Сравнительное государствоведение

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Сравнительное
государствоведение

Учебное пособие

Институт государства и права РАН

В. Е. Чиркин

УДК 321(075.8)
ББК 66.033.1я731+66.3(2Рос),12я731
Ч65

Об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин (1924—2019) — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор более 500 публикаций, в том числе учебников по конституционному
правуРоссииизарубежныхстран,публичномууправлению,государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная
власть в развивающихся странах», «Юридическое лицо публичного
права», «Контрольная власть», «Законодательная власть», «Верхняя
палата современного парламента: сравнительноправовое исследование», «Современное государство», «Глава государства: сравнительноправовое исследование», «Опыт зарубежного управления», «Революционнодемократическое государство современности» и др.

Чиркин В. Е.
Ч65
Сравнительное государствоведение : учебное пособие /
В. Е. Чиркин. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2021. — 448 с.

ISBN 9785917681443 (Норма)
ISBN 9785160046259 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161047095 (ИНФРАМ, online)

В пособии в сравнительном плане рассматриваются основные модели государств и государственности в современном мире, а также государственность семи зарубежных государств, являющихся репрезентативными для таких моделей. Отдельная часть посвящена сравнительному изучению государственности Российской Федерации и иных
публичноправовых образований в России.
Для преподавателей, аспирантов, студентов, специализирующихся
по государствоведению и правоведению, политическим системам современного мира, политологии, работников государственного аппарата, муниципальной службы.

УДК 321(075.8)
ББК 66.033.1я731+66.3(2Рос),12я731

ISBN 9785917681443 (Норма)
ISBN 9785160046259 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161047095 (ИНФРАМ, online)
© Чиркин В. Е., 2011

Оглавление

Предисловие ..................................................................................................8

Часть I
ОСНОВЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ
Глава 1. Предмет, методология и методы
сравнительного государствоведения ..............................................13
§ 1. Предмет сравнительного государствоведения ..............................13
§ 2. Методология и методы сравнительного государствоведения ......18
Глава 2. Территориальные публичные коллективы
и территориальные публичноправовые образования ....................24
§ 1. Территориальные публичные коллективы ....................................24
§ 2. Территориальные публичноправовые образования ....................27
Глава 3. Возникновение государства и его основные признаки ....................29
§ 1. Возникновение государства ...........................................................29
§ 2. Современные понятия государства ...............................................33
§ 3. Основные признаки государства как общественного явления ....36
Глава 4. Современное демократическое социальное правовое светское
государство и современные формы государственных образований ....39
§ 1. Основные характеристики современного государства .................39
§ 2. Государствоподобные (государственные) образования ...............46
Глава 5. Основы отношений государства с человеком,
публичными коллективами и обществом ........................................51
§ 1. Государство и человек ....................................................................52
§ 2. Государство и публичные коллективы ..........................................54
§ 3. Государство и общество .................................................................56
§ 4. Государство в международных отношениях .................................62
Глава 6. Публичная и государственная власть .............................................63
§ 1. Понятия публичной и государственной власти ............................63
§ 2. Государственная власть — суверенная публичная власть ............66
§ 3. Легализация и легитимация государственной власти
и публичной власти территориальных публичных коллективов 70
§ 4. Единство государственной власти и разделение ее ветвей ...........73
Глава 7. Типологии государства и территориальных
публичноправовых образований по содержанию и форме ............76
§ 1. Социальные типологии государства .............................................76
§ 2. Типологии государства по его формам .........................................79

§ 3. Социальные и формализованные типологии
публичноправовых образований, иных, чем государство ..........84
Глава 8. Государственный аппарат, аппараты публичной власти
публичноправовых образований ...................................................85
§ 1. Государственный аппарат ..............................................................85
§ 2. Аппараты публичной власти публичноправовых образований
98
Глава 9. Модели законодательной власти .................................................105
§ 1. Понятие законодательной власти и ее органы ............................105
§ 2. Понятие, состав и структура парламента ....................................107
§ 3. Внутренние органы парламента и его палат ...............................116
§ 4. Полномочия парламента ..............................................................120
§ 5. Законодательный процесс и другие формы работы парламента ....124
§ 6. Непарламентские формы осуществления
законодательной власти ...............................................................133
§ 7. Законодательная публичная власть в субъектах федерации
и политических автономных образованиях ................................135
Глава 10. Модели исполнительной власти .................................................136
§ 1. Понятие исполнительной власти государства
и разновидности ее органов .........................................................136
§ 2. Монарх как глава исполнительной власти государства ..............139
§ 3. Президентство республики ..........................................................142
§ 4. Правительство ..............................................................................152
§ 5. Исполнительная публичная власть в субъектах федерации,
автономных образованиях, муниципальных образованиях,
административнотерриториальных единицах,
не являющихся муниципальными образованиями ....................160
Глава 11. Модели судебной власти ............................................................161
§ 1. Понятие и роль судебной власти .................................................161
§ 2. Судебные органы и судебные системы ........................................165
§ 3. Осуществление судебной власти .................................................174
§ 4. Судебные органы публичноправовых образований
иных, чем государство .................................................................175
Глава 12. Государственность и местное самоуправление ...........................176
§ 1. Понятие, организация и модели местного самоуправления ......176
§ 2. Отношения органов государственной власти,
органов субъектов федерации, территориальных автономий
и органов местного самоуправления ...........................................180

Часть II
РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ
В СРАВНИТЕЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИИ
Глава 13. Основные характеристики Российского государства .................182
§ 1. Россия — суверенное и демократическое государство ...............182

6
Оглавление

§ 2. Россия — социальное и правовое государство ............................197
§ 3. Россия — светское и федеративное государство .........................199
Глава 14. Форма государства в России ......................................................201
§ 1. Форма правления .........................................................................201
§ 2. Форма государственнотерриториального устройства ...............203
§ 3. Форма государственного режима в России .................................229
Глава 15. Органы государства в России .....................................................230
§ 1. Основы организации и деятельности органов
государственной власти ...............................................................230
§ 2. Президент Российской Федерации .............................................234
§ 3. Федеральное Собрание Российской Федерации ........................250
§ 4. Правительство Российской Федерации ......................................270
§ 5. Судебная власть Российской Федерации ....................................280
§ 6. Прокуратура Российской Федерации ..........................................296
§ 7. Отношения органов государства
и органов местного самоуправления ...........................................304

Часть III
ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В СРАВНИТЕЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИИ
Глава 16. Государство в условиях высокого уровня развития
капитализма ...............................................................................310
§ 1. Основные черты социальнодемократического
капиталистического государства .................................................310
§ 2. Президентская федеративная республика США ........................312
§ 3. Парламентарная федеративная республика Германия ...............334
§ 4. Президентскопарламентарная унитарная
республика Франция ...................................................................347
§ 5. Парламентарная сложная унитарная монархия
Соединенное Королевство Великобритании
и Северной Ирландии ..................................................................363
Глава 17. Государство в условиях среднего уровня развития
капитализма ...............................................................................383
§ 1. Парламентарная федеративная республика Индия ....................384
§ 2. Президентская унитарная республика Египет ............................400
Глава 18. Государство тоталитарного социализма .....................................412
§ 1. Основные черты государства тоталитарного социализма ..........412
§ 2. Китайская Народная Республика ................................................416
Глава 19. Мусульманское государство .......................................................434
§ 1. Основные черты мусульманской модели государства ................434
§ 2. Саудовская Аравия .......................................................................439
Summary .....................................................................................................446
Resumé .......................................................................................................447

Оглавление
7

Предисловие

Возрастающая роль государства и государственного регулирования общепризнана. Даже самые ревностные сторонники «минимального государства», которые правы в том, что оно должно уйти
из сфер, не нуждающихся в опеке государства, не отрицают такой
его роли. Теперь все или почти все признают, что деятельность современного государства не сводится к роли «ночного сторожа», как
это обычно трактовалось в XVIII—XIX вв. (хотя на деле государство
никогда не было только «сторожем»), а оказывает огромное, часто
решающее воздействие на развитие общества. Наиболее яркое выражение эта позиция получила в марксистсколенинской доктрине
и практике диктатуры пролетариата1, когда новая государственная
власть должна была прервать (и действительно прервала на определенный период) естественное эволюционное развитие общества,
создать (и создала на семь десятилетий) новую систему общественной (а иногда и частной) жизни, а затем по мере продвижения к
коммунизму государство должно было постепенно отмирать.
Аналогичный подход к роли государства в конце XX в. был связан с концепцией социалистической ориентации стран Азии и Африки, отставших в своем развитии. Революционнодемократические (обычно единственные) правящие партии этих стран (их было
около 15) ставили задачу «перескочить» через определенные ступени общественного развития к социализму, использовав государственную власть и поддержку стран тоталитарного социализма.
В наши дни такой подход проявляется в идеях строительства
«завершенного» социализма и коммунистического общества в сохранившихся странах тоталитарного социализма (правда, в Корейской НародноДемократической Республике в 2009 г. последний
тезис был изъят из Конституции 1972 г.)2. Представление о всесильной роли государства находит выражение в идеях и практике

1 Некоторые исследователи различают марксизмэнгельсизм (от имен немецких революционеров К. Маркса и Ф. Энгельса) и ленинизмбольшевизм (от имени
российского руководителя Коммунистической партии и советского государства
В. И. Ленина и от названия наиболее непримиримой фракции в Российской социалдемократической партии), хотя и отмечают их принципиальное сходство.
2 Эта Конституция и ранее подвергалась существенной правке (последний раз
в 2009 г.).

«дирижистского» (руководящего, направляющего) государства в
некоторых развивающихся странах и связанном с этим тезисе о
политической роли армии, которая иногда бывает не только отрицательной (некоторые выступления армии в отдельных развивающихся странах, руководимые прогрессивной группой офицеров,
имели позитивное значение, в частности в Египте, иногда армия
препятствовала и препятствует фундаменталистской исламизации
страны, например в Турции).
Современное государство выступает в разных ипостасях. Его
можно традиционно анализировать как политическое сообщество
граждан, но это больше относится к сферам социологии и политологии, хотя многие стороны государства как политического сообщества (например, институты непосредственной демократии, регулирование законом массовых политических действий — митингов,
демонстраций и др.) являются предметом изучения государствоведения.
Государство выступает как управляющая система общества, используя для этого публичную власть особого рода — суверенную
государственную власть. Отделяясь от общества и одновременно
будучи его официальным и, как правило, реальным представителем, государство является в определенной мере социальнополитическим (хотя и не вполне независимым) арбитром в противоборстве различных социальных слоев и политических группировок
общества.
В данном пособии государство рассматривается с позиций его
социального и юридического содержания, структуры и организации, регулятивной и арбитражной ролей.
Современное государство независимо от характера общественногостроятойилиинойстранырегулируетэкономическиеотношения (законодательство о собственности, о предпринимательской
деятельности и др.), социальную сферу жизни (труд, пенсионное
обеспечение, здравоохранение), вопросы культуры и образования
(государственные театры, обязательность и гарантия получения определенной ступени общего образования, государственные образовательные стандарты), вмешивается в вопросы идеологии, предписывая в тоталитарных государствах обязательную идеологию (например, по ст. 33 Конституции Заира 1980 г. (в ред. 1983 г.) для всех
был обязателен мобутизм1 (от имени Президента республики и главы единственной партии Мобуту Сесе Секо Куку)). Во многих страПредисловие
9

1 См.: Constitution de la Republique du Zaire // Journal officiel de la Republique du
Zaire. 1983. Nr. 1.

нах, в том числе в Европе (Великобритания, Дания, Греция и др.),
существует государственная религия. С государственным регулированием связаны модели норвежского и шведского «социализма».
Государство, государственная власть может многое, но не всё.
Существуют пределы, поставленные объективными закономерностями развития общества и самого человека. Государство не может
изменить эти закономерности. Не был построен провозглашавшийся коммунизм — это неосуществимо, по крайней мере на современном этапе развития1, потерпела крах социалистическая ориентация в ее марксистсколенинской трактовке, исчезли многие
«дирижистские» государства в Африке и т. д. С позиций общетеоретического подхода роль государства и объективные пределы такой
роли ясны: государственная власть регулирует развитие общества,
но не в состоянии изменить тенденции его закономерного эволюционного развития, если общество еще не созрело для этого. Менее
ясны конкретные рамки, допустимые пределы и методы воздействия государства на различные сферы жизни общества (экономику,
социальные отношения, политику, духовную жизнь), на область
взаимосвязей: государство и человек, государство и коллективы
(прежде всего публичные коллективы), государство и этносы. Далеко не всегда ясна целесообразность и эффективность той или иной
системы органов государства, государственных структур, институтов, той или иной модели государственности. Нередко многие вопросы решаются методом проб и ошибок. Типичными примерами
являются Испания, Норвегия, Швеция, где государство в благих
целях повышения общего уровня жизни в стране возложило дополнительные социальные обязательства на предпринимателей. Заводы стали закрываться, началось бегство капитала, в благополучной
Швеции возникли очереди в детские сады и т. д. В результате социалдемократические партии потерпели поражение на очередных
выборах. Обратные примеры связаны со скачкообразным повышением цен, с возложением дополнительных обременений на население (а они бьют прежде всего по менее обеспеченным слоям) в условиях глобального финансового кризиса, начавшегося в 2008 г.
В спокойной Европе начались массовые протесты, напоминающие
революционные события.
Меры воздействия государственной власти, особенно на социальные отношения, всегда нуждаются во всесторонней, взвешен10
Предисловие

1 Безуспешно закончилась также попытка построить коммунизм путем «большого скачка» в 70—80х гг. XX в. в Китае, когда создавались народные коммуны.

ной оценке. Такая оценка возможна лишь при комплексном подходе к исследованию государственности, учете опыта других государств, сравнении с ними. Между тем ни в России, ни в зарубежных
странах почти не имеется комплексных работ по сравнительному
государствоведению, учебные курсы государствоведения или сравнительного государствоведения преподаются в вузах только как
специальные или факультативные. Конечно, государство (их более
200 в мире), различные государственные (государствоподобные)
образования, например субъекты федераций (их в мире более 400 в
26 федерациях), иные публичноправовые образования (например,
территориальные автономии, которых более 200 почти в 20 государствах)1, органы и учреждения государства изучаются в рамках общегуманитарных дисциплин (социологии, политологии и др.), различных курсов системы юридического образования (теории государства и права, конституционном (государственном) праве и т. д.),
но в первых содержатся самые общие положения, а во вторых институты государства, деятельность его органов изучаются нередко
через призму права (т. е. должного, а не всегда сущего), что не дает
полной картины. Сравнительное государствоведение представлено
обычно лишь отдельными экскурсами и примерами.
Аналогично обстоят дела и с научными центрами. При обилии
по всему миру, в том числе и в России, исследовательских институтов, отделов и секторов в них, центров и фондов, изучающих, например, проблемы федерализма или избирательного права, и огромного числа политических фондов широкого профиля, насколько известно, нет организационных структур с названиями
«государствоведение» или «сравнительное государствоведение».
Данное пособие призвано в какойто мере восполнить существующие пробелы.

Предисловие
11

1 Территориальную автономию (Шотландию или Уэльс в Великобритании,
Гренландию в Дании, Сицилию в Италии или Страну Басков в Испании и т. д.)
следует отличать от национальнокультурной автономии различных этносов, которая существует, например, в Австрии, России и других странах. Первая — это
территориальное публичное образование со своей долей публичной власти (полномочия такой автономии, компетенция ее органов определены конституцией и
законами государства). Вторая — это общественное объединение граждан, относящих себя к тому или иному этносу (в его составе могут быть и другие граждане государства, принадлежащие к иному этносу, но желающие содействовать развитию
данного этноса). Национальнокультурная автономия занимается преимущественно вопросами культуры, языка данного этноса. О национальнокультурной автономии см.: Хабриева Т. Я. Национальнокультурная автономия в Российской
Федерации. М., 2007.

Сравнительное государствоведение можно строить, изучая
опыт отдельно взятых государств. Это богатый и очень ценный
подход, он необходим при исследованиях, но в учебном процессе
изучать все 200 государств мира практически невозможно да, пожалуй, и не нужно. Поэтому данное пособие строится на основе
изучения только некоторых основных моделей государственности
при иллюстрации их опытом репрезентативных стран. Такой подход призван раскрыть основные закономерности развития государства, различные принципы организации и деятельности определенных групп государств, плюсы и минусы тех или иных форм,
структур, функций.
В пособии три части. В части I содержатся общие положения
(основы сравнительного государствоведения), в части II рассматривается в сравнительном измерении российская государственность, часть III посвящена государственности зарубежных стран,
различным моделям государства.
Автор надеется, что включенные в пособие факты и данные
помогут читателю, студенту научиться самостоятельно оценивать
те или иные модели и институты государственности, видеть их позитивные и негативные стороны, в том числе возможную конверсию одних в другие при изменении обстановки. Такое превращение нередко может быть только временным. Есть общечеловеческие ценности, непреложные для современной государственности.
Изучая ее модели и опыт различных стран, студент должен усвоить
эти ценности, анализировать опыт других государств с позиций
возможности и востребованности их применения (с определенными изменениями) в условиях своей страны.
Фактический и нормативный материал приводится по состоянию
на 1 сентября 2010 г.
Студент при изучении курса сравнительного государствоведения должен следить за важными изменениями, происходящими
в законодательстве и практике государственного строительства —
в первую очередь, в России. При изучении части II пособия следует учитывать образование в составе Российской Федерации новых
субъектов — Республики Крым и города федерального значения
Севастополя (§2 гл. 14); судебную реформу 2014 года (§5 гл. 15) и
другие изменения законодательства.

12
Предисловие

Ч а с т ь I
ОСНОВЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ

Глава 1. Предмет, методология и методы
сравнительного государствоведения

§ 1. Предмет сравнительного государствоведения

Название и характер учебного курса. Название курса состоит из
двух слагаемых. «Государствоведение» означает изучение (от старославянского вдти — ведать, знать) государства, а в более широком значении — государственности, например субъектов федерации, межгосударственных образований с элементами государственности, подобных Европейскому Союзу, протогосударственных
формирований в процессе образования государства (в частности, в
Китае с 1920х гг. до образования Китайской Народной Республики (КНР) в 1949 г. или в ГвинееБисау в борьбе за национальную
независимость).
В просторечной лексике, в публицистических работах (и не
только в них) иногда допускается отождествление понятий «страна», «общество», «государство». В некоторых американских словарях говорится, что «государство — это общество, хотя и обладающее рядом особенностей»1, что «в политическом аспекте общество
называется государством»2. Ж. и Ж.Э. Жиккели называют государство «обществом в обществе»3. Однако эти явления и соответственно понятия необходимо различать.
«Страна» — понятие в основном географическое. На территории одной страны могут быть два, а то и несколько государств. Так
было в Германии, где до 1990 г. существовали Германская Демократическая Республика (ГДР) и Федеративная Республика Германия (ФРГ), и обе они являлись членами Организации Объединенных Наций (ООН). Два государства были на территории Вьетнама.

1 Phillips C. S. The American Political Dictionary. Santa Barbara, 1984. P. 31.
2 Roberts G. K. A Dictionary of Political Analysis. N. Y., 1971. P. 202.
3 См.: Gicquel J., Gicquel J.É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 21e éd.
P., 2007. P. 13.