Административный процесс

            Административный процесс



Шестое издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»; по научным специальностям 12.00.14 «Административное право; административный процесс», 12.00.15 «Гражданский процесс;
                     арбитражный процесс»

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»; по научным специальностям 12.00.14 «Административное право; административный процесс», 12.00.15 «Гражданский процесс;
                     арбитражный процесс»

                                     Электронные версии книг на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org






ЮН ити UNITY
Закон и право • Москва • 2021

УДК 347.998.85(075.8)
ББК 67.401.031.2я73
     А31

Авторы:
В.В. Волкова, О.В. Зиборов, С.М. Зырянов, Н.Д. Эриашвили,
А.В. Петрушкина, Г.Х. Хадисов, Г.Н. Василенко, Д.Н. Шурухнова, Э.В. Маркина, Е.О. Бондарь, С.И. Агафонов, В.А. Поникаров, Л.В. Павлова, Е.В. Сенатова




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



         Административный процесс: учеб. пособие для студентов А31 вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / В.В. Волкова [и др.]. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2021. — 207 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»).


      ISBN 978-5-238-03450-8
      Агентство CIP РГБ

         Административный процесс представлен как сложный и комплексный административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание «юрисдикционной» и «управленческой» концепциям административного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
         Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление».

ББК 67.401.031.2я73




ISBN 978-5-238-03450-8
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 2012, 2013, 2019, 2020, 2021
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

Сущность административного процесса. Основные понятия




            После изучения данной главы студент будет
            знать:
            • понятие и особенности административного процесса;
            • структуру административного процесса;
            • основные концепции административного процесса;
            • процессуальные полномочия участников административного процесса;
            • стадии административного процесса;
            • процессуальные требования оформления соответствующих документов;
            • соотношение административного процесса и административного судопроизводства;
            • новеллы и современное состояние административного судопроизводства в Российской Федерации;
            уметь:
            • логически и грамотно излагать и комментировать стадии административного процесса;
            • обосновывать преимущества управленческой концепции административного процесса;
            • раскрывать структуру административного процесса;
            • различать административный процесс и административное судопроизводство;
            владеть:
            • системой знаний, позволяющих определить административный процесс, административно-процессуальное право и процессуальную науку;
            • терминологическим аппаратом административно-процессуального права.




Понятие и особенности административного процесса



Административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по

рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного

3

управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.
   Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления. Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки.
   Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий.
   Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий регулируется процессуальными нормами административного права.
   В-третьих, административный процесс как деятельность субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются определенные юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления; выдачу юридического документа; предоставление информации и т.п.
   В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права.
   Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в себя следующие виды деятельности:
   1)    властно-организующую деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти и должностных лиц;
   2)    деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления.
   Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их

4

законных интересов, является правореализующим процессом, который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-процессуальными нормами.
    Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в том числе по применению мер административного наказания.
    Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, т.е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и их организаций.



О ;■ Структура административного процесса


          Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. ' Это процессуальные действия и группы действий, объединенные по каким-либо общим основаниям и признакам. В административном праве нет единства мнений относительно структуры административного процесса.
    Критериев построения структуры несколько:
    1)    в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий;
    2)    в зависимости от содержания процессуальных действий и юридических дел;
    3)    в зависимости от последовательности совершения действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности.
    Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.
    Административные процедуры — это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством

5

либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
   Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.
   Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.



О ) Основные концепции административного процесса




         Юрисдикционная концепция сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса.
   B.C. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений¹.
   По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения².
   Указанная концепция признает равнозначными содержание понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая

¹ Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131.

² Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 2.

6

целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права¹.
   В рамках юрисдикционной концепции понятия «процесс» и «производство» находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким.
   Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».
   Управленческая концепция. Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления².
   По мнению В.М. Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации аминистративно-правовых норм³.
   Если Д.Н. Бахрах отмечает, что «особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»⁴. Авторы считают, что понятие «административный процесс» следует толковать с двух точек зрения (в дифференцированном порядке): это процесс управления государством и управленческая деятельность всех субъектов управле

¹ Иванов О.В. Рец. на кн.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР // Труды Иркут. гос. ун-та. Т. XXXIX. Сер. юридическая. Вып. 7. Ч. 11. 1965. С. 256.

² См.: Петров Т.П О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1965. № 5. С. 33.

³ См.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44—45.

⁴ Советское государство и право. 163. № 1. С. 131.

7

ния и их должностных лиц; это процесс реализации норм законов об административной ответственности, только в рамках процессуальных правил, предписанных КоАП РФ¹.
   Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно, процесс — это всякая исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права.
   Деятельность по реализации регулятивных норм административного права составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса.
   Таким образом, административный процесс:
   1)    это юридическая форма реализации исполнительной власти, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;
   2)    реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также другими субъектами, что составляет основу его динамичности;
   3)    обеспечивает реализацию материальных норм российского права;
   4)    состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;
   5)    состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений.

Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются, изменяются и прекращаются отношения, регулируе

мые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

¹ См.: Васильев Ф.П. Процессуальные особенности в административной ответственности в России / Предисл. д-ра экон. наук, проф., канд. юрид. наук Н.Д. Эриа-швили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 590.

8

   Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука административного права, различает в названной процедуре определенные этапы (стадии), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Стадию можно определить как часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий данного производства.
   Анализ административных производств позволяет сделать вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:
   1) возбуждения производств по административному делу;
   2) установления фактических обстоятельств дела;
   3) рассмотрения дела;
   4) принятия решения по делу;
   5) пересмотра решения по делу;
   6) исполнения решения по делу.
   Три из названных являются обязательными стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями.
   Каждая стадия имеет свои особенности.
   Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело, получает информацию от заинтересованных участников производства или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме — устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа вла

9

сти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической, оценки и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией. В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам о принятии нормативных актов управление принимает решения в виде протоколов и других документов по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятельствах движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказа в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т.п.) с последующим направлениям по подведомственности.
   Стадия установления фактических обстоятельств дела в зависимости от вида производства может включать проверки поданных документов и соблюдение нормативных требований (например, при лицензировании), служебные проверки (по дисциплинарным производствам), проведение экспертиз и иных исследований (при проведении конкурсов, аттестации учреждений, сертификации товаров и услуг, установлении факта инвалидности и т.п.), изучение личных и профессиональных качеств граждан (кадровое производство, производства о допусках и др.), проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях и иные действия, направленные на получение фактической информации, имеющей значение для принятия объективного решения по делу. Стадия завершается принятием промежуточного решения (заключения, акта, ходатайства, постановления, представления и т.п.) либо проекта решения по делу. Материалы проверок и иных действий по установлению фактических обстоятельств вместе с итоговым документом по стадии направляются должностному лицу либо органу на расследование. По правотворческим производствам на этой стадии и создается проект нормативного акта управления, пояснительная записка к нему, экспертные заключения и другие документы.
   Стадия рассмотрения административного дела охватывает действия, направленные на исследование и оценку всех обстоятельств дела, формирование верного варианта решения по делу. Коллективный орган или уполномоченное лицо, исследуя материалы дела и непосредственно получая информацию от участников производства, устанавливает обстоятельства дела и дает

10