Роль государственных программ в развитии моногородов

Посвящается 95летию Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации

Роль государственных
программ в развитии
моногородов

Под редакцией
доктора экономических наук,
профессора А. Н. Ряховской

2020

Москва

И
М
НФРАФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 332.14:911.375
ББК 65.050.23
Р67
Р е ц е н з е н т ы:
др экон. наук, проф. О. П. Королев
(глава администрации (губернатор) Липецкой области);
др экон. наук, проф. Т. В. Юрьева
(зав. кафедрой «Управление проектами и программами» Международного
института государственной службы и управления ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации»)

А в т о р с к и й к о л л е к т и в:

др экон. наук, проф. А. Н. Ряховская, канд. техн. наук, проф. С. Е. Кован,
канд. экон. наук, проф. О. Г. Крюкова, канд. экон. наук, доц. Н. Г. Акулова,
канд. экон. наук, проф. Е. В. Арсенова, канд. экон. наук М. В. Ерхов, К. А. Березин

Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных
в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации
по государственному заданию 2012 г. в рамках бюджетного финансирования

Р67
Роль государственных программ в развитии моногородов :
монография / под ред. проф. А. Н. Ряховской. — Москва : Магистр : ИНФРАМ, 2020. — 272 с.
ISBN 9785977602891 (в пер.)
ISBN 9785160091570
Агентство CIP РГБ

Проанализирована взаимосвязь и взаимозависимость экономики моногорода и его градообразующей организации, обоснована необходимость повышения ответственности собственников за результаты деятельности их предприятий, разработаны соответствующие предложения. Особое внимание уделено
разработке системы критериев оценки финансовой устойчивости градообразующих предприятий, методологическим основам оценки результатов реализации государственных программ по финансовому оздоровлению градообразующих предприятий и социальноэкономической оценке реализации государственных программ в моногородах.
Для специалистов, занимающихся проблемами развития регионов, госслужащих, а также аспирантов, магистрантов.

УДК 332.14:911.375
ББК 65.050.23

ISBN 9785977602891
ISBN 9785160091570
© Авторский коллектив, 2014
© Издательство «Магистр», 2014

Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7
1
Анализ государственных программ, реализуемых
в моногородах .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.1. Общая характеристика моногородов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.2. Анализ государственных программ, реализуемых в моногородах . 20
1.3. Зарубежный опыт устойчивого регионального развития
на основе реализации национальных проектов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 36
1.4. Анализ применяемых критериев оценки результатов
реализации государственных программ.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 48
2
Теоретикометодологические основы анализа и оценки
процесса реализации государственных программ .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63
2.1. Основные положения ресурсной теории кризисов
и антикризисного управления социальноэкономическими
системами .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63
2.2. Ресурсноэнергетическая модель социальноэкономических
систем .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 72
2.3. Моногорода и градообразующие промышленные структуры
с точки зрения ресурсной теории кризисов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 79
3
Анализ интересов сторон в экономике моногорода .  .  .  .  .  .  .  .  . 90
3.1. Анализ взаимозависимости моногородов и градообразующих
предприятий.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 90
3.2. Ответственность органов управления экономических систем
и защита имущественных интересов других участников рынка .  .  .  .  . 95
3.3. Влияние государственночастного партнерства на развитие
моногородов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 103
4
Оценка финансовоэкономического состояния градообразующих
предприятий и результатов реализации государственных
программ
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 120
4.1. Современные подходы к оценке финансового состояния
градообразующих предприятий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 121

Роль государственных программ в развитии моногородов
5

4.2. Оценка влияния финансовоэкономического состояния
интегрированных экономических структур, контролирующих
деятельность градообразующих организаций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 135
4.3. Разработка системы критериев для оценки финансовой
устойчивости градообразующих предприятий.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 143
4.4. Методологические основы оценки результатов реализации
государственных программ.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 154
4.5. Система критериев социальноэкономической оценки
результатов реализации государственных программ
в моногородах.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 170

Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 185

Список использованной литературы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 201

Приложение А. Позиционирование регионов РФ по количеству
монопрофильных муниципальных образований и уровню
социальноэкономического развития .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 209
Приложение Б. Основные мероприятия реализации
государственных программ поддержки моногородов в 2010 г. .  .  .  . 240
Приложение В. Основные мероприятия по реализации
государственных программ поддержки моногородов в 2011 г. .  .  .  . 248
Приложение Г. Анализ показателей финансовоэкономического
состояния градообразующих организаций и контролирующих
их интегрированных структур.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 252

Содержание

Одной из важных задач модернизации российской экономики является разработка системы мер, направленных на поддержку и развитие
монопрофильных муниципальных образований. Комплекс мер государственной поддержки реализуется с 2009 г., когда была поставлена
задача по координации деятельности, связанной с осуществлением
государственной поддержки по диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований.
Важная роль в обеспечении устойчивого социальноэкономического развития монопрофильных городов и муниципальных образований принадлежит государственным программам как инструменту
государственного регулирования экономики, обеспечивающему достижение перспективных целей и задач путем рационального использования имеющихся ресурсов.
Особое значение в настоящее время приобретает адекватная и достоверная оценка эффективности использования выделенных средств,
результативности осуществляемых государственных программ. Для
решения данной задачи необходимо сформировать систему критериев
социальноэкономической оценки результатов, достигнутых при реализации государственных программ в моногородах.
В монографии представлены результаты исследования влияния
реализуемых государственных программ на социальноэкономическое состояние монопрофильных городов (моногородов), а именно:
— проведен анализ государственных программ, реализуемых в моногородах;
— обоснованы теоретикометодологические принципы анализа
процесса реализации государственных программ;
— проведен анализ зависимости моногородов и градообразующих
предприятий;
— изучен зарубежный опыт развития регионов на основе реализации национальных проектов;
— разработана методика оценки финансовоэкономического состояния градообразующего предприятия в целях повышения эффективности государственной финансовой поддержки;
— определены основные факторы, влияющие на финансовоэкономическое состояние градообразующих организаций и социальноэкономическое состояние моногородов;
— удовлетворены интересы сторон в экономике города, их роль и
ответственность;

Роль государственных программ в развитии моногородов
7

— проведен анализ существующих критериев социальноэкономической оценки результатов реализации государственных программ;
— разработаны методологические основы разработки системы
критериев оценки результатов реализации государственных программ
и принципы ее формирования.
Определяющая роль градообразующих предприятий в социальноэкономическом положении моногородов требует создания результативного инструмента оценки финансового состояния рассматриваемых хозяйствующих субъектов и наличия действенной методики, что
позволит повысить эффективность расходования бюджетных ресурсов
при оказании государственной поддержки и реализации государственных программ в моногородах.
Указанная система оценки, на наш взгляд, должна учитывать глубокую зависимость моногорода от финансовоэкономического состояния
и жизнеспособности градообразующего предприятия, наличие которого определяет монопрофильный статус данного населенного пункта.
Структура монографии отражает основные направления исследования.
В первой главе проводится анализ социальноэкономического состояния регионов и моногородов, проводится их сравнение.
Разнообразие типов монопрофильных муниципальных образований, различный уровень возможностей региональных местных властей по модернизации экономики моногородов привели к существенным различиям в процессе формирования государственных программ
по развитию монопрофильных территорий. В главе проводится анализ
и сравнение государственных программ по объектам господдержки,
перспективе развития моногорода, ресурсному обеспечению, источникам финансирования, срокам реализации.
Во второй главе представлены основные теоретические подходы,
принципы и положения ресурсной теории кризисов, модели взаимоотношения социальноэкономических систем (организация — группа — моногород — регион).
В третьей главе основное внимание уделено анализу интересов сторон
в экономике моногорода, градообразующего предприятия, предпринимательских групп и их взаимосвязи. Обосновывается категория «предпринимательские группы», их права, обязанности, уровень ответственности.
В четвертой главе представлена методика анализа финансовоэкономического состояния градообразующих предприятий, разработана
система критериев оценки их финансовой устойчивости. Обосновываются методологические принципы оценки результатов реализации
государственных программ, направленных на финансовое оздоровление и модернизацию градообразующих предприятий моногородов.
Представлена система критериев.

8
Роль государственных программ в развитии моногородов

Введение

1.1. Общая характеристика моногородов /1.2. Анализ государственных программ, реализуемых в моногородах / 1.3. Зарубежный опыт устойчивого регионального развития на основе реализации национальных проектов /
1.4. Анализ применяемых критериев оценки результатов реализации государственных программ

1.

Проблемы социальноэкономического развития монопрофильных
городов (моногородов), экономика которых полностью зависит от одногодвух предприятий, в настоящее время являются для России чрезвычайно острыми в социальном, экономическом, политическом плане. Одной из важных задач модернизации российской экономики является разработка системы мер, направленных на поддержку и
развитие монопрофильных муниципальных образований.
Комплекс мер государственной поддержки реализуется с 2009 г.;
именно тогда была поставлена задача по координации деятельности,
связанной с осуществлением государственной поддержки по диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований1, так как в результате глобального экономического кризиса, приведшего к частичной или полной приостановке деятельности градообразующих комплексов в 2008—2009 гг., была нарушена жизнедеятельность многих российских монопрофильных городов.
В настоящее время сложились уникальные условия, когда одновременно необходимо решать целый комплекс задач: вопервых, требуется адаптация экономики моногородов к процессам углубления глобализации и усиления конкуренции, вовторых, необходимо преодолеть
последствия мирового финансового кризиса и создать условия для инновационного роста.
Поэтому важная роль в обеспечении устойчивого социальноэкономического развития монопрофильных городов и муниципальных
образований принадлежит государственным программам как инструРоль государственных программ в развитии моногородов
9

1
Поручение Президента РФ от 9 ноября 2009 г. № ПР2989 «Комплексный инвестиционный план модернизации моногородов».

менту государственного регулирования экономики, обеспечивающего
достижение перспективных целей и задач путем рационального использования имеющихся ресурсов.
Критериями, по которым населенный пункт относится к монопрофильному в российской практике, являются1:
1) доля крупнейшего предприятия, или нескольких предприятий
одной и той же отрасли, или группы взаимосвязанных в технологическую цепочку предприятий, работающих на один и тот же рынок, превышает 25% численности занятых в данном населенном пункте;
2) на долю этих предприятий должно приходиться более 50% промышленного производства.
Дополнительный критерий отнесения населенных пунктов к категории монопрофильных — доля налогов и сборов, поступающих в
бюджет муниципального образования от предприятия или нескольких
предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственнотехнологического процесса, расположенных в населенном пункте. Она составляет не менее 20% от общего объема налогов и
сборов, поступающих в бюджет муниципального образования от всех
организаций и предприятий.
Следует отметить, что использование первых двух критериев достаточно для установления статуса моногорода. Однако данный подход
не дает полной социальноэкономической картины, не отражает особенности экономического состояния, условий функционирования и,
как следствие, не позволяет разработать адекватные меры, необходимые для обеспечения устойчивости экономики моногородов, формирования условий для их развития в современных условиях хозяйствования.
Целесообразно ввести следующее определение2: монопрофильный населенный пункт (МНП) — город (поселок), в котором доля крупнейшего
предприятия или нескольких предприятий одной и той же отрасли либо
группы взаимосвязанных в технологическую цепочку предприятий, работающих на один и тот же рынок, превышает 25% численности занятых в данном населенном пункте; на долю этих предприятий приходится более 50% промышленного производства; доля налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования, составляет не
менее 20% от общего объема налогов и сборов; на балансе данного предприятия находятся объекты социальнокоммунальной сферы, жилищ10
Роль государственных программ в развитии моногородов

1. Анализ государственных программ, реализуемых в моногородах

1
Решение Межведомственной рабочей группы по вопросам снижения негативного воздействия финансового кризиса на социальноэкономическое развитие монопрофильных городов в субъектах РФ от 28 июля 2009 г.
2
Предотвращение банкротства градообразующих организаций монопрофильных
городов / под ред. А. Н. Ряховской. М. : Магистр, 2012. С. 15—16.

нокоммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры, обслуживающей не менее 30% населения города. Данное определение учитывает
основные характеристики моногородов.
Моногорода расположены практически по всей территории страны, но их распределение весьма неравномерно. Главным образом они
расположены в Приволжском (Пермский край, Нижегородская и Самарская области) и Уральском федеральных округах (Свердловская и
Челябинская области), где проживает более 27% всего населения округа (рис. 1.1).

Анализ моногородов по численности населения, проживающего в
них, показывает, что основную массу (110 городов) составляют города
с численностью населения от 5 до 20 тыс. человек, хотя в их числе есть
и такие крупные города, как Тольятти, Новокузнецк, Набережные
Челны, Липецк с численностью населения более 500 тыс. человек
(табл. 1.1).

Роль государственных программ в развитии моногородов
11

1.1. Общая характеристика моногородов

ЦФО
СЗФО
ЮФО
СКФО
ПФО
УФО
СФО
ДВФО

50

40

30

20

10

0

Доля моногородов в общем количестве городов ФО, %
Доля населения моногородов в общей численности населения, %

24,0

7,2

27,0

7,8

13,7

5,5

12,1

2,4

45,5

14,2

38,4

27,1

40,2

16,1

36,8

6,4

Доля, %

Рис. 1.1. Размещение моногородов в Российской Федерации по федеральным
округам

Федеральные округа России: 1. СевероЗападный (СЗФО); 2. Центральный (ЦФО);
3. Приволжский (ПФО); 4. Уральский (УФО); 5. Сибирский (СФО); 6. Дальневосточный
(ДВФО); 7. Южный (ЮФО); 8. СевероКавказский (СКФО)

Т а б л и ц а 1.1. Структура моногородов по численности населения

Численность населения,
тыс. чел.
Число городов
Число жителей в группе
городов, тыс. чел.

500—1000
5
2779,3

300—500
3
1192,0

100—300
24
3851,6

50—100
49
3398,9

20—50
96
3203,7

5—20
110
1288,5

До 5
48
142,9

И т о г о
335
15 857,2

Дифференциация моногородов по географии расположения и типам экономического развития территорий на агломерационный,
сырьевой, промышленный типы характеризуется тем, что в агломерационном поясе сосредоточены предприятия химической промышленности и металлургии (ОАО «Еврохим», ОАО «НЛМК», АО «Холдинговая компания Металлоинвест», ОАО «Северсталь»). Моногорода агломерационного пояса развития — это преимущественно городаспутники в зонах крупных агломераций, например, Воскресенск в
Московской области, Новомосковск в Тульской области, Кириши в
Ленинградской области. Такие города обладают преимуществами социального развития, связанными с относительной близостью полифункциональных населенных пунктов, монопрофильность которых
компенсируется близостью к крупным центрам.
В сырьевом поясе развития, занимающем северные и восточные
территории России, расположена большая часть моногородов, специализация которых связана с первичной обработкой сырья: Сургут,
Нижневартовск в ХантыМансийском автономном округе, Новый
Уренгой в ЯмалоНенецком автономном округе, Усинск в Республике
Коми и др. В сырьевом поясе расположены государственные и частные предприятия: нефтеи газодобычи (ОАО «Газпром», НК «Роснефть», ОАО «ЛУКойл», ТНКВР Холдинг); металлургии и угольной
промышленности (холдинг «Интеррос», холдинг «Базовый элемент»,
«Евраз Груп С. А», «УГМКХолдинг»).
Традиционными территориями размещения моногородов является
промышленный пояс развития, включающий в первую очередь регионы
Урала (Краснотурьинск, КаменскУральский, Верхняя Салда, Верхняя Пышма в Свердловской области, Миасс, Магнитогорск, Белорецк
в Челябинской области) и юга Сибири (Междуреченск, Черногорск в
Кемеровской области, Шелехов в Иркутской области, Саяногорск в

12
Роль государственных программ в развитии моногородов

1. Анализ государственных программ, реализуемых в моногородах