Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека

                Т.С. Мохова





Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека



Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
           Научная специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»

Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.
           Научная специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»



                                 Электронные версии книг издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org








ю н И т И UNITY
Закон и право • Москва • 2021

   УДК 353/352:351.75/.85
   ББК 67.401.12+67.400.622+67.400.7
       М86

Рецензенты:
                доктор юридических наук, профессор Е.Н. Хазов;
                кандидат юридических наук, доцент А.В. Богданов

Главный редактор издательства Н.Д. ■Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

         Мохова, Татьяна Сергеевна.
   М86 Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека: монография / Т.С. Мохова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2021. — 159 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).

            ISBN 978-5-238-03432-4
            Агентство CIP РГБ
            Рассматриваются теоретические и практические проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека. Выводы и предложения, сформулированные в монографии, могут быть использованы при совершенствовании законодательства, посвященного деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека; в правоприменительной и правоохранительной деятельности органов внутренних дел; в учебном процессе юридических вузов при изучении вопросов, связанных с обеспечением социальных и культурных прав и свобод человека в России, международными и конституционно-правовыми и формами.
            Для научных работников, преподавателей, аспирантов, адъюнктов, соискателей, студентов юридических вузов и факультетов, государственных и муниципальных служащих, работников правоохранительных органов, иных государственных структур, на которые возложены задачи по соблюдению, охране и защите социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина в современной России.
ББК 67.401.12+67.400.622+67.400.7
   ISBN 978-5-238-03432-4
   © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2021
   Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
   Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

            ВВЕДЕНИЕ







     В данной монографии рассматриваются теоретические и практические проблемы, связанные с взаимодействием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека.
     Статья 7 Конституции РФ определяет Россию как социальное государство, которое берет на себя дополнительные обязательства по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека, расширяет возможности и масштабы создания условий для пользования медицинскими услугами, получения образования, знакомства с предметами культуры и т.д.
     Сложившиеся в стране вековые традиции выстраивания вертикали власти преодолеваются очень непросто, постепенно, хотя и неуклонно. По сути, местная администрация в ряде субъектов Российской Федерации фактически является органом публичной власти на местах, хотя Конституция ясно определяет местное самоуправление как форму общественной, а не государственной власти. На уровне законов ситуация достаточно ясна, хотя в полной мере и не определена, на практике же масса проблем местного самоуправления порождается, прежде всего, инерцией организации власти предыдущего исторического периода существования России.
     Одна из проблем местной администрации — реализовать на практике ст. 12 Конституции РФ, которой гарантирована определенная самостоятельность местной власти. В связи с этим и актуализируется главным образом проблема взаимодействия не столько федеральных органов власти, сколько государственных институтов управления субъектов Российской Федерации с местной администрацией муниципального образования, в первую очередь в решении вопросов социально-культурной жизни людей, соблюдения их прав в этой сфере, поскольку при решении

Введение

  вопросов местного значения местная администрация в немалой степени зависит от государственных институтов управления власти субъектов РФ.
     Происходящие в государственной политике определенные коррекции, связанные с развитием местного самоуправления, также накладывают отпечаток на сотрудничество государственных институтов управления субъектов РФ и местной администрации. А именно если в начале XXI в. власть на местах развивалась в контексте децентрализации, и это негативно сказалось на эффективности управления территориями, то теперь стала преобладать позиция, согласно которой устранить негативные моменты в организации местного самоуправления можно, возвратившись на путь централизации власти. При такой направленности государственной политики о самостоятельности местной администрации можно говорить только в части регламентированных законом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
     Как следствие, актуализировалась проблема более четкой, чем ранее, регламентации сотрудничества государственных институтов управления субъектов РФ и местной администрации. Основная сложность реализации вопросов обеспечения социальных и культурных прав человека, в том числе их регламентации, кроется в статусах предметов совместного ведения государственных институтов управления субъектов РФ и местной администрации.
     Однако усиление регламентированной совместной деятельности государственных институтов управления субъектов РФ и местной администрации порождает еще одну проблему — оно ведет к появлению длительных согласительных процедур, в том числе в области финансово-материальной обеспеченности, реализации социальных и культурных прав граждан.
     Указанные негативные явления в целом сдерживают процесс сотрудничества. Таким образом, все это требует теоретического осмысления, научного обобщения и выработки обоснованных предложений по разрешению комплекса правовых и организационных проблем сотрудничества государственных органов управления субъектов РФ и местной администрации в социально-культурной области жизни граждан.
     В современной отечественной правовой литературе недостаточно работ, посвященных сотрудничеству государственных институтов управления субъектов РФ и местной администра

ции по обеспечению социальными и культурными правами и свободами человека. Настоящая монография направлена на восполнение данного правового пробела.
     Особенность данного научно-практического исследования заключается в том, что это одна из первых монографических работ, посвященных взаимодействию государственных институтов управления субъектов РФ и органов местного самоуправления в конкретном сегменте их деятельности — по обеспечению социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.
     В монографии представлены теоретические выводы и практические предложения, способствующих более глубокому пониманию сущности, содержания и механизмов взаимодействия государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, применительно к решению задач, поставленных Президентом РФ.

    Глава


СОЦИАЛЬНЫЕ И КУЛЬТУРНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА КАК ПРЕДМЕТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ И МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ





    1.1. Понятие социальных и культурных прав и свобод человека

     Существенной чертой социальных и культурных прав является то, что они обеспечивают удовлетворение насущных жизненных потребностей человека и гражданина, без которых невыполнима соответствующая деятельность человека, т.е. это то, что сплачивает, объединяет человека и коллектив. Социальнокультурные права, как и прочие группы прав человека и гражданина, выступают в роли юридически гарантированных возможностей, правового «одобрения» установленных притязаний индивида и коллектива.
     Особую значимость указанные права приобретают в связи с тем, что в конце XX — начале XXI в. социальное развитие нашей страны определено сменой государственной парадигмы социальной политики.
     Для советского периода наиболее характерной моделью социальной политики являлась патерналистская, которая существовала за счет преобладания государственной собственности над частной, открытого вмешательства государства в экономику и поддерживалась идеями коммунизма¹. За время существования данной модели были выявлены как положительные, так и отрицательные стороны.
     В последнее десятилетие XX столетия в России произошли отказ от патерналистской системы отношений между государст

   ¹ См.: Мохова Т.С. Проблемы становления института местного самоуправления в Российской Федерации // Юридическая наука и практика: Вести. Нижего-род. акад. МВД России. 2018. № 4 (44). С. 412.

Социальные и культурные права и свободы человека как предмет...

7

  вом и гражданами, активный переход к рыночной экономике, попытки полностью либерализовать государственную политику.
     В целях улучшения и смягчения перехода к рыночной экономике государство издавало ряд нормативных правовых актов в социальной сфере, но, к сожалению, они не полностью отражали реальные проблемы населения, существенных улучшений в качестве жизни граждан не происходило. К сожалению, нет универсальной модели социальной политики государства, которую можно принять за абсолют и на территории различных муниципальных образований. Единственным возможным методом адаптации социальных политик стали социальные программы, которые сохраняют все положительные элементы политики и подстраиваются под характерные особенности конкретной территории. Данные программы направлены на поддержание наиболее уязвимых и незащищенных слоев населения, а также пострадавших от экономических преобразований государства. Практика применения таких программ показывает, что наиболее успешные проекты реализованы в Саратовской, Волгоградской, Астраханской областях.
     Государственная проблема социальных программ была решена посредством социального реформирования России 1996— 2000 гг., которое определяло сотрудничество между различными уровнями власти — федеральным и муниципальным. Данная реформа положила начало Федеральному закону от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»¹, Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»². Появление указанных документов заполнило создавшийся правовой вакуум и дало толчок правовому развитию социальной сферы.
     Следующим этапом реформирования нормативно-правовой базы в социальной сфере стала кодификация уже существующих и разрабатываемых законов, в том числе вследствие реализации многочисленных региональных программ, которые создавались местными властями в целях повышения качества

   ¹ Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ (ред. от 29.07.2018.) // СЗ РФ. 1997. № 43.
   27 октября. Ст. 4904; Изменения, внесенные Федеральным законом от 29.07.2018 № 272-ФЗ// http://www.pravo.gov.ru

   ² Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 04.06.2014, с изм. от 19.11.2015) // СЗ РФ. 2001 № 52 (ч. 1). Ст. 4920. http://www.pravo.gov.ru

Глава 1

  жизни граждан. Полномочия местной администрации не были жестко регламентированы, но часто воспроизводили обязанности государственных органов управления субъектов РФ по обеспечению социальной помощи населению.
      Учитывая советский опыт решения социальных проблем, современная Россия делегировала ряд государственных полномочий местной администрации, чем сделала их более самостоятельными и мобильными в решении вопросов на местах. Полученная более широкая самостоятельность позволила регионам научиться решать вопросы на местном уровне, приобретать свой опыт решения задач, а также делиться этим опытом.
      Еще не решенной проблемой, которая преследует регионы и сегодня, является финансирование. По большей части регион должен обеспечивать себя самостоятельно, но не всем районам этот принцип подходит. Многие муниципальные образования выживают только за счет сельскохозяйственных угодий, в то время как другие муниципальные образования успешно функционируют и финансируются за счет промышленных предприятий, находящихся на их территории.
      Система ценностей кардинально изменилась в начале XXI в. Основной задачей государства стало обеспечение достойного уровня жизни населения, организация социальной помощи, обеспечение социальных, культурных, политических, экономических прав каждого человека. Приоритетным направлением во внутренней государственной политике стала социальная политика. Первостепенной стала реализация национальных проектов, направленных на решение всего комплекса социальных вопросов.
      Необходимо отметить, что в нормативных правовых актах этого периода и научных исследованиях нет достаточно целостного подхода к дефиниции понятий социальных и культурных прав человека и гражданина.
      Правовая ценность закрепления культурных и социальных прав человека была осознана мировым сообществом еще в начале XX столетия. Важным этапом признания стало нормативно-правовое закрепление данных прав и свобод в национальном законодательстве государств. Социальные и культурные права человека понимаются как неотчуждаемые права, которые должны соблюдаться государством независимо от международной обстановки и внутригосударственных отношений.

Социальные и культурные права и свободы человека как предмет...

9

     Перейдем к определению понятий социальных и культурных прав человека. Социальные права — это широкая и сложная система прав человека, которая включает в себя различные сферы жизни индивида. Одной из основных задач социальных прав является включение человека в социальную среду, организующее воздействие на которую оказывает, прежде всего, государство. В этом процессе социализации социальные и культурные права находятся в тесном взаимодействии, только в своем единстве они способствует развитию человека как личности¹.
     Реализация социальных и культурных прав человека в своем единстве является осуществлением права человека на достойную жизнь, о котором писал еще дореволюционный российский философ В.С. Соловьев². По мнению философа, общество обязано признавать и обеспечивать каждого члена этого общества достойными условиями для своего существования. При этом он определяет минимальный и максимальный пороги «достойной жизни»: к минимальным условиям относит осознание и право применения норм социального законодательства в жизни, а к максимальным — духовное, нравственное развитие, позволяющее влиять на развитие общества и государства в целом.
     Наиболее полная реализация социальных прав возможна только социализированным индивидуумом, который принял нормы того общества, в котором он живет, а опосредованно — принял нормы международного сообщества. При этом речь должна идти не только о нормах права, но и о нормах морали.
     Несмотря на то что Российская Федерация — социальное государство, понимание социальных прав, которое полностью характеризовало бы их, пока должным образом наукой не разработано. Отсутствие общепризнанного определения социальных прав связано с тем, что на современном этапе развития общества нет однозначного понимания не только их содержания, но и рамок применения, а также четкого отражения этой проблемы в правовой теории.

   ¹ Балюшина Ю.Л. Социальная политика: понятие и сущность [Электронный ресурс] // Вести. Сев. (Арктического) федер. ун-та. Сер. «Гуманитарные и социальные науки». 2009. № 6. Режим доступа: ttps://cyberleninka.ru/article/ N/sotsialnaya-politika-ponyatie-i-suschnost

   ² Соловьев В.С. Оправдание добра / Отв. ред. О. А. Платонов. М.: Ин-т русской цивилизации: Алгоритм, 2012.

Глава 1

     Предлагаемые определения социальных прав, как показывает анализ научной литературы, отражают лишь часть признаков социального права. Пожалуй, лишь одно их объединяет: признание, что они предназначены для улучшения уровня жизни человека.
     Поскольку социальные права имеют сложное содержание и по-разному осуществляются в разных условиях, постольку это в известной мере объясняет многообразие точек зрения на их существо и свойства.
     Например, А.А. Мишин считает, что рассмотрение социальных прав возможно лишь при «взаимосвязи их с экономическими правами; эти права оказывают прямое влияние друг на друга, а потому полагают обоснованным обозначать их как социально-экономические права, которые определяют правовое положение личности как члена гражданского общества»¹.
     По мнению А.Е. Козлова, экономические, социальные и культурные права призваны обеспечивать независимость человека в экономической, социальной и культурной сферах, предоставлять ему потенциал для обеспечения собственных жизненных надобностей².
     Сходную позицию занимает М.В. Баглай, который не выделяет социальные права в отдельную группу прав, а представляет их через коллективную дефиницию целой группы родственных прав — экономических, социальных и культурных прав, предназначенных обеспечивать независимость человека в соответствующих сферах³.
     Можно выделить одну важную особенность указанной группы прав: социальные, культурные и экономические права требуют для своей реализации выделения из государственного и муниципального бюджетов значительных финансовых и материальных средств. Причем для реализации экономических прав (право на труд, право на занятие предпринимательской деятельностью и т.д.) указанные средства служат, как правило, стартовым капиталом, который впоследствии возвращается и приумножается, т.е. происходит компенсация затрат. Для реализации социальных и культурных прав человека также необходимы финансовые и материальные вложения, однако возме

   ¹ Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013.

   ² Козлов А.Е. Конституционное право России М., 2001. С. 84, 87.

   ³ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 216.