздействие на объект социального управления, как 
квинтэссенция всей сознательной и целенаправленной деятельности 
субъекта управления в отношении объекта управления, сопровождается упорядочением общественных отношений, возникающих в процессе достижения поставленной субъектом цели. При этом упорядочение общественных отношений при определенных условиях может выступать как «улица с двусторонним движением»: объект социального 

1  Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство. М., 1992. С. 11.