Государственные и муниципальные финансы

МИНИСТЕРСТВО ОБРА ЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ 

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «МИСиС»

№ 2384

Кафедра промышленного менеджмента

О.О. Скрябин 
Е.Ю. Бурова 
А.Ю. Анисимов

Государственные 
и муниципальные финансы

Курс лекций

Рекомендовано редакционно-издательским
советом университета

Москва  2014

УДК 336
 
С45

Р е ц е н з е н т

канд. экон. наук, доц. Е.И. Таюрская

Скрябин, О.О.

С45  
Государственные и муниципальные финансы : курс лекций / 

О.О. Скрябин, Е.Ю. Бурова, А.Ю. Анисимов. – М. : Изд. Дом 
МИСиС, 2014. – 103 с.

ISBN 978-5-87623-803-0

Рассмотрены функции государства в современной экономике, организация 

бюджетной системы и бюджетного устройства РФ, бюджетные полномочия 
органов власти и порядок бюджетного процесса.

Предназначен для студентов, обучающихся по направлению 080100.62 

«Экономика». Может быть использован студентами направления 107100.62 
«Торговое дело» при изучении дисциплины «Бюджетная система РФ».

УДК 336

ISBN 978-5-87623-803-0
 О.О. Скрябин, 

Е.Ю. Бурова, 
А.Ю. Анисимов, 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. Органы государственного управления и функции государства ........5

1.1. Роль государства в современной экономической системе ........... 5
1.2. Органы государственного управления и их основные типы ....... 6
1.3. Местное самоуправление ................................................................. 8
1.4. Экономические функции государства ............................................ 9

2. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ как основа 
организации государственных и муниципальных финансов .............10

2.1. Сущность и социально-экономическая роль бюджета 
государства .............................................................................................. 10
2.2. Бюджетная система РФ....................................................................11
2.3. Бюджетное устройство РФ ............................................................. 13
2.4. Этапы развития государственных финансов в России .............. 18

2.4.1. Становление и развитие 
бюджетных отношений в царской России ...................................... 18
2.4.2. Развитие бюджетных отношений в СССР ............................ 21
2.4.3. Становление и развитие 
бюджетных отношений в РФ ............................................................ 25

2.5. Бюджетная классификация ............................................................ 25

3. Межбюджетные отношения в РФ ......................................................34

3.1. Финансово-бюджетный федерализм ............................................ 34
3.2. Межбюджетные отношения ........................................................... 35
3.3. Бюджетное регулирование ............................................................. 36

4. Бюджетные полномочия органов власти в РФ .................................38

4.1. Бюджетное право............................................................................. 38
4.2. Бюджетные полномочия РФ 
(федеральных органов власти) ............................................................. 38
4.3. Бюджетные полномочия субъектов РФ ........................................ 41
4.4. Бюджетные полномочия муниципальных образований ............. 43

5. Бюджетный процесс в Российской Федерации ................................44

5.1. Бюджетный процесс в РФ, его сущность, назначение, 
участники ................................................................................................ 44
5.2. Финансово-бюджетное планирование, 
его содержание и значение .................................................................... 46
5.3. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета .......................... 48
5.4. Исполнение бюджета ...................................................................... 62
5.5. Бюджетный контроль: его содержание, формы, виды, методы ...71

6. Государственные внебюджетные фонды ..........................................74

6.1. Пенсионный фонд ........................................................................... 74
6.2. Фонд социального страхования ..................................................... 75
6.3. Фонд обязательного медицинского страхования......................... 76

7. Государственный кредит в системе бюджетных отношений  .........79

7.1. Государственные и муниципальные заимствования в РФ ......... 79
7.2. Государственный и муниципальный долг. Управление долгом ....79

Вопросы для самостоятельной работы и подготовки к зачету 
и экзамену ................................................................................................81
Библиографический список ...................................................................83
Глоссарий .................................................................................................84
Приложение. Бюджетное Послание Президента Российской 
Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 гг. ............................... 87
Предметный указатель ..........................................................................100

1. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

1.1. Роль государства в современной 

экономической системе

Государство занимает особое место в системе общественных ин
ститутов, так как, с одной стороны, государство является субъектом 
управления, обеспечивающим организацию и функционирование 
всех элементов социально-экономической системы, а с другой стороны, выступает как равноправный субъект хозяйствования, так как 
в лице государственных предприятий осуществляет производство 
определенных видов товаров и услуг.

Место и роль государства в экономической системе в теории и на 

практике обычно проявляется в его взаимодействии с рыночным механизмом.

Необходимость государственного регулирования экономики опре
деляется наличием ситуаций, в которых результат действия рыночных 
сил является неэффективным с точки зрения общества в целом. Ниже 
представлены ситуации, в которых необходимо государственное вмешательство и регулирование экономических процессов в стране.

1. Законотворческая деятельность, контроль за исполнением за
конодательства, обеспечение соблюдения прав собственности и договорных обязательств.

2. Организация производства общественных благ и распределение 

ресурсов для их производства (образование, здравоохранение, инфраструктура, оборона и правопорядок).

3. Внешние эффекты частной предпринимательской деятельности, 

проявляющиеся в негативном воздействии на окружающую среду и т.п. 

4. Наличие несовершенной конкуренции (монополии, олигополии).
5. Необходимость перераспределения доходов в целях обеспече
ния социально-экономической справедливости (перераспределение 
национального дохода).

6. Поддержание общего экономического равновесия, предотвра
щение резких циклических изменений в экономике страны.

Также необходимо отметить, что неэффективность присуща не 

только рыночному механизму, но и государственному вмешательству 
в экономику. К числу подобных проблем государства относятся:

1) недостаточная информированность государства о процессах, 

происходящих на микроуровне;

2) искажающее влияние государства на рыночные процессы;
3) излишняя бюрократизация процесса принятия решений, недо
статочный контроль над бюрократией, низкий уровень ответственности чиновников;

4) политические процессы и ограничения, связанные с ними;
5) недостаточно полный учет общественных приоритетов.

1.2. Органы государственного управления 

и их основные типы

В процессе общественного развития усложняются задачи, решае
мые системой государственной власти. Это вызывает необходимость 
функционирования сложной структуры органов управления, определения круга их полномочий и организации их взаимодействия.

К общим принципам формирования системы органов государ
ственного управления относятся:

– единство системы государственной власти;
– разделение властей.
Согласно принципу разделения властей предусматривается выде
ление трех видов органов управления:

– законодательных;
– исполнительных;
– судебных.
Органы, относящиеся к каждой из ветвей власти, являются само
стоятельными. Государственную власть в РФ в соответствии с Конституцией осуществляют:

1. Президент РФ.
2. Федеральное Собрание.
3. Правительство РФ.
4. Суды.
Президент Российской Федерации является главой государства. 

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции 
Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное 
функционирование и взаимодействие органов государственной власти. 

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные 
направления внутренней и внешней политики государства. Президент 
Российской Федерации как глава государства представляет Российскую 
Федерацию внутри страны и в международных отношениях [1].

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование ор
ганов государственной власти и определяет основные направления 
внутренней и внешней политики.

Законодательная власть. Федеральное Собрание – парламент 

Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит 
из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет 
Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного 
органов государственной власти [1].

Законопроекты рассматриваются Государственной Думой, принима
ются ею, после чего передаются на рассмотрение в Совет Федерации.

Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает законы, 

принятые Государственной Думой по вопросам федерального бюджета (ФБ), федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, 
кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; статуса 
и защиты государственной границы РФ, войны и мира.

Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство, к 

полномочиям которого относятся:

1. Разработка и предоставление на согласование и утверждение 

Государственной Думе проекта федерального бюджета и обеспечение 
его исполнения.

2. Разработка и обеспечение проведения единой финансовой по
литики, политики в области науки, культуры, здравоохранения, образования, социального обеспечения, экологии.

3. Обеспечение управления федеральной собственностью.
4. Обеспечение обороноспособности страны, государственной 

безопасности, реализация внешней политики РФ.

5. Обеспечение соблюдения законности, прав и свобод граждан, ох
рана собственности, общественного порядка, борьба с преступностью.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, 

гражданского, административного и уголовного судопроизводства. 
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. 
Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской 
Федерации и федеральному закону. Судьи неприкосновенны [1].

К высшим судебным органам власти в РФ относятся:
1. Конституционный Суд (решает вопросы спорности Конститу
ции РФ).

2. Верховный Суд (высший судебный орган по гражданским, уго
ловным, административным делам; рассматривает дела в качестве 
суда второй инстанции (кассационной)).

3. Высший Арбитражный Суд (решает вопросы в экономической 

сфере).

1.3. Местное самоуправление

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает 

самостоятельное решение населением вопросов местного значения, 
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [1].

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре
ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления [1].

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских 

поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных 
местных традиций. Структура органов местного самоуправления 
определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий [1].

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му
ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют 
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с 
передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству [1].

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантирует
ся правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных 
расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и 
федеральными законами [1].

Органы местного самоуправления являются самостоятельными в 

пределах своих полномочий и не входят в систему органов государственной власти. Не допускается взаимная подчиненность одного муниципального образования другому.

Муниципальным образованиям должна быть обеспечена финансо
вая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов 
их ведения.

1.4. Экономические функции государства

Государство в современной экономике является центральным эле
ментом общественного сектора и выполняет ряд важных регулирующих функций, которые не могут быть возложены на другие общественные институты:

1) правовая функция государства, проявляющаяся в создании, раз
витии и поддержании правовых основ функционирования экономики;

2) функция распределения (целью которой является выделение го
сударственных ресурсов для компенсации провалов рынка);

3) функция перераспределения (изменение пропорций распреде
ления доходов и богатства в обществе, сложившихся в рамках рыночной системы для достижения социальной справедливости). Государство может воздействовать на перераспределение доходов двумя 
основными способами:

– путем косвенного регулирования экономики (разработка зако
нодательства о минимальных ставках зарплаты, гарантирование цен 
сельскохозяйственным производителям, проведение налоговых мероприятий);

– путем выделения средств в виде трансфертных платежей (пен
сии, пособия, стипендии и выплаты за счет государства);

4) стабилизационная функция государства проявляется в поддер
жании устойчивости основных параметров экономики (занятость, денежная масса и т.п.) за счет государственных ресурсов.

2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНОЕ 

УСТРОЙСТВО РФ КАК ОСНОВА 

ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

2.1. Сущность и социально-экономическая роль 

бюджета государства

Бюджетная система является основой организации государствен
ных и муниципальных финансов.

Бюджет является одним из важнейших инструментов государ
ственного регулирования экономических процессов в стране. Мобилизуемые в бюджет финансовые ресурсы обеспечивают органам власти выполнение их функций.

С помощью бюджета государство осуществляет регулирование 

экономики в интересах всех членов общества. 

Бюджет – форма образования и расходования денежных средств, 

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [2].

На практике бюджетом является как денежный фонд, находящийся 

в руках государства, так и документ, определяющий его образование 
и использование. В результате бюджет является одновременно как 
правовой, так и экономической категорией.

В современных условиях бюджет является одним из основных ин
струментов государственного регулирования экономических процессов в стране, а также играет активную роль в обеспечении стабильности ключевых экономических показателей. С помощью бюджета 
государство осуществляет регулирование экономики путем перераспределения ВВП между отраслями, регионами страны, отдельными 
хозяйствующими субъектами и слоями населения.

Бюджетное регулирование может оказывать различное влияние на 

экономическое развитие страны, поэтому государство должно с осторожностью использовать инструменты бюджетного регулирования.

Разделяют прямое и косвенное влияние бюджета на социально
экономическое развитие страны.

Прямое влияние проявляется в изменении пропорций распределе
ния ресурсов в экономике, которое является непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов.

Косвенное влияние проявляется во влиянии закрепленных в бюд
жете прогнозных значений основных показателей развития страны 
и приоритетов финансовой политики на общественное мнение, в результате которого в обществе формируются определенные ожидания. 
Прогнозные значения основных показателей развития страны учитываются всеми экономическими субъектами при планировании своей 
хозяйственной деятельности на перспективу.

При разработке бюджета учитываются такие макроэкономические 

показатели, как инфляция, курс рубля, цены на нефть и т.п.

К функциям бюджета государства относятся:
1. Формирование бюджетного фонда (доходов бюджета). Эта 

функция предполагает формирование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной власти.

2. Использование бюджетного фонда (финансирование бюджет
ных расходов). Данная функция проявляется через конкретные целевые бюджетные расходы (через расходы бюджета государство имеет 
возможность осуществлять свои функции).

3. Контрольная функция бюджета, предполагающая государствен
ный контроль за поступлением и использованием бюджетных средств.

Роль бюджета для государства заключается в отражении важней
ших перераспределительных процессов, протекающих в стране, таких 
как расходование средств, перераспределение ВВП и его основной части – национального дохода, а также выступает в качестве эффективного регулятора социально-экономических процессов в стране.

2.2. Бюджетная система РФ

Бюджетная система Российской Федерации основана на экономи
ческих отношениях и государственном устройстве Российской Федерации. Она регулируется законодательством Российской Федерации 
и включает в себя совокупность федерального бюджета, бюджетов 
субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Структура бюджетной системы государства определяется типом 

государственного устройства.

Для унитарных государств свойственна двухуровневая бюджетная 

система, включающая государственный бюджет и местные бюджеты.

Каждое государство, входящее в конфедерацию государств (союз 

отдельных государств), имеет свою бюджетную систему, а конфедеративный государственный бюджет формируется за счет взносов государств, входящих в конфедеративный союз.

Для федеративных государств свойственна трехуровневая бюджет
ная система, включающая государственный бюджет, бюджеты членов 
федерации, местные бюджеты. Это связано со значительными размерами территории страны и существенной дифференциацией между 
отдельными регионами по доходам и расходам населения, стандарту 
жизни и другим факторам.

Структура бюджетной системы РФ соответствует трехуровневой 

бюджетной системе. К бюджетам бюджетной системы Российской 
Федерации относятся [2]:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет
ных фондов Российской Федерации;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито
риальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, в том числе: 

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских окру
гов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов 
федерального значения: Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

• бюджеты городских и сельских поселений.

Схематичное представление бюджетной системы РФ представлено 

в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Бюджетная система РФ

1-й уровень
Федеральный бюджет

2-й уровень
Бюджеты субъектов РФ

3-й уровень
Местные бюджеты, в том числе:
– бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального 
значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь);
– бюджеты городских и сельских поселений

На уровне федерального бюджета также формируются бюджеты 

государственных внебюджетных фондов. На уровне бюджета субъекта Российской Федерации также формируются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.