Разработка правовых механизмов функционирования перспективных программных инструментов, направленных на реализацию государственной политики в сфере образования

С. М. Авдеева, И. В. Аржанова,  
А. В. Карпов  

 

 

 

РАЗРАБОТКА ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ 
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ 
ПЕРСПЕКТИВНЫХ ПРОГРАММНЫХ 
ИНСТРУМЕНТОВ, НАПРАВЛЕННЫХ  
НА РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ 

 
        
Монография 

 
 
 
 
 

Москва 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 
2016 

УДК  37.014.542,  37.014.543 
 ББК 74.04(2) 
А18 
 
 
 
 
 
 
Авдеева С. М. 
Разработка правовых механизмов функционирования пер- 
спективных программных инструментов, направленных на реали- 
зацию государственной политики в сфере образования: Моно- 
графия / С. М. Авдеева, И. В. Аржанова, А. В. Карпов. — М.: 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2016. — 386 с.  

ISBN 978-5-394-02797-0 

В монографии проведен анализ действующих нормативных основ 
федерального уровня, обеспечивающих регулирование отношений по 
стратегическому отраслевому планированию и программно-целевым 
инструментам 
модернизации 
сферы 
образования, 
а 
также 
по 
обеспечению реализации государственной 
политики в области 
развития образования.  
По 
результатам 
проведенного 
исследования 
предложены 
перспективные правовые механизмы, позволяющие рассматривать
мероприятия Федеральной целевой программы развития образования 
на 2016 – 2020 годы в едином комплексе с мероприятиями, входящими 
в 
состав 
Государственной 
программы 
Российской 
Федерации 
«Развитие образования» на 2013-2020 годы. 
Для 
работников 
государственных 
органов 
управления 
образованием, преподавателей и студентов вузов, научных работников, 
а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами 
развития образования. 
 
 
 
 
 
 
© Авдеева С. М., Аржанова И. В., Карпов А. В., 2016 

С О Д Е Р Ж А Н И Е 
 
 
Обозначения и сокращения  ..................................................................... 5 

 
Введение  ...................................................................................................... 6 
 
Раздел 1. Анализ действующих нормативных основ  
в сфере стратегического планирования на федеральном  
уровне в отрасли образования  ................................................................... 11 

 
Раздел 2. Анализ особенностей действующих нормативных  
правовых основ, регулирующих государственную политику  
России в сфере образования, в части принятия  
и реализации федеральных целевых программ  ....................................... 68 
 
Раздел 3. Обоснование необходимости корректировки процесса  
управления реализацией государственных программных  
документов среднесрочного планирования в отрасли образования  ...... 130 
 
Раздел 4. Формирование предложений по корректировке  
процесса управления реализацией государственных  
программных документов среднесрочного планирования  
в отрасли образования  ............................................................................. 159 
 
Раздел 5. Разработка методических и аналитических материалов  
по формированию правовых механизмов реализации  
Федеральной целевой программы развития образования на  
2016–2020 годы в едином комплексе с мероприятиями, входящими  
в состав Государственной программы Российской Федерации  
«Развитие образования» на 2013-2020 годы  ......................................... 189 
 

Заключение  ............................................................................................. 212 
 
Библиографический список  ................................................................ 221 
 
Приложение  ............................................................................................ 229 

Обозначения и сокращения 

 

ГПРО 
- 
Государственная программа развития 
образования 

ФЦП 

СПО 

- 

- 

Федеральная целевая программа 

Среднее профессиональное образование 

ФГОС  
- 
Федеральный государственный 
образовательный стандарт  

ФЦПРО 

 

ФЦПРЯ 

- 
Федеральная целевая программа развития 
образования 

Федеральная целевая программа «Русский язык» 

ФЗ 

ФКЗ 

НИОКР 

 

ДО 

ЕГЭ 

ЦОСК 

СПО 

ВО 

ДПО 

ОВЗ 

- 

- 

- 

 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

Федеральный закон 

Федеральный конституционный закон 

Научно-исследовательские и опытноконструкторские работы  

Дошкольное образование 

Единый государственный экзамен 

Центр оценки и сертификации классификаций 

Среднее профессиональное образование 

Высшее образование 

Дополнительное профессиональное образование 

Ограниченные возможности здоровья 

 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Актуальность настоящего исследования определяется целым 
рядом факторов. 
Прежде 
всего, 
наличием 
взаимно 
противоречивых 
и 
не

скоординированных правовых механизмов разработки, реализации и 
управления реализацией документов стратегического планирования, 
программирования и прогнозирования государственной политики в 
сфере образования с одной стороны, и документов программноцелевого 
планирования 
и 
прогнозирования 
развития 
системы 
образования, с другой стороны. 
Кроме того, возросшей потребностью обеспечения реализации 
системных 
задач 
повышения 
эффективности 
экономических 
и 
финансово-юридических механизмов управления образованием, в том 
числе связанных с реализацией федеральных целевых программ и 
государственных 
программ 
Российской 
Федерации, 
развитием 
современной 
инфраструктуры 
системы 
дошкольного, 
общего, 
дополнительного и профессионального образования, внедрением новых 
организационно-финансовых механизмов функционирования системы 
образования, повышением доступности образования для всех граждан, 
развитием 
независимой 
системы 
оценки 
качества 
образования, 
соответствующей международным стандартам и требованиям.  
При 
этом, 
возникает 
потребность 
комплексного 
и 
взаимосогласованного воздействия на сферу образования по времени, 
территории, ресурсам и направлениям как со стороны федерального 
центра, 
так 
и 
со 
стороны 
регионов 
России, 
со 
стороны 
профессионального сообщества, предприятий и организаций науки, 
различных отраслей экономики и социальной сферы. 
В процессе реализации целей государственной политики в сфере 
образования в среднесрочный период (2016 – 2020 годы) необходимо 
использовать перспективные решения по совершенствованию правовых 
основ и механизмов правоприменения различных экономических и 

финансовых 
инструментов, 
позволяющих 
ставить 
и 
решать 
приоритетные задачи по модернизации системы образования на всех ее 
уровнях. 
Правотворческая и правоприменительная практика прошлых лет 
показывает, что на федеральном уровне не всегда удается корректно и 
эффективно планировать и реализовывать действующие инструменты и 
механизмы, 
обеспечивающие 
масштабные 
преобразования, 
направленные на обучение и воспитание молодого поколения, на 
распространение и внедрение в практическую плоскость новых 
перспективных инноваций и стратегических инициатив. 
Следует отметить, что данная тематика исследования отличается 

новизной в связи с отсутствием в прошлом подобного рода 

комплексных исследований в сфере разработки, реализации и 

управления отраслевыми программными  документами в отрасли 

образования. В монографии предложен перспективный правовой 

механизм, 
позволяющий 
реализовать 
мероприятия 
Федеральной 

целевой программы развития образования на 2016 – 2020 годы в едином 

комплексе с мероприятиями, входящими в состав Государственной 

программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013
2020 годы. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует 

какая-либо практика досрочного прекращения федеральных целевых 

программ с включением их мероприятий в состав государственных 

программ. Отсутствует какая-либо нормативная база для реализации 

таких механизмов в правоприменительной деятельности, отсутствуют 

методические 
или 
разъяснительные 
документы, 
позволяющие 

обеспечить единую эффективную и комплексную реализацию  двух 

совершенно разных инструментов программирования, прогнозирования 

и планирования развития такой важнейшей отрасли для российской 

экономики и социальной сферы, как образование. 

Результаты настоящего исследования позволяют, обеспечить 
выявление и систематизацию существующих проблемных зон и рисков 
реализации действующих государственных программных документов 
среднесрочного планирования в отрасли образования, а также 
разработать и предложить варианты возможного решения возникающих
проблем и преодоления возможных рисков для не допущения их 
дальнейшего 
масштабирования 
и 
негативного 
воздействия 
на 
общественные отношения. 
В 
результате 
исследования 
рассматриваются 
тенденции 
и 
перспективы развития законодательства в данной сфере, обоснована 
необходимость 
совершенствования 
механизмов 
взаимодействия 
участников процесса управления и в целом процесса управления 
реализацией 
государственных 
программных 
документов 
среднесрочного планирования в отрасли образования, а также 
разработаны 
варианты 
решения 
правовыми методами 
наиболее 
сложных и критических вопросов дальнейшего развития нормативных 
основ программного подхода к развитию отрасли 
Практическая значимость настоящего исследования работы 
определяется тем, что его результаты направлены на эффективную
реализацию государственной политики в сфере образования и 
выработке актуальных механизмов по результативному использованию 
бюджетных ресурсов при реализации мероприятий федеральных 
целевых программ и государственных программ.  
Результаты исследования будут способствовать дальнейшему 
развитию научно-методических и нормативных основ образовательной 
деятельности 
и 
укреплению 
взаимосвязей 
между 
научными 
разработками и практикой их использования в деятельности различных 
институтов системы образования и органов управления образованием.  
Объектом настоящего исследования являются действующие 
нормативные 
правовые 
акты 
по 
вопросам 
среднесрочного 
программирования 
перспектив 
развития 
системы 
российского 
образования, 
а 
также 
практика 
правоприменения 
указанных 

нормативных актов и текущие результаты их воздействия на сферу 
общественных отношений в обучении и воспитании.  
Предметом исследования являются наиболее проблемные зоны и 
перспективные тенденции возможного развития правовых основ по 
стратегическому планированию и программно-целевому подходу при 
реализации государственной политики в сфере образования. 
Целью 
настоящего 
исследования 
является 
формирование 
предложений в части нормативно-методических основ реализации 
мероприятий ФЦПРО на 2016-2020 годы в едином комплексе с 
мероприятиями Государственной программы Российской Федерации 
«Развитие образования» на 2013 – 2020 годы. 
Для 
достижения 
указанной 
цели, 
в 
рамках 
выполнения 
исследований были поставлены и решены следующие основные задачи: 
1. 
 
Анализ 
действующих 
нормативных 
основ 
в 
сфере 
стратегического планирования на федеральном уровне в отрасли 
образования. 
2. Анализ особенностей действующих нормативных правовых 
основ, регулирующих государственную политику России в сфере 
образования, в части принятия и реализации федеральных целевых 
программ. 
3. 
Обоснование
предложений 
по 
корректировке 
процесса 
управления реализацией государственных программных документов 
среднесрочного планирования в отрасли образования. 
4. Разработка методических и аналитических материалов по 
формированию правовых механизмов реализации Федеральной целевой 
программы развития образования на 2016 – 2020 годы в едином 
комплексе с мероприятиями, входящими в состав соответствующей 
Государственной программы Российской Федерации. 
Для проведения анализа были использованы такие известные 
науке и апробированные на практике методы исследования, как 
методы формально-юридического анализа, сравнительно-правового 

анализа, ретроспективного анализа, правового толкования, методы 
работы с правовыми базами данных и научными трудами и др. 
В рамках проведения исследований и разработок были получены 
следующие основные научные результаты: 
1. Проведен анализ  действующих нормативных основ в сфере 
стратегического планирования на федеральном уровне в отрасли 
образования. 
2. Проведен анализ  особенностей действующих нормативных 
правовых основ регулирующих государственную политику России в 
сфере образования, в части принятия и реализации федеральных 
целевых программ. 
3. Обоснована необходимость корректировки процесса управления 
реализацией 
государственных 
программных 
документов 
среднесрочного планирования в отрасли образования. 
4. Подготовлены предложения по корректировке процесса 
управления реализацией государственных программных документов 
среднесрочного планирования в отрасли образования. 
5. Разработаны методические и аналитические материалы, а также 
предложения по формированию правовых механизмов реализации 
Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 
годы в едином комплексе с мероприятиями, входящими в состав 
соответствующей Государственной программы Российской Федерации 
«Развитие образования» на 2013-2020 годы. 
На основе результатов проведенного комплексного анализа и 
разработок 
в 
монографии 
сделаны 
выводы 
о 
необходимости 
дальнейшего развития системы норм и практики их правоприменения 
для 
практической 
реализации 
важных 
направлений 
российской 
государственной национальной политики в сфере образования. 
Монография состоит из введения, пяти разделов, заключения, 
библиографического списка использованных источников, приложения. 

 
 

Раздел 1. Анализ действующих нормативных основ  
в сфере стратегического планирования на федеральном уровне  
в отрасли образования 
 
 
 
Основополагающим 
нормативным 
правовым 
актом 
стратегического планирования в Российской Федерации является 
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом 
планировании 
в 
Российской 
Федерации» 
(далее 
- 
Закон 
о 
стратегическом планировании), который вступил в силу 11 июля 2014 г. 
данный Закон закрепляет в целом, а не только в отраслевом масштабе (в 
том числе в сфере образования) правовые основы стратегического 
планирования.  
Рассматривая положения Закона о стратегическом планировании 
применительно 
к 
отраслевому 
стратегическому 
планированию, 
необходимо отметить его основополагающую роль в координации 
государственного стратегического управления отраслями народного 
хозяйства России и бюджетной политики, полномочий органов 
государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской 
Федерации, а также порядка их взаимодействия с предприятиями и 
организациями, осуществляющими деятельность в соответствующих 
сферах социально-экономической жизни общества. 
Согласно 
статьи 
3 
Закона 
стратегическое 
планирование 
представляет 
собой 
деятельность 
участников 
стратегического 
планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и 
программированию социально-экономического развития Российской 
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных 
образований, 
отраслей 
экономики 
и 
сфер 
государственного 
и 
муниципального управления, обеспечения национальной безопасности 
Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого 
социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов 

Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение 
национальной безопасности Российской Федерации. 
Таким 
образом, 
объектом 
стратегического 
планирования 
являются: 
1) 
социально-экономическое 
развитие 
Российской 
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных 
образований; 2) отрасли экономики; 3) сферы государственного 
управления и 4) обеспечение национальной безопасности. Цель 
стратегического планирования заключается в устойчивом социальноэкономическом 
развитии 
страны, 
регионов 
и 
муниципальных 
образований и обеспечении национальной безопасности. 
В этой же статье Закона раскрывается содержание направлений 
(аспектов) стратегического планирования: 
- целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов 
социально-экономического развития и обеспечения национальной 
безопасности Российской Федерации; 
- прогнозирование - деятельность участников стратегического 
планирования по разработке научно обоснованных представлений о 
рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной 
безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и 
показателях 
социально-экономического 
развития 
Российской 
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных 
образований; 
- планирование - деятельность участников стратегического 
планирования по разработке и реализации основных направлений 
деятельности 
Правительства 
Российской 
Федерации, 
планов 
деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных 
планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения 
национальной безопасности Российской Федерации, направленная на 
достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и 
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, 
содержащихся 
в 
документах 
стратегического 
планирования, 
разрабатываемых в рамках целеполагания;