Общественные наблюдательные комиссии по соблюдению прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания, в структуре гражданского общества современной России и проблемы повышения эффективности их деятельности


ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ









Е. Н. Зиньков, М. В. Мельникова





ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ ПО СОБЛЮДЕНИЮ ПРАВ ГРАЖДАН, НАХОДЯЩИХСЯ В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ, В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ




Монография

















Самара 2020

УДК 340
ББК 67.0
   З 63
     Рассмотрена и одобрена на заседании научно-экспертного совета Самарского юридического института ФСИН России. Протокол № 4 от 07.07.2020.




                Рецензенты:




Марков В. П. - директор Самарского филиала Волжского государственного университета водного транспорта, доктор юридических наук, доцент; Усеев Р. З. - доцент кафедры режима и охраны в уголовноисполнительной системе Самарского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.




                Зиньков Е. Н., Мельникова М. В.




З 63 Общественные наблюдательные комиссии по соблюдению прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания, в структуре гражданского общества современной России и проблемы повышения эффективности их деятельности:        монография / Е. Н. Зиньков,
М. В. Мельникова. - Самара: Самарский юридический институт ФСИН России, 2020. - 96 с.
     ISBN 978-5-91612-298-5

     В работе рассматривается место и роль общественных объединений в структуре гражданского общества, участвующих во взаимодействии с уголовноисполнительной системой, в целом и общественных наблюдательных комиссий в частности, которые оказывают большое влияние на процесс исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы и отражают эффективность деятельности учреждений и органов пенитенциарной сферы.
     Систематизированный материал поможет пониманию проблем взаимодействия УИС и структур гражданского общества. Монография может быть полезна студентам (курсантам), магистрантам, аспирантам (адъюнктам), преподавателям вузов, а также практическим работникам УИС.

                                    ББК 67.0
                                    УДК 340

                                    © Зиньков Е. Н.,
                                    Мельникова М. В., 2020
                                    © Самарский юридический институт ФСИН России, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ...............................................4
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ УИС
С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ........7
1.1. Понятие, сущность и функции общественного контроля за обеспечением прав и законных интересов лиц, содержащихся
в учреждениях УИС......................................7
1.2. Правовое регулирование общественного контроля за обеспечением прав и законных интересов лиц, содержащихся
в учреждениях УИС.....................................17
1.3. Место и роль общественных наблюдательных комиссий по осуществлению общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания..........29

Глава 2.ФОРМИРОВАНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ПРАВОСОЗНАНИЯ
И ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ СОТРУДНИКОВ УИС ПО ВОПРОСАМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ.........................45
2.1. Правосознание и правовая культура сотрудников УИС как показатель эффективности деятельности системы......45
2.2. Формы организации повышения политико-правовой грамотности сотрудников УИС по вопросам взаимодействия с институтами
гражданского общества.................................59
2.3. Порядок взаимодействия учреждений и органов УИС с общественными наблюдательными комиссиями............68

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................85

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК..............................88


3

ВВЕДЕНИЕ



     Основной из важных проблем современного российского общества и государства является укрепление российской государственности, корректировка правовых основ функционирования ее законодательных и исполнительных органов власти с учетом общепризнанных норм. Права и свободы человека признаются высшей ценностью в каждом демократическом государстве. Особенность современного периода заключается в поисках путей повышения эффективности деятельности и регулирования государством социально-экономических отношений. К сожалению, положение дел в стране сегодня не только не способствует развитию позитивных начал во всех сферах общественной жизни, но и в некоторых случаях ведет к разрушению сложившихся ранее положительных связей в обществе.
     Вопросы данного исследования посвящены изучению организационных и правовых основ участия общественности в деятельности учреждений УИС. Этой проблеме в пенитенциарной науке в последнее время уделяется немало внимания, тем более что пенитенциарная сфера представляет собой сложный государственно-правовой и социальный институт, однако часто возникают новые проблемы в данной сфере, подлежащие детальному изучению и научному обоснованию.
     Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации закрепляет общественное воздействие в качестве одного из средств исправления осужденных. Однако в настоящий момент в связи с происходящими в России социально-экономическими и политическими изменениями возникает проблема определения эффективных форм участия общественности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы.
     В настоящее время постепенно складываются предпосылки для выстраивания эффективного и конструктивного взаимодействия УИС и общества. Такое взаимодействие полезно как для УИС, так и для общества в целом. Кроме того, подобное взаимодействие должно стать одним из факторов формирования развитого гражданского общества, которое в настоящее время в России находится только в стадии становления.
     Актуальность исследуемой проблемы обосновывается и настоятельной потребностью использования опыта, накопленного дореволюционной пени

4

тенциарной системой, активного включения благотворительных и иных общественных организаций по привлечению населения к участию в деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания.
     Общественный контроль и общественное воздействие являются действенными инструментами по устранению фактов отступления от требований уголовно-исполнительного законодательства, нарушения прав человека в местах лишения свободы, а также повышения эффективности исправительного воздействия и функционирования УИС.
     В работе прослеживаются исторические предпосылки формирования структур гражданского общества, взаимодействующих с пенитенциарной сферой.
     Поскольку вопрос участия общественности в делах УИС достаточно узок, логично рассматриваются институты контроля, основываясь на дедуктивном методе «от общего к частному», а именно общий, особенный и общественный контроль за обеспечением прав лиц, содержащихся в учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы.
     Общественный контроль предоставляет возможность открыто и доступно осуществлять наблюдение за деятельностью органов государственной власти. Уголовно-исполнительная система - один из государственных органов, наиболее закрытых от общества в силу стоящих перед ней специфических задач, поэтому общественный контроль должен быть построен исключительно на принципах законности, добровольности и равноправия участников.
     Сотрудники УИС, осуществляя правореализационную деятельность, должны соблюдать, исполнять и использовать нормы права, только непосредственно связанные с исполнением ими их должностных обязанностей, а от уровня их правовой грамотности зависит эффективность деятельности системы. Непрофессионализм является тормозом в развитии не только УИС, но и государства и общества в целом. Специфика оперативнослужебной деятельности сотрудников различных служб УИС всегда требовала достаточной юридической грамотности и моральной устойчивости.
     Потребность общества и государства сегодня в высококвалифицированных специалистах, обладающих не только профессиональными знаниями, но и высокими морально-нравственными качествами, обусловлены их важностью и закреплены в правовых нормах.

5

     Регулирование деятельности структур гражданского общества осуществляется также на основе норм права, установленных государством, что позволяет избегать или разрешать возникающие конфликты и вырабатывать политику государства в интересах всего общества.
     Для государственных органов и для членов гражданского общества применяются различные типы правового регулирования, основанные на сочетании дозволений и запретов, и создающие условия для удовлетворения интересов субъектов права в достижении поставленной цели. Если органы власти и должностные лица руководствуются разрешительным типом правового регулирования - запрещено все, что не разрешено законом, то для членов гражданского общества действует общедозволительный тип правового регулирования, который звучит так: дозволено все, кроме того, что прямо запрещено. Соответственно в вопросах осуществления общественного контроля общественных наблюдательных комиссий законодательно должны быть урегулированы все запреты, обеспечивающие УИС исполнение возложенных на нее государством функций. Все факты фиксации нарушений, установленные законодательством, должны проводиться в пределах обоюдной деловой вежливости и в рамках закона.
     Важность и значение проведенного авторами исследования заключается в следующем: результаты могут быть использованы при дальнейшей их теоретической разработке и в реализации практических вопросов в деятельности уголовно-исполнительной системы, а также использоваться в процессе преподавания юридических дисциплин уголовноисполнительного профиля.

6

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ УИС С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ


     1.1. Понятие, сущность и функции общественного контроля за обеспечением прав и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях УИС

     Институт «общественный контроль» за пенитенциарной системой зародился во времена правления Александра I, который придерживался западных идей содержания заключенных. Наряду с этим Александр I продолжал гуманистическую пенитенциарную политику Екатерины II. В Санкт-Петербурге в 1802 г. было создано Филантропическое общество, затем данное общество с 1816 г. было преобразовано в Императорское человеколюбивое общество¹. Всем лицам, входившим в вышеуказанную организацию, предоставлялось право свободного посещения арестантов, а также их опеки².
     Спустя три года, в 1819 г., было учреждено Общество попечительное о тюрьмах. Основная задача данного общества заключалась в том, чтобы усовершенствовать порядок отбывания наказания в тюрьмах, а также исправление заключенных³. Данное общество было сформировано благодаря английскому филантропу Вальтеру Веннингу при непосредственном содействии Александра I.
     В последующем Общество попечительное о тюрьмах начало распространяться, открывая свои отделения в провинциях. Центральный (столичный) комитет имел в своем составе президента, несколько вицепрезидентов, директоров, а также казначея, заведовавшего финансовой сферой, и двух секретарей. На данных должностях могли быть только ли

¹ История Императорского Человеколюбивого общества [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rusfond.ru/encyclopedia/37 (дата обращения: 17.06.2020).

² Фумм А. М. Попечительство о тюрьмах // Преступление и наказание. - 2003. - № 8. - С. 37.

³ Упоров И. В. Пенитенциарная политика России в XVIII-ХХ вв.: историко-правовой анализ тенденций развития. - СПб., 2004. - С. 158.

7

ца с высоким социальным статусом (общественные и духовные деятели, аристократы и т. п.). Дворяне и купцы входили в состав комитетов в губерниях, портовых и уездных городах. Также было предусмотрено создание мужских и женских комитетов⁴. Возглавлял данное общество сам император. Назначение президента, а также членов комитета происходило только по указанию императора⁵.
     Устав благотворительной организации содержал в себе основную цель - нравственное исправление лиц, находящихся в местах изоляции от общества, а также всестороннее улучшение состояния последних. Общество попечительное о тюрьмах ввело пять средств исправления во всех местах изоляции от общества. Данными средствами являлись:
     1) ближайший и постоянный надзор за арестантами;
     2)      размещение преступников в местах заключения с учетом совершенных ими преступлений или предъявленных обвинений;
     3) наставление их в правилах и законах христианского благочестия;
     4) обеспечение занятости заключенных полезной деятельностью;
     5)      помещение провинившихся или же буйствующих лиц в отдельное уединенное место⁶.
     Члены Общества были наделены исключительным правом на беспрепятственное посещение мест заключения в любое время суток и без предварительного согласования данного вопроса с кем-либо. При выявлении каких-либо недостатков в деятельности мест заключения, они в кратчайшие сроки доводились до руководства данных учреждений. Президент Общества был непосредственным посредником между членами Общества и руководством учреждения. Следует также отметить, что в обязанность тюремных надзирателей входило способствование осуществлению деятельности Общества⁷.
     При помощи периодического посещения тюремных учреждений Обществом стал осуществляться достаточно эффективный контроль за деятельностью администраций мест заключения. По итогам отчетов о посещении тюрем были внесены различные изменения. Так, в 1819 г., когда

⁴ Печников А. П. Тюремные учреждения российского государства (1649 - октябрь 1917 г.): историческая хроника. - М., 2004. - С. 16.

⁵ Воронин О. В. Становление пенитенциарного надзора в России: исторические аспекты: монография. - Томск, 2010. - С. 18.

⁶ Печников А. П. Указ. соч. - С. 16.

⁷ Печников А. П. Указ. соч. - С. 16.

8

был произведен самый первый отчет, по указу Александра I было запрещено собирать деньги на городских площадях для содержания арестантов. Запрет на передачу спиртосодержащих напитков был введен после отчета 1825 г.
     Начиная с середины 70-х гг. XIX столетия было отменено пешее этапирование и введено перемещение арестантов по железнодорожным и водным путям⁸.
     Было множество методов получения интересующей информации, но самым распространенным считался метод «ласковых расспросов»⁹. Суть данного метода заключалась в том, что члены Общества задавали вопросы арестантам по поводу их попадания в места заключения, а также за какое деяние и в какое время они были заключены под стражу.
     В период до 1917 года (дореволюционный период) практика посещения тюрем общественностью имела довольно распространенный характер. Так, довольно частыми посетителями являлись священники, представители сельской общины, городских или местных обществ¹⁰.
     Постепенно объем прав Общества попечительного о тюрьмах становился все шире. Со временем они осуществляли не только контрольные функции, а также и материально-финансовое содержание в местах заключения. Общество контролировало уже практически всю деятельность учреждений рассматриваемого типа, за исключением увольнения и назначения на должности тюремных надзирателей; данные задачи осуществлялись местным генералом-губернатором¹¹.
     С 1850-х гг. полномочия Общества в сфере контроля деятельности тюремных учреждений начали постепенно урезаться. Данный феномен связан с тем, что был усилен административный контроль со стороны правительства. 1851 г. стал годом принятия нового устава Общества, в котором основной задачей Общества являлось уже только забота о нравственном исправлении заключенных¹². Согласно новому уставу, вся дея

⁸ Бабушкин А. В. История попечительства и посещения тюрем в России [Электронный ресурс]. — URL: http://www.uic.unn.ru/hrnnov/rus/nnshr/public/book/ part10.htm (дата обращения: 17.06.2020).

⁹ Воронин О. В. Становление пенитенциарного надзора в России: исторические аспекты: монография. - Томск, 2010. - С. 20.

¹⁰ Бабушкин А. В. Указ. соч.

¹¹ Воронин О. В. Указ. соч. - С. 20.

¹² Воронин О. В. Указ. соч. - С. 20.

9

тельность Общества распространяла свою деятельность на тюрьмы, арестантские исправительные учреждения, а также полицейские места заключения.
     Позднее в 1884 г. появилась другая форма общественного контроля, которая именовалась особыми наблюдательными комиссиями за местами заключения¹³. Формирование, а также основы деятельности наблюдательных комиссий были регламентированы Уставом о содержащихся под стражей. Количество данных комиссий было невелико; изначально они создавались только в Санкт-Петербурге, Москве и Царском Селе. Статья 52 Устава говорила о том, что состав комиссий был сформирован из представителей городских дум, тюремных комитетов, сотрудников прокуратуры, судов, а также иных чиновников. Статья 54 Устава определяла период действия членов комиссии, который должен был быть не более трех лет. Основные методы, которыми пользовались наблюдательные комиссии, являлись осмотр помещений в тюремных учреждениях, а также проверка распоряжений тюремного руководства. Так же как и Общества попечительства о тюрьмах, комиссии имели возможность беспрепятственного посещения мест заключения. Обо всех выявленных недостатках комиссии докладывали начальникам тюрем, если же они не реагировали на вынесенные замечания, то тогда доклад происходил губернатору или надзирающему прокурору (ст. 58 Устава).
     После Октябрьской революции 1917 г. деятельность обществ видоизменилась. Так, Постановление Народного комиссариата юстиции РСФСР от 23.07.1918 «О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового»¹⁴ прекратило действие Устава о содержании под стражей, а из этого следует, что все общественные контрольные организации, которые ранее основывались на данном Уставе, были ликвидированы. Указанным Постановлением были созданы распределительные комиссии, в полномочия которых входили задачи по распределению заключенных «по разрядам лишения свободы», а также соответствующим местам изоляции, наряду с этим распределительные комиссии рассматривали вопрос об условно-досрочном освобождении либо об освобождении под поручительство или залог. В обязанности комиссий входили также задачи по

¹³ Воронин О. В. Указ. соч. - С. 43.

¹⁴ Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. - 1918. - № 53. - Ст. 598 (утратило силу).

10

осуществлению контроля за порядком и условиями содержания заключенных, а также рассмотрение поступивших от них жалоб и заявлений¹⁵.
      Уже к 1920 г. распределительные комиссии стали действовать на всей территории государства, основанием для этого послужил принятый в 1919 г. Советом народных комиссаров РСФСР специальный декрет. Положение об общих местах заключения РСФСР¹⁶ предоставило право распределительным комиссиям сокращать сроки отбывания наказания отдельных категорий заключенных. Также распределительные комиссии получили право предоставлять свидания, краткосрочные отпуска и т. д. В рассматриваемый период, исходя из всего вышеизложенного, очевиден тот факт, что благодаря внушительному объему полномочий распределительных комиссий они стали в ряде случаев заменять тюремную администрацию и оказывать большое влияние на принятие судами своих реше-ний¹⁷. Но с 1922 г. влияние комиссий начало спадать, что объясняется принятием в данном году Уголовного¹⁸и Уголовно-процессуального¹⁹ кодексов РСФСР.
      На VI Всероссийском съезде работников юстиции в 1928 г. возник вопрос об упразднении распределительных комиссий по причине того, что все полномочия, которыми были наделены распределительные комиссии, были предоставлены им в первые годы советской власти. Распределительные комиссии были ликвидированы Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30.10.1929 г.²⁰, а их функции в большей мере были переданы

¹⁵ Воронин О. В. Указ. соч. - С. 52-53.

¹⁶ Положение об общих местах заключения РСФСР: постановление Наркомюста РСФСР от 15.11.1920 // Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. - 1921. - № 23-24. - Ст. 141 (утратило силу).

¹⁷ Реент Я. Ю. Организация и правовое регулирование общественного контроля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях уголовноисполнительной системы: дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2014. - С. 58.

¹⁸ О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР: постановление ВЦИК от 01.06.1922 (вместе с Уголовным кодексом РСФСР) // Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. - 1922. - № 15. - Ст. 153 (утратило силу).

¹⁹ Об Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР: постановление ВЦИК от 25.05.1922 (вместе с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР) // Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. - № 20-21. - Ст. 230 (утратило силу).

²⁰ Об упразднении распределительных комиссий при инспекциях мест заключения, об исключении главы второй отдела первого и ст. 187 Исправительно-трудового кодекса РСФСР, об изменении главы третьей того же отдела и ст. ст. 47, 52, 146, 167, примечания к ст. 174 и ст. ст. 177, 178, 197, 213 и 214 того же кодекса: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 30.10.1929 // Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. - 1929. - № 81. -Ст. 795 (утратило силу).

11