Правовое регулирование контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 

АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ  

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, 

ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ 

Монография 

Рязань 

2017 

УДК 343.848.5 
ББК 67.409.022 
  П 68 

Рецензенты: 
В. Н. Орлов, доктор юридических наук, доцент (ФГБОУ ВО 
«Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»); 
Ю. А. Головастова, кандидат юридических наук (Рязанский 
филиал ЧОУ ВО «Московский университет имени С. Ю. Витте»). 

П68 

Правовое регулирование контроля за деятельностью учре
ждений и органов, исполняющих наказания : монография / 
И. А. Давыдова и др. – Рязань : Академия ФСИН России, 2017. – 
141 с. 

ISBN 978-5-7743-0824-8 

В монографии рассматривается социально-правовая природа 
контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих 
наказания, а также исследуются его виды. Основное внимание уделяется теоретико-прикладным проблемам правового регулирования 
международного, государственного и общественного контроля, а 
также их совершенствованию. 
Предназначается для научных работников, преподавателей, сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, и иных 
государственных органов, субъектов общественного контроля, 
адъюнктов, аспирантов, курсантов и студентов образовательных 
организаций. 

        ББК 67.409.022 
ISBN 978-5-7743-0824-8 
© Коллектив авторов, 2017 
© Академия ФСИН России, 2017

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ 

1. Давыдова Ирина Александровна, кандидат юридических

наук, доцент, доцент кафедры уголовно-исполнительного права Федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» – введение (совместно с И. Н. Коробовой, 
А. П. Скибой, Е. Н. Скорик), гл. 1 (совместно с И. Н. Коробовой), 
гл. 2, гл. 3 (пп. 3.2, 3.4), заключение (совместно с И. Н. Коробовой, 
А. П. Скибой, Е. Н. Скорик); 

2. Коробова Ирина Николаевна, кандидат юридических наук,
доцент, заместитель начальника кафедры уголовно-исполнительного 
права Федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы 
исполнения наказаний» – введение (совместно с И. А. Давыдовой, 
А. П. Скибой, Е. Н. Скорик), гл. 1 (совместно с И. А. Давыдовой), 
гл. 3 (пп. 3.1, 3.3), заключение (совместно с И. А. Давыдовой, 
А. П. Скибой, Е. Н. Скорик); 

3. Скиба Андрей Петрович, доктор юридических наук, доцент,

начальник кафедры уголовно-исполнительного права Федерального 
казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» – введение (совместно с И. А. Давыдовой, И. Н. Коробовой, 
Е. Н. Скорик), гл. 4 (совместно с Е. Н. Скорик), заключение (совместно с И. А. Давыдовой, И. Н. Коробовой, Е. Н. Скорик);  

4. Скорик Елена Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, руководитель отдела магистратуры Частного образовательного 
учреждения высшего образования «Ростовский институт защиты 
предпринимателя» – введение (совместно с И. А. Давыдовой, 
И. Н. Коробовой, А. П. Скибой), гл. 4 (совместно с А. П. Скибой), заключение 
(совместно 
с 
И. А. 
Давыдовой, 
И. Н. 
Коробовой, 
А. П. Скибой). 

3 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 Введение…….……….…………....………………………....…. 
Глава 1. Социально-правовая природа контроля за дея
тельностью учреждений и органов, исполняющих наказания

1.1. Понятие, формы и социальное назначение контроля за 

деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания…

1.2. Виды контроля за деятельностью учреждений и органов, 

исполняющих наказания, и их классификация……….…………….

Глава 2. Международный контроль за соблюдением прав 

лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях

2.1. Направления и формы международного контроля за 

обеспечением прав лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях………………………………………………………………..

2.2. Требования международно-правовых стандартов, каса
ющиеся контроля и инспектирования в пенитенциарных учреждениях……………………………………………………..................

Глава 3. Государственный контроль за деятельностью 

учреждений и органов, исполняющих наказания

3.1. Контроль органов государственной власти за деятельно
стью учреждений и органов, исполняющих наказания…………….

3.2. Судебный контроль за исполнением уголовных наказа
ний……………………………………………………………………….

3.3. Правовое регулирование и сущность ведомственного кон
троля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.…………………………………………………………………….

3.4. Прокурорский надзор за соблюдением законов админи
страцией учреждений и органов, исполняющих наказания………..

Глава 4. Общественный контроль за деятельностью ис
правительных учреждений

4.1. Правовая основа и предмет общественного контроля за 

деятельностью исправительных учреждений………..…..………….

4.2. Субъекты общественного контроля за деятельностью 

исправительных учреждений и их правовое положение…………. 

4.3. Некоторые направления совершенствования правового 

положения исправительных учреждений как объектов общественного контроля…………………………………………………...

Заключение………..……………………………………………

5

8

18

28

38

50

57

68

75

86

107

118
130

4 

 
ВВЕДЕНИЕ 
 
Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих 
наказания – без сомнения, один из важнейших способов обеспечения 
законности в их деятельности. Необходимость повышенного внимания в этой области обусловлена не только спецификой деятельности 
учреждений и органов, исполняющих наказания, но и объективными 
сложностями в обеспечении прав лиц, в них содержащихся.  
Правовое регулирование играет здесь важнейшую роль, так как 
устанавливает основы взаимоотношений между субъектами контроля 
(т. е. органами и организациями, его осуществляющим – прим. авт.), 
подконтрольными учреждениями и органами (т. е. объектами контроля – прим. авт.), а также лицами, в них содержащихся. Между тем 
законодательство, регулирующее указанные взаимоотношения, имеет 
многочисленные коллизии1, что негативно влияет на эффективность 
взаимодействия вышеуказанных участников. 
В целом контроль общества и государства имеет важное значение 
в обеспечении учреждениями и органами, исполняющими наказания, 
прав и законных интересов осужденных. От их персонала зависит 
степень реализации целей и задач уголовно-исполнительного законодательства при исполнении уголовных наказаний. На данное положение указывают не только нормативные правовые акты Российской 
Федерации, но и международно-правовые документы.  
Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года также предусматривает необходимость развития различных форм контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы (далее – УИС), в том числе ведомственного и общественного. Основное внимание в ней уделено 
совершенствованию деятельности исправительных учреждений 
(далее – ИУ), в которых в условиях изоляции содержится по приговору суда значительное количество осужденных на протяжении 
длительного времени.  

1 См., напр.: Коллизии законодательства России (краткий научный комментарий) : монография / А. П. Скиба и др. ; под ред. А. А. Крымова. 2-е изд., 
испр. и доп. Рязань, 2016. 

5 

 
Между тем немаловажными считаются также прокурорский 
надзор и судебный контроль, по всей видимости, являющиеся наиболее эффективными способами обеспечения законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, и прав содержащихся в них лиц (по крайней мере, по объему полномочий этих 
субъектов контроля (надзора) – прим. авт.).  
Несмотря на то что различным формам контроля (надзора) за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, уделяется 
внимание в юридической литературе (особенно государственному1, судебному2, ведомственному3 и общественному4 контролю, а также про
1 См., напр.: Зубарев С. М. О некоторых аспектах совершенствования правового регулирования государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания // Уголовно-исполнительное 
право. 2016. № 3. С. 9–13. 
2 См.: Павлухин А. Н., Давыдова И. А., Эриашвили Н. Д. Судебный контроль за исполнением уголовных наказаний : монография. М., 2008; Давыдова И. А., Коробова И. Н. Деятельность суда, связанная с установлением административного надзора, как направление судебного контроля за исполнением 
уголовных наказаний // Евраз. юрид. журн. 2015. № 7 (86). С. 272–273; Николюк В. В. Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы 
Российской Федерации: точки соприкосновения и проблемы согласования // 
Уголовное право. 2016. № 3. С. 116–122; Крымов А. А. Правовое положение 
представителя исправительного учреждения в судебном заседании при разрешении вопроса об условно-досрочном освобождении // Юрид. наука и правоохранительная практика. 2014. № 2 (28). С. 84–87; и др. 
3 См., в частности: Никифоров Л В. Некоторые аспекты осуществление ведомственного контроля за уголовно-процессуальной деятельностью учреждения и органа Федеральной службы исполнения наказаний // Мир юридической 
науки. 2012. № 8. С. 71–79. 
4 См.: Александров А. С. Социально-правовое назначение общественного 
контроля за соблюдением прав несовершеннолетних, отбывающих лишение 
свободы // Вестн. Кузбас. ин-та. 2014. № 1 (18). С. 17–24; Борсученко С. А. Общественные наблюдательные комиссии как субъект общественного контроля за 
деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания // 
Рос. криминологический взгляд. 2012. № 3. С. 337–341; Громов В. Г. Общественный контроль за исполнением уголовных наказаний: аксиологический аспект // Вестн. Алтайской акад. экономики и права. 2014. № 6. С. 27–29; Реент Ю. А. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности общественных наблюдательных комиссий // Человек: преступление и наказание. 
2014. № 1. С. 55–58; и др.  

6 

 
курорскому надзору1), включая комплексное изучение этой проблематики2, остается много нерешенных теоретико-прикладных вопросов (социально-правовая природа контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и пр.). При анализе различных аспектов 
осуществления контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в исследовании учитывались работы различных 
авторов: А. С. Александрова, А. И. Алексеева, Ю. М. Антоняна, Н. С. Артемьева, В. Н. Белика, С. А. Борсученко, О. В. Воронина, Б. Я. Гаврилова, И. М. Гальперина, А. Я. Гришко, В. Г. Громова, В. А. Елеонского, 
С. М. Зубарева, Ю. А. Кашубы, О. Г. Ковалева, Э. Койла, И. Я. Козаченко, А. А. Крымова , А. М. Лютынского, В. П. Мосиенко, А. В. Наумова, 
В. В. Николюка, В. С. Овчинского, В. Н. Орлова, А. Н. Павлухина, 
Э. Ф. Побегайло, Н. И. Полищука, Л. М. Прозументова, А. И. Пятаковой, 
Ю. А. Реента, М. С. Рыбака, М. К. Свиридова, В. И. Селиверстова, 
Е. В. Середы, И. Н. Смирновой, Л. Б. Смирнова, В. А. Уткина, В. Д. Филимонова, Н. Б. Хуторской, А. В. Шеслера и др.  
В монографии предпринята попытка осмысления правовой природы 
контроля, анализа правовой регламентации различных видов контроля за 
деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, а также 
теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением 
контроля за деятельностью УИС. 

1 См., напр.: Воронин О. В. Предмет и пределы пенитенциарного надзора 
прокуратуры // Вестн. Томского гос. ун-та. Право. 2014. № 1 (11). С. 516; Ковалев О. Г., Ушакова Е. Н. Особенности прокурорского надзора за законностью исполнения наказания в виде обязательных работ // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2012. № 1. С. 2–4; Никитин Е. Л. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных 
наказаний уголовно-исполнительными инспекциями // Юридическая мысль. 
2015. № 3 (89). С. 96–103; Смирнова И. Н., Смирнова А. С. Прокурорский надзор в 
сфере исполнения наказаний и иных мер уголовно-правового характера без изоляции от общества // Закон и право. 2015. № 12. С. 133–134. 
2 См.: Правовое регулирование и проблемы осуществления контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы в условиях ее развития : учеб. 
пособие / И. А. Давыдова [и др.]. Рязань, 2013; Шеслер А. В., Шеслер С. С. 
Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, 
осуществляемый федеральными органами государственной власти // Вестн. 
Кузбас. ин-та. 2014. № 4 (21). С. 68–76.  

7 

 
Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА КОНТРОЛЯ  
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ,  
ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ 
 
1.1. Понятие, формы и социальное назначение контроля  
за деятельностью учреждений и органов,  
исполняющих наказания 
 
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Однако нет единой позиции относительно 
определения его понятия и сущности. Авторы, занимавшиеся данной 
проблемой, определяют его по-разному: как форму обратной связи, как 
стадию управленческого цикла, как организационно-правовую форму, 
как способ обеспечения законности, как функцию управления1. 
Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать 
универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений – административных, 
управленческих, правовых и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится 
какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль». Тем не менее, систематическое исследование контроля, в основном, проводилось представителями науки управления и не совпадает с его трактовкой в правовом аспекте, особенно в 
рамках теории уголовно-исполнительного права. В связи с чем, необходимо, на наш взгляд, выработать единые терминологические подходы к 
определению контроля в науке уголовно-исполнительного права. 
В толковом словаре В. И. Даля понятие «контроль» определяется 
как проверка чего-либо2. В словаре-справочнике по социальному 

1 См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 340; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 11; 
Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. 
М., 1963. С. 4–5; Горшенев В. М, Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 35–43. 
2 См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 
1994. Т. 2. С. 153. 

8 

 
управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих 
решений и т. п.1 Среди значений слова «контроль» такие, как господство, руководство, наблюдение, верификация, регистрирование, проверка, а также власть, сила, авторитет2.  
Применительно к общественным системам контроль рассматривается как особая разновидность социальной деятельности определенных государственных и общественных структур. С этих позиций, контроль – это «специфическая форма рефлексии, способность общества 
делать себя предметом своего рассмотрения и реагировать на отклонение от идеального состояния»3. В любом обществе контроль существует как «система разнородных механизмов, способов, фиксирующих и запрещающих отклонения действий людей за рамки допустимого с точки зрения нравственности, права, технических инструкций и 
т. д., причем снижение контроля ниже определенного порога либо его 
усиление свыше этого порога приводит к росту дезорганизации».  
Контроль в его широком понимании представляет собой разветвленную систему государственных и общественных институтов. Для 
обозначения совокупности социальных механизмов, воздействующих 
на человеческое поведение с целью устранения его отклонений от 
общепринятых норм, в литературе используется термин «социальный 
контроль»4. Происхождение этого термина восходит к основателю 
социологии О. Конту, который употреблял понятие «регулирующее 
влияние» для характеристики специфических отношений власти. Социальный контроль (в его наиболее распространенном значении) 
служит важным организационным фактором в системе общественного производства материальных и других благ. Человеческое общество, на какой бы ступени развития оно не находилось, контролирует 
деятельность целых классов, социальных групп, отдельных индиви
1 См.: Социальное управление: Словарь. М., 1994. С. 74. 
 
2 См.: Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М., 1973. С. 49–60. 
3 См.: Ахиезер А. С. Россия: критика исторического опыта // Социокультурный словарь. М., 1991. Т. 3. С. 147.  
4 См.: Краснов А. В. Социальный контроль и его место в общественном 
развитии. Иркутск, 1967. С. 131.  

9 

 
дуумов, как через специальные органы контроля, так и через всю систему общественной организации. Социальное назначение контроля 
заключается в том, что он служит средством получения информации 
о происходящих в обществе и его отдельных образованиях процессах, 
соответствии общественной деятельности намеченным целям, а поведения граждан – установленным обществом правовым и нравственным нормам, выявления причин отклонения от них, разработки мер, 
противодействующих выявляемым отклонениям1. 
В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным 
«образцам» 
деятельности, 
а 
также 
соблюдение 
ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие – механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) 
обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, 
нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной 
системы. Третьи полагают, что социальный контроль – это целостная 
система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок)2. 
Наконец, специалисты в области социального управления рассматривают контроль как функцию управления и исходят из того, что 
контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения 
от заданных параметров3.  

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реа
лизацией такого необходимого принципа правового государства, как 
законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и 

1 См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного 
управления в СССР. М., 1981. С. 16.  
2 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 17–18. 
3 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного 
исследования). М., 1973. С. 240. 

10 

иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в 
них эталонам. Законодательные установления в пенитенциарной сфере четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, 
что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.  

В современной науке законность рассматривается с различных 

позиций и как принцип государственной деятельности, и как метод 
государственного руководства обществом, и как регулятор экономический отношений, и как режим деятельности государственных органов, и т. п. Следовательно, именно законность формирует общие 
принципы гражданского общества, совершенствует законотворческую и правоприменительную деятельность, регулирует взаимоотношений физических и юридических лиц с субъектами власти, обеспечивает соблюдение прав и законных интересов личности, создает основы успешной деятельности государственного механизма и т. д. 

Несмотря на разницу в исходных посылках, большинство авторов 

признает контроль средством (способом) обеспечения законности и в 
его содержание включают: 

– наблюдение за функционированием подконтрольных объектов; 
– получение объективной информации о выполнении ими правил 

и поручений, их состоянии; 

– анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, 

разработка прогнозов; 

– принятие мер по предотвращению нарушений законности и 

дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и, в том числе, пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;  

– учет конкретных нарушений, определение их причин и 

условий;  

11