Механизмы взаимодействия региональных и муниципальных органов управления


Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования
«Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»










МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ



Монография












Москва 2018

    УДК 35 ББК 67.405 М55


Рецензенты:
Степанов Александр Анноярович - д.э.н., профессор, профессор кафедры экономики и финансов Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации» (Одинцовский филиал)
Тупчиенко Виталий Алексеевич - д.э.н., профессор Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»


Барменкова Н.А., Биткина И.В., Гладышев А.Г., Комов В.Э., Красюкова Н.Л.
           Механизмы взаимодействия региональных и муниципальных М55    органов управления: монография / Н.А. Барменкова, И.В. Биткина, А.Г.
       Гладышев, В.Э. Комов, Н.Л. Красюкова - М.: Издательство «Научный консультант», - ФГОБУВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 2018. - 128 с.

            ISBN 978-5-907084-34-6
     В монографии изложены проблемные вопросы обеспечения согласованных действий органов публичной власти, где особое роль играет взаимодействие органов местного самоуправления с органами власти субъекта РФ, анализируются современные инструменты механизма взаимодействия региональных и муниципальных органов управления, предлагаются направления совершенствования этой сферы. Монография подготовлена членами кафедры Государственное и муниципальное управление Финансового университета при Правительстве РФ и посвящена 100-летнему юбилею вуза. Авторы первой главы «Организационно-правовые основы взаимоотношения муниципальных и региональных органов управления», являются кандидаты экономических наук, доценты В.Э. Комов и Н.А. Барменкова, второй главы «Теоретические и практические аспекты взаимодействия муниципальных и региональных органов управления с целью обеспечения устойчивого развития территории на основе применения проектного управления» - д.э.н., профессор Н.Л. Красюкова, к.э.н., доцент И.В. Биткина, третьей главы «Взаимодействие региональных и муниципальных органов управления по развитию малого предпринимательства и бизнеса в местном сообществе» -д.ю.н., профессор А.Г. Гладышев
     Для специалистов в области государственного и муниципального управления, научных и практических работников, занимающихся изучением и регулированием этой сферы, аспирантов, студентов управленческих и экономических направлений подготовки.

                                                  УДК 35
                                                  ББК 67.405

ISBN 978-5-907084-34-6                     © Коллектив авторов, 2018
                                            © Оформление. Издательство «Научный консультант», 2018 © Финуниверситет, 2018

            СОДЕРЖАНИЕ



Введение.............................................4

ГЛАВА 1. Организационно-правовые основы взаимоотношения муниципальных и региональных органов управления....................7

ГЛАВА 2. Теоретические и практические аспекты взаимодействия муниципальных и региональных органов управления с целью обеспечения устойчивого развития территории на основе применения проектного управления...........................................73

ГЛАВА 3. Взаимодействие региональных и муниципальных органов управления по развитию малого предпринимательства и бизнеса в местном сообществе.................................105

Список литературы и интернет-источников..............119

Приложение...........................................123


3

            ВВЕДЕНИЕ



     Местное самоуправление является одной из важнейших основ конституционного строя, способное обеспечить с одной стороны, результативное, эффективное, а с другой стороны - приближенное к гражданину и специфическим местным условиям управление.
     Создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых      механизмов взаимодействия
региональных и муниципальных органов управления, является чрезвычайно актуальной задачей в настоящее время.
     7 мая 2018 года Президент РФ В.В.Путин подписал указ о национальных целях и стратегических задачах развития России до 2024 года. С целью обеспечения реализации мероприятий национальных проектов (программ) в рамках «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуются четкие механизмы взаимодействия региональных и муниципальных органов управления.
     Современный этап реализации социально-экономической политики требует наполнения его новым содержанием, в связи с чем, особую актуальность приобретает              теоретикометодологическая проработка целого ряда узловых проблем развития регионов и муниципальных образований, формирования эффективных инструментов и механизмов их взаимодействия.
     На основе структурно-функционального и системного подходов выявлены социально-управленческая и организационноправовая основы взаимодействия различных уровней власти, развиты концептуальные основы взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в решении проблем социальноэкономического развития регионов и муниципальных образований; выявлены общие основания и региональные особенности взаимодействия региональных и муниципальных органов власти.
     Авторы рассматривали феномен взаимодействия различных уровней власти в неразрывной взаимосвязи с происходящими в

     4

обществе другими процессами, а также как важную часть системы мероприятий по совершенствованию государственного управления с целью построения вертикали власти и её большей ориентации на потребности рядовых граждан
     Монография основана на результатах исследований, проведенных преподавателями в рамках научных школ кафедры Государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (заведующий - д.э.н., профессор С.Е. Прокофьев).
     Целью монографии является развитие теоретических положений и разработка практические рекомендации по решению проблем взаимодействия региональных и муниципальных органов управления в Российской Федерации.
     Авторами первой главы «Организационно-правовые основы взаимоотношения муниципальных и региональных органов управления», являются кандидаты экономических наук, доценты В.Э. Комов и Н.А. Барменкова, второй главы «Теоретические и практические аспекты взаимодействия муниципальных и региональных органов управления с целью обеспечения устойчивого развития территории на основе применения проектного управления» - д.э.н., профессор Н.Л. Красюкова, к.э.н., доцент И.В. Биткина, третьей главы «Взаимодействие региональных и муниципальных органов управления по развитию малого предпринимательства и бизнеса в местном сообществе» -д.ю.н., профессор А.Г. Гладышев.

5

                ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ




            Формы взаимоотношения региональных органов власти и местных органов самоуправления


    Местным самоуправлением называется система организации и деятельности граждан, благодаря которой население способно самостоятельно решать вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью в соответствии с интересами всех жителей данного региона. Кроме того, местное самоуправление -это одна из форм народовластия, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Можно даже сказать, что это один из принципов, определяющих всю систему демократического управления в России в целом.
    Органы самоуправления, в соответствии со ст.   12
Конституции РФ, не включены в систему органов государственной власти. Нормам для местного самоуправления прописаны в главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление».
    Отметим, что хотя институт местного самоуправления имеет большую значимость, Конституции РФ не содержит для него прямого определения. В первый раз определение местного самоуправления появилось только в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем местное самоуправление называлось «признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». К


7

последним могут, например, относиться культурные, этнические, религиозные и иные традиционные особенности.
     Посредством Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) произошло расширение определения местного самоуправления: закон определяет его как « форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской            Федерации,
федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской

Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и ( или) через органы местного

самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [7].
     Конституцией Российской Федерации закреплены основы правового регулирования местного самоуправления. Это говорит о том, что государство придает большое значение данному институту. Кроме того, это указывает на государственное обеспечение местному самоуправлению наивысшего уровня гарантий в сфере его деятельности и развития.
     Ранее система власти в России была в высшей мере централизована. Поэтому концепция местного самоуправления, предусматривающая отдельной ветвью выделение сильного местного самоуправления публичной власти, является для нашей страны принципиально новой. Современный подход к определению сущности местного самоуправления имеет своей целью приближение власти к населению. Установление местного самоуправления как основы конституционного строя подразумевает установление децентрализованной системы управления, что, соответственно, изменяет базовые основы системы взаимодействия властных органов - федеральных, региональных и местных. Местное самоуправление охватывает своими институтами практически все стороны демократической 8

организации местной жизни и предоставляет возможность рационально отдать полномочия по решению вопросов местного жизнеобеспечения в региональные сообщества, таким образом благоприятно влияя на активность граждан и обеспечивая их причастность к таким решениям.
    Виды полномочий органов местного самоуправления представлены на рисунке 1.


Рис. 1. Виды полномочий органов местного самоуправления

     Однако стоит помнить, что публичная власть в нашей стране является единым механизмом. По этой причине даже самостоятельные органы власти тесно взаимодействуют друг с другом.
     Есть такие области общественных отношений, где нет возможности организовать управление исключительно на


9

государственном или только на муниципальном уровне. К примеру, чтобы создать условия для того, чтобы граждане осуществляли свои права на жилище, получение охраны здоровья и медицинской помощи, на получение образования, а также реализовывали ряд других прав граждан, нужно взаимодействие структур органов власти. Достигнуть баланса интересов возможно, качественно выстроив взаимодействие различных уровней публичной власти. В результате достижения такого баланса может быть также достигнута правовая и политическая стабильность местного самоуправления, полностью реализованы принципы организации местного самоуправления и эффективного функционирования государства в целом.
     Проблема взаимодействия муниципальных и региональных органов управления при условии относительной самостоятельности института власти местного самоуправления занимает особенное место среди проблем, которые связаны со становлением и развитием местного самоуправления.
     Если говорить о государственном устройстве России в ее конституционном виде, то получается следующая картина: существует один источник власти - это народ. Он осуществляет такую власть посредством других субъектов власти, создаваемых демократическим путем. В свою очередь, субъекты власти подразделяются на три уровня - федеральный, региональный и местный. Местное самоуправление занимает в этой системе нишу, которая обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. Задачи местного самоуправления очевидны и определены ежедневными потребностями местных жителей - образование, медицинские услуги, бытовое, коммунальное и социальное обслуживание населения, благоустройство территорий, муниципальные транспорт и связь, и так далее.
     У местного самоуправления есть две части - властная и хозяйственная. Ведущее место занимает хозяйственная. Власть местному самоуправлению нужна больше для принятия решений, 10

обеспечивают работу муниципального хозяйства в определенном месте.
     В основе местной власти лежат следующие принципы:
     -      принцип «подзаконности», то есть местное самоуправление функционирует в заданных законом рамках;
     ₋      принцип «выделенной компетенции», то есть у органов местного самоуправления есть собственные полномочия, в пределах которых они самостоятельны;
     ₋      принцип «ресурсной обеспеченности, то есть у местного самоуправления есть собственные ресурсы, которых хватает для осуществления их полномочий;
     ₋      принцип «выборности», то есть в системе местного самоуправления должны быть выборные органы.
     Взаимоотношения государственных и муниципальных органов власти возникают не только на основании перечисленных выше принципов, но и в нижеследующих направлениях:
     ₋      региональные органы государственной власти субъектов РФ реализуют делегированные им полномочия;
     ₋      в компетенцию органов местного самоуправления входит решение вопросов местного значения;
     ₋      реализация органами муниципального самоуправления отдельных полномочий, переданных государством.
     На основании таких направлений выделяются следующие формы взаимодействия:
     1.     Организация совместных совещаний и обсуждения определенных вопросов.
     2.     Организация совместных комиссий, рабочих групп и работы в них.
     3.      Оказание взаимных консультаций.
     4.     Принятие соглашений о взаимодействии и координации деятельности.
     5.      Взаимное представительство сторон.
     6.      Принятие совместных нормативно-правовых актов.

11