Стратегическое планирование в государственном секторе экономики

Москва
ИНФРА-М

2021

Под редакцией С.Н. Сильвестрова

МОНОГРАФИЯ

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ 
ПЛАНИРОВАНИЕ 

В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ

УДК 338.2(075.4)
ББК 65.23
 
С83

С83  
Стратегическое планирование в государственном секторе экономики : монография / под ред. С.Н. Сильвестрова. — Москва : ИНФРА-М, 
2021. — 344 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1081855.

ISBN 978-5-16-016105-1 (print)
ISBN 978-5-16-108474-8 (online)
Данная коллективная монография продолжает серию научных исследований и публикаций по проблемам стратегического планирования, уже 
несколько лет выполняемых в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации с привлечением специалистов из других научных и образовательных организаций. Серия научно-исследовательских 
работ 2017–2019 годов была посвящена анализу рисков стратегического 
развития и анализу мировой практики стратегического планирования, 
общей методологии стратегического планирования и прогнозирования 
(в том числе в контексте обеспечения экономической безопасности России), подхода к формированию жизненных циклов подготовки и пересмотра документов стратегического планирования и их сравнительному 
анализу, опыту согласования бюджетного, проектного и процессного 
типов управления и финансирования, мониторингу рисков и угроз, использованию новых информационных инструментов в комплексе стратегического планирования, включая блокчейн, а также естественным 
образом развивает такие аспекты предыдущих исследований, как анализ 
мировой практики, согласование бюджетного, проектного и процессного 
типов управления и финансирования, использование информационных 
технологий. Однако одновременно ставилась специальная задача — подойти к комплексному анализу процесса стратегического планирования 
в целом, в особенности к исследованию его документального обеспечения как стержня организации этого процесса и внедрения его результатов в практику государственного управления, а также к анализу научного 
сопровождения стратегического планирования как сущностного аспекта 
всей деятельности по стратегическому планированию и стратегическому 
управлению в полноте его аспектов (целеполагание, прогноз, проектирование, программирование, планирование, контроль и аудит).
Предназначена для специалистов из гуманитарных, естественно-научных и технических областей знания, ориентированных на проблемы 
управления и развития, для студентов и аспирантов, а также для широкой 
аудитории практиков управления, в том числе связанных с процессами 
стратегического планирования в госсекторе.

УДК 338.2(075.4)
ББК 65.23

ISBN 978-5-16-016105-1 (print)
ISBN 978-5-16-108474-8 (online)
© Коллектив авторов, 2021

Сведения об авторах

Сильвестров Сергей Николаевич, доктор экономических наук, профессор, 
директор Института экономической политики и проблем экономической 
безопасности Финансового университета при Правительстве Российской 
Федерации, заслуженный экономист Российской Федерации — введение; 
раздел 1, гл. 1, 4; раздел 2, гл. 1, 6; раздел 3, гл. 4, 5; раздел 4, гл. 11; раздел 5, 
гл. 1.
Старовойтов Владимир Гаврилович, доктор экономических наук, директор Центра мониторинга и оценки экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — введение; 
раздел 1, гл. 4; раздел 4, гл. 9; заключение.
Бауэр Владимир Петрович, доктор экономических наук, доцент, директор 
Центра стратегического прогнозирования и планирования Финансового 
университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 1, гл. 4; 
раздел 3, гл. 1, 2, 3, 4, 5; раздел 4, гл. 6; приложения 1, 2.
Селиванов Александр Иванович, доктор философских наук, профессор, 
главный научный сотрудник Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации — введение; раздел 1, гл. 4; раздел 2, гл. 1, 2; раздел 3, 
гл. 1, 2, 5; раздел 5, гл. 1.
Лепский Владимир Евгеньевич, доктор психологических наук, главный 
научный сотрудник Института философии Российской академии наук — 
раздел 1, гл. 5.
Беляев Иван Иванович, доктор технических наук, заведующий лабораторией Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 4, гл. 3.
Райков Александр Николаевич, доктор технических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем управления имени В.А. Трапезникова 
Российской академии наук — раздел 4, гл. 7.
Митяков Сергей Николаевич, доктор физико-математических наук, профессор, директор Образовательно-научного института экономики и управления Нижегородского государственного технического университета имени 
Р.Е. Алексеева — раздел 4, гл. 10.
Липина Светлана Артуровна, доктор экономических наук, заместитель 
председателя Совета по изучению производительных сил Всероссийской 
академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 4, гл. 8.
Кузнецов Николай Владимирович, доктор экономических наук, кандидат 
технических наук, главный научный сотрудник Финансового университета 
при Правительстве Российской Федерации — раздел 2, гл. 3.
Мунтиян Валерий Иванович, доктор экономических наук, профессор, советник Института исследований и экспертизы Внешэкономбанка — раздел 1, 
гл. 5.
Головина Татьяна Александровна, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента и государственного управления 
Среднерусского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации — раздел 4, гл. 5.
Полянин Андрей Витальевич, доктор экономических наук, профессор, 
профессор кафедры менеджмента и государственного управления Среднерусского института управления — филиала Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — раздел 4, гл. 5.

Бочаров Валерий Евгеньевич, кандидат технических наук, старший научный сотрудник, заместитель генерального директора Национального 
института развития Отделения общественных наук Российской академии 
наук — раздел 1, гл. 5.
Трошин Дмитрий Владимирович, кандидат технических наук, ведущий 
научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 1, гл. 4, 5; раздел 4, гл. 9.
Воронин Валерий Владимирович, кандидат физико-математических наук, 
старший научный сотрудник, ведущий эксперт Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 1, гл. 2, 3; раздел 2, гл. 4; 
раздел 4, гл. 1, 2; раздел 5, гл. 2, 3, 4.
Андрианов Константин Николаевич, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации — раздел 4, гл. 11.
Беляевская-Плотник Любовь Александровна, кандидат экономических 
наук, старший научный сотрудник Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации — 
раздел 4, гл. 8.
Бочарова Лина Константиновна, кандидат экономических наук, научный 
сотрудник Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 4, гл. 8.
Еремин Владимир Владимирович, кандидат экономических наук, ведущий 
научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 2, гл. 6; раздел 3, гл. 1, 2, 3, 4, 5; раздел 4, гл. 6; 
приложения 1, 2.
Побываев Сергей Алексеевич, кандидат экономических наук, ведущий 
научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — введение; раздел 1, гл. 1; раздел 2, гл. 3, 6; раздел 3, 
гл. 3, 4, 5.
Попова Татьяна Юрьевна, кандидат экономических наук, заместитель 
генерального директора ООО «ИБС Экспертиза» — раздел 4, гл. 4.
Сорокина Наталья Юрьевна, кандидат экономических наук, доцент, 
старший научный сотрудник Всероссийской академии внешней торговли 
Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 4, 
гл. 8.
Бобрышев Игорь Сергеевич, референт Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 4, гл. 2; раздел 5, гл. 2, 3, 4; приложение 3.
Ерина Нелли Викторовна, главный специалист-эксперт Министерства 
экономического развития Российской Федерации — раздел 4, гл. 2.
Коршикова Екатерина Андреевна, ведущий советник Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 2, гл. 5.
Котова Наталья Евгеньевна, младший научный сотрудник Финансового 
университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 2, гл. 3.
Лапенкова Наталья Владимировна, младший научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — заключение; приложение 1.
Смирнов Владимир Васильевич, младший научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — раздел 4, 
гл. 6; приложения 1, 2.
Тюпышев Денис Анатольевич, заместитель директора департамента бюджетного планирования и государственных программ Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 1, гл. 2, 3; раздел 2, 
гл. 4, 5; раздел 4, гл. 1.
Ведерникова Анна Владимировна, начальник отдела Министерства экономического развития Российской Федерации — раздел 2, гл. 5.

Введение

Система государственного стратегического управления (в современной России как система стратегического планирования) является 
важным и неотъемлемым компонентом системы государственного 
управления и организации государственного сектора в экономике 
и политике. Наличие и степень эффективности такой системы демонстрируют уровень суверенности государства в принятии управленческих решений, способность системы государственной власти 
ставить и решать задачи по управлению удаленным будущим. Это 
важно особенно в современном мире, в котором именно на удаленных 
горизонтах планирования разворачивается основная конкуренция 
стран и цивилизаций. В этой связи национальная система стратегического планирования в интересах национальной экономики и российского государства является также важным компонентом системы 
обеспечения национальной экономической безопасности, защиты 
от внешних угроз и от игнорирования национальных интересов корпоративными и частными деловыми структурами, обеспечения паритетности участия России в мировых процессах развития1.
На волне идеологического противоборства и доминирования 
частно-корпоративных и криминальных интересов в России 
в 90-е годы российская государственная власть того периода отказалась от системы государственного планирования в пользу рыночного самоопределения, «свободного рынка» и открытых границ, 
несмотря на то, что в это же время весь мир начал еще более активно осваивать и совершенствовать рациональные методы стратегического управления, развивать методы прогнозирования, планирования, проектирования. Так, именно в 1992 году в Риме прошла 
первая всемирная конференция по планологии «Плановая технология и плановые институты», доказавшая, в частности, объективный характер и неизбежность формирования единых народнохозяйственных комплексов и целостных государственных систем 
стратегического планового управления2. 
Сегодня в России после более чем 20-летнего молчания об этой 
проблеме вновь начинают писать и пытаются на практике возродить систему государственного стратегического планирования. 

1 
Селиванов А.И., Трошин Д.В. Оценка паритетности участия России в планетарных мегапроектах: методологическая основа разработки инструментария (на примере космической деятельности) // Национальные интересы: 
приоритеты и безопасность. 2016. № 2 (335). С. 4–16.
2 
Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 7.

К сожалению, пока недостаточно комплексно, в том числе потому, 
что система стратегического планирования в России пока существует без ее органического ядра, ее «головы» — системы научного 
обеспечения в виде группы прикладных научно-исследовательских институтов, кафедр по научным исследованиям и подготовке 
научных и управленческих кадров в этой сфере. Сегодня, однако, 
приходится довольствоваться тем, что в системе государственного 
управления России предпринимаются попытки возрождения стратегического планирования и госуправленцам становится понятно, 
что стратегическое планирование — это лишь один из сегментов 
современной системы стратегического управления, которая в своей 
комплексности включает в себя прогноз, целеполагание, проект, 
программы, планы, исполнение, контроль, аудит. Поэтому России 
в настоящее время важно изучать опыт в том числе таких далеко 
не самых концептуально выстроенных в области стратегического 
управления стран, как Малайзия, в которой создано и успешно действует в нескольких направлениях на основе проектного управления 
Агентство по управлению эффективностью и обеспечению результата PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit).
К созданию государственной системы стратегического планирования с неизбежностью ведут все ключевые мировые тренды. 
Важнейший общей тенденцией современного общественного развития является необходимость повышения уровня управляемости, 
постоянного роста масштабов усилий в сфере управления, как 
следствие, необходимость усиления роли и потребности участия 
в управлении развитием наиболее крупных и комплексных социальных образований — государств, а также межгосударственных 
организованных экономических структур. Без сложных научно насыщенных структур, создание и координация которых возможны 
лишь при участии государства и вовлечении широких народных 
масс, создание эффективных механизмов стратегического управления развитием невозможно. Именно поэтому во всем мире под 
эгидой государства осуществляется создание обширной многокомпоннтной инфраструктуры для организации коллективной 
интеллектуальной деятельности по конкретным направлениям 
и проектам (наиболее эффективные формы решения — институты 
Госплана и отраслевые институты в СССР, теперь в Китае, наукограды, силиконовые долины, корпорация РЭНД, DARPA1, AHRB2, 

1 
Аббревиатура от: Defense Advanced Research Projects Agency (Агентство 
прорывных оборонных исследовательских проектов).
2 
Аббревиатура от: Arts&Humanities Research Council (Совет исследований 
по культуре и гуманитарных исследований) — независимое агентство при 
правительстве США, отвечающее за развитие науки и технологий в социально-гуманитарной сфере.

различные центры по направлениям в различных странах, Национальное разведывательное сообщество США и т.д.)1. Причем, отметая возможные упреки о том, что это опять ведет к «централизации», необходимо сразу твердо сказать, что проблема эффективного государственного управления, в особенности стратегического 
управления, комплексно ставится и решается даже в радикально 
либеральных странах. Поэтому, например, в одной из работ авторитетного и до недавнего времени либерального автора Ф. Фукуямы обосновывается необходимость усиления государственных 
институтов: «…для будущего мирового порядка самое важное — это 
обучиться построению государства… искусство построения государства будет ключевой составляющей национальной силы, столь 
же важной, как способность развертывать традиционную военную 
мощь для поддержания мирового порядка»2. Теперь этому искусству и науке необходимо вновь учиться и России. 
Причем, масштаб проблем и задач в сфере управления экономикой и жизнью человеческих сообществ выдвигает на первый 
план именно национально-государственных субъектов, которые 
уже в середине ХХ века начали испытывать жесткое противостояние за управление развитием на государственном и планетарном 
уровне с корпоративными субъектами, наиболее сильные из которых в виде мировых финансовых центров, ТНК, МНК ведут 
схватку с государственными структурами с целью перехвата управления, обеспечения инициативы с нежеланием принять новое качество развития и стремлением законсервировать рассыпающееся 
«устойчивое развитие», пытаясь отвести государству роль простого 
статиста «экономического роста». Однако государства должны создавать собственные институты и механизмы развития, институты 
и механизмы стратегического планирования, которые не способны 
создать иные субъекты — меньшей мощности и меньшего уровня 
всеохватности. В противном случае тупики и турбулентности 

1 
Диксон П. Фабрики мысли. М.: АСТ, 2004. 505 с.; Комиссина И.Н. Научные и аналитические центры Китая: Справочник. М.: РИСИ, 2012. 
266 с.; Комиссина И.Н. Научные и аналитические центры стран Азии: 
Справочник. М.: РИСИ, 2013. 406 с.; Комиссина И.Н. Научные и аналитические центры стран Южной Азии: Справочник. М.: РИСИ, 2014. 360 с.; 
Курносов Ю. В. Аналитика как интеллектуальное оружие. М.: РУСАКИ, 
2012. 613 с.; Нарочницкая Н. «Аналитические институты» — глаза, уши 
и мозг Америки // Наш современник. 2004. № 3; Супян В.Б. «Мозговые 
центры» США: их роль и эволюция как независимых исследовательских 
организаций // США. Канада: Экономика, политика, культура. 2010. № 1 
(481). С. 4–17.
2 
Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок 
в XXI веке. М., 2006. С. 199, 200.

планетарного развития будут быстро и серьезно нарастать, а человеческие сообщества будут деградировать. Потому что потребительский формат управления, который предлагают деловые и финансовые круги, ведет человечество в тупики смыслов, такая траектория не содержит перспективных инструментов, способствующих 
развитию человека и человечества. Это понятно наиболее прогрессивной части человечества, и неспроста даже руководители «Римского клуба» стали столь радикальными в оценке современной реальности и ее трендов1.
Еще одна объективная тенденция общественного развития 
идет в направлении все большего «оцифровывания» общественной жизни, наполнения ее новыми информационными технологиями с попыткой перевести решение тех или иных сложных 
задач и проблем в автоматизированный режим — от замены человека в производственных процессах и ряде функций мышления — 
до расширения биологических возможностей человека или осуществления контроля над человеком. Это открывает множество новых 
перспектив для организации системы стратегического планирования и подсистемы ее документального обеспечения, одновременно создавая дополнительные проблемы и трудности, которые 
также должны быть исследованы. 
Итак, в современной России постепенно вновь начинает формироваться система государственного стратегического управления 
(стратегического планирования). Оговоримся, что с научной точки 
зрения целесообразно говорить именно о стратегическом управлении как целостном комплексе, который включает в себя стратегическое целеполагание, стратегический прогноз, стратегическое 
проектирование, стратегическое программирование, стратегическое 
планирование, стратегический контроль и стратегический аудит. 
В современной России исторически сложилось так, что становление 
системы стратегического управления происходит под наименованием «стратегическое планирование» и это понятие вошло во все 
нормативные документы. В этой связи в данной работе под стратегическим планированием (в широком смысле) будет пониматься 
весь комплекс стратегического управления, а стратегическое планирование в узком смысле будет оговариваться особо. 
Одним из важных элементов организации государственной 
системы стратегического планирования является организация до
1 
Это подтвердил в частности новый доклад Римскому клубу, сделанный 
в конце 2017 года и посвященный его 50-летию. Юбилейный доклад написан 
двумя президентами Клуба — Эрнстом Вайцзеккером и Андерсом Вийкманом при участии тридцати четырех других членов. Название доклада говорит само за себя: «Come On! Капитализм, близорукость, население и разрушение планеты». URL: https://www.planet-kob.ru/articles/6832 (дата обращения: 14.07.2019).

кументального обеспечения стратегического планирования в государственном секторе экономики и политики. Документы стратегического планирования предназначены для закрепления функций 
стратегического управления в системе государственного управления в целом, определения целей, задач, структуры организации 
и управления стратегическими проектами и программами. Краеугольным камнем этой системы стал Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 
№ 172-ФЗ. Его применение привело к разработке большого числа 
документов стратегического планирования различных уровней 
и сфер применения. Однако последующее формирование системы 
стратегического планирования требует серьезных и системных 
научно-интеллектуальных усилий, отлаженной и согласованной 
нормативной правовой базы, системы документов и системы документооборота. Необходим целостный комплекс научно-интеллектуального обеспечения стратегического планирования — в целеполагании, понимании объектов управления, формулировке принципов, разработке проектов, планов и программ, их осуществлении 
и организации контроля. Это требует применения современных научных методов и информационных интеллектуальных технологий, 
формирования и утверждения алгоритмов разработки порядка подготовки документов стратегического планирования. Данная работа 
должна осуществляться на основе строгих методологических принципов, удовлетворять критериям научности, использовать наиболее современные типы научных моделей и методов. Кроме того, 
перечень документов стратегического планирования должен представлять собой органическую систему. Лишь при таких условиях 
реализация указанного Закона будет успешной. 
Так, анализ общей структуры и содержания документов стратегического планирования, методов и инструментов выработки 
различного уровня государственного управления свидетельствует 
о том, что для развития и совершенствования системы государственного стратегического планирования крайне важно обеспечить 
согласованность разрабатываемых документов для всех уровней 
государственного управления1. С этой точки зрения необходимо 
провести анализ имеющихся документов с целью выявления структурных и иерархических нарушений2. При этом также важно, чтобы 

1 
Бадин А. Трансформация системы государственного управления: вызовы 
и решения // Выступление на Международном симпозиуме «Проектный 
Олимп-2017». URL: https://pm.center/upload/iblock/529/Внедрение%20
проектного%20управления%20в%20госсекторе%20-%20Андрей%20
Бадин%20-%20Проектный%20Олимп%202017.pdf
2 
Денисенко И.Ф. Принятие и исполнение государственных решений: учеб. 
пособие. Ростов н/Д, 2018. 140 с.

принимаемые документы стратегического планирования по целям, 
задачам и ключевым показателям были увязаны с проектной деятельностью1, государственными программами2 и бюджетным планированием3. С данной точки зрения положительный эффект будет 
иметь как теоретическая и методологическая проработка различных 
сторон проблемы, так и изучение опыта решения подобных задач 
в современных системах стратегического планирования экономически развитых стран: США, Европейского союза и Азиатско-Тихоокеанского региона4,5, стран СНГ, самой Российской Федерации. 
В частности, должны быть проанализированы перечень и иерархия 
документов стратегического планирования, методы и инструменты 
разработки и согласования этих документов, жизненные циклы документов, процедуры их пересмотра и т.п.6 
Кроме того, как показывают теория и практика зарубежных 
стран, система стратегического планирования будет эффективной 
только при наличии соответствующей системы права и правовых 
институтов, направленных на формирование и контроль исполнения государственной стратегии управления7. Следовательно, 
необходимо провести сопоставительный анализ правового обеспечения, институциональной среды России и экономически раз
1 
Проектное управление: проблемы и особенности внедрения в государственном секторе: научная монография / Н.В. Мироненко, О.В. Леонова, 
А.Н. Балашов [и др.]. Орел: Среднерусский институт управления — филиал 
 РАНХиГС, 2017. 207 с.
2 
Методические указания по разработке национальных проектов (программ). 
URL: http://static.government.ru/media/fi les/Pxh1N8ADDbq7ZvMMWcafv
Ed3McQVTRj5.pdf
3 
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации 
на период до 2024 года». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/
doc/71837200/#ixzz5OFHzuHkk
4 
Аксенова О.В. Модели управления в России и на Западе: риски и перспективы развития: Россия реформирующаяся: ежегодник: вып. 16 / отв. ред. 
М.К. Горшкова. М.: Новый хронограф, 2018. С. 348–372.
5 
Заверский С.М., Киселева Е.С., Кононова В.Ю., Плеханов Д.А., Чуркина 
Н.М. Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт 
и выводы для России // Вестник ИЭ РАН. 2016. № 2. С. 22–40.
6 
Стандарты по компетенциям в области управления проектами. Консалтинговая компания iTeam. URL: https://iteam.ru/publications/project/
section_39/article_4548
7 
Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Анализ 
возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования российского государственного управления. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2018. 
482 с.