Журнал Российского права, 2021, № 3

российского права

2021. Т. 25. № 3
Ежемесячный журнал
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77­57273 

от 12.03.2014

ISSN 1605­6590 (print)

ISSN 2500­4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605­6590

Журнал:

включен в Перечень ВАК при 

Минобрнауки России рецензируемых научных изданий, 

в которых  должны быть опубликованы основные научные 

результаты диссертаций на 

соискание ученой степени 

кандидата/доктора наук;

входит в базы данных:

Российский индекс научного 

цитирования;

Russian Science Citation Index 

на платформе Web of Science;

Ulrich’s Periodicals Directory;

EBSCO.

Учредитель

Институт законодательства 

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Москва, ул. Большая 

Черемушкинская, 34

Тел.: +7 (495) 719­73­02

Internet: izak.ru

Издатель

Юридическое  

издательство «Норма»
109316, Москва, Волгоградский пр­т, 2
Тел.: +7 (495) 625­45­05
Е­mаil: jrp@norma­verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

Редакционный совет
Хабриева Т. Я. (главный редактор), директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, заместитель президента РАН, академик РАН, член Бюро 
Венецианской комиссии Совета Европы, действительный член Международной академии сравнительного права, д­р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, засл. юрист РФ
Черногор Н. Н. (зам. главного редактора), зам. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, проф. РАН, д­р юрид. наук, проф.
Андриченко Л. В., зав. центром публично­правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д­р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Батлер У. Э., засл. профессор права им. Джона Эдварда Фоулера школы права Университета штата Пенсильвания, профессор Эмеритус сравнительного правоведения Лондонского университета, д­р права
Василевич Г. А., зав. кафедрой конституционного права Белорусского государственного университета, чл.­корр. Национальной 
академии наук Беларуси, д­р юрид. наук, проф.
Зорькин В. Д., председатель Конституционного Суда РФ, 
д­р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Казинян Г. С., декан юридического факультета Ереванского государственного университета, председатель Союза юристов Республики Армения, академик Национальной академии наук Республики 
Армения, д­р юрид. наук, проф., засл. юрист Республики Армения
Курилов В. И., почетный доктор Дальневосточного федерального университета, д­р юрид. наук, проф., засл. работник высшей 
школы РФ
Лазарев В. В., главный научный сотрудник центра фундаментальных правовых исследований Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д­р юрид. 
наук, проф., засл. деятель науки РФ
Лапаева В. В., советник Конституционного Суда РФ, д­р юрид. наук
Лебедев В. М., председатель Верховного Суда РФ, д­р юрид. 
наук, проф., засл. юрист РФ
Малиновский В. А., член Конституционного Совета Республики Казахстан, член научно­экспертного совета Ассамблеи народа 
Казахстана, д­р юрид. наук
Матье Б., член Государственного совета Франции по особым поручениям, профессор Университета Париж 1 Пантеон­Сорбонна, член 
Венецианской комиссии Совета Европы, вице­президент Международной ассоциации конституционного права, иностранный член РАН
Рагимов И. М., президент Ассоциации юристов стран Черноморско­Каспийского региона, председатель Экспертного совета 
по правовым наукам Высшей аттестационной комиссии при Президенте Азербайджанской Республики, д­р юрид.  наук, проф., засл. 
юрист Азербайджанской Республики
Тихомиров Ю. А., главный научный сотрудник центра публично­правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, чл.­корр. Международной академии сравнительного права, д­р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ
Толстой Ю. К., профессор кафедры гражданского права СанктПетербургского государственного университета, академик РАН, 
д­р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ
Ярков В. В., зав. кафедрой гражданского процесса Уральского 
государственного юридического университета, член Между народной 
ассоциации процессуального права и Ассоциации между народного 
гражданского процесса, научного совета Между народного союза судебных исполнителей, д­р юрид. наук, проф.

Journal 
OF RUSSIAN LAW

2021, vol. 25, no. 3
Monthly magazine 
Since 1997

Certificate of registration  
ПИ No. ФС77­57273  
from 12.03.2014

ISSN 1605­6590 (print)
ISSN 2500­4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605­6590

The magazine is included into:

the List of peer­reviewed 

journals recom mended by 

the Supreme Certification 

Commission under the Ministry 

of Edu ca tion and Science of the 

Russian Federation;

the Russian Science Citation 

Index;

the Russian Science Citation 

Index on Web of Science;

the Ulrich’s Periodicals Directory;

the EBSCO.

Founder

The Institute of Legislation and 

Comparative Law under the 

Government of the Rus sian 

Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, 

Russia

Phone: +7 (495) 719­73­02

Internet: izak.ru

Publisher

Legal Publishing House 

“Norma”

2, Volgogradskiy ave., 

Moscow, 109316, Russia

Phone: +7 (495) 625­45­05

Е­mаil: jrp@norma­verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

[Zhurnal rossijskogo prava]

Editorial Council
T. Y. Khabrieva (editor-in-chief), director of the Institute of Legislation 
and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 
deputy president of the Russian Academy of Sciences, academician of RAS, 
member of the Bureau of the Venice Commission of the Council of Europe, 
titular member of the International Academy of Comparative Law, dr. of 
legal sciences, prof., honored scientist of Russia, honored lawyer of Russia
N. N. Chernogor (deputy editor-in-chief), deputy director of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of 
the Russian Federation, professor of the Russian Academy of Sciences, 
dr. of legal sciences, prof.
L. V. Andrichenko, head of the Center of public legal research of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
W. E. Butler, the John Edward Fowler distinguished professor of law at 
the Dickinson School of Law of the Pennsylvania State University, Emeritus 
professor of comparative law in the University of London, dr. of law
G. A. Vasilevich, head of the Department of constitutional law of the 
Belarusian State University, corr. member of the National Academy of 
Sciences of Belarus, dr. of legal sciences, prof.
V. D. Zorkin, chairman of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia 
G. S. Ghazinyan, dean of the Law faculty of the Yerevan State University, 
chairman of the Union of Lawyers of the Republic of Armenia, academician 
of the National Academy of Sciences of the Republic of Armenia, dr. of legal 
sciences, prof., honored lawyer of Armenia
V. I. Kurilov, honorary doctor at the Far Eastern Federal University, 
dr. of legal sciences, prof., honored worker of the higher school of Russia
V. V. Lazarev, chief research fellow of the Center of fundamental 
legal research of the Institute of Legislation and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation, dr. of legal sciences, prof., 
honored scientist of Russia
V. V. Lapaeva, adviser of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences
V. M. Lebedev, chairman of the Supreme Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
V. A. Malinovsky, member of the Constitutional Council of the 
Republic of Kazakhstan, member of the Scientific and Expert Council of 
the Assembly of People of Kazakhstan, dr. of legal sciences
B. Mathieu, member of the State Counsil of France on extraordinary 
service, professor at the University Paris 1 Pantheon­Sorbonne, member 
of the Venice Commission of the Council of Europe, vice president of 
the International Association of Constitutional Law, foreign member of 
the Russian Academy of Sciences
I. M. Ragimov, president of the Association of lawyers of the Black 
Sea—Caspian region, chairman of the Expert council on legal sciences 
of the Higher Attestation Commission under the President of the Republic 
of Azerbaijan, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Azerbaijan
Yu. A. Tikhomirov, chief research fellow of the Center of public legal 
research of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation, corr. member of the International 
Academy of Comparative Law, dr. of legal sciences, prof., honored 
scientist of Russia
Yu. K. Tolstoy, professor at the Department of civil law of the 
St. Petersburg State University, academician of the Russian Academy 
of Sciences, dr. of legal sciences, prof., honored scientist of Russia
V. V. Yarkov, head of the Department of civil procedure of the 
Ural State Law University, member of the International Association of 
Procedural Law and the International Civil Procedure Association, the 
Scientific Council of the International Union of Judicial Officers, dr. of legal 
sciences, prof.

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3
3

Содержание

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ

Тихомиров Ю. А. Динамика компетенций публичных органов  
в нормальных и критических ситуациях ........................................................................................... 5
Синюков В. Н. Теория правопорядка В. В. Борисова в современном российском контексте: 
значение и перспективы .................................................................................................................. 17
Бородина Е. В. Применение военного законодательства органами власти России  
в 1725—1734 гг. (на примере деятельности Сибирского обер­бергамта) .................................. 33

ГРАЖДАНСКОЕ И СЕМЕЙНОЕ ПРАВО. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО

Гаджиев Г. А. Патентный троллинг: вопросы правовой квалификации (часть 2) ...................... 49
Зардов Р. С. Общая характеристика гарантий качества товара ................................................. 63

ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Серегина Л. В. Обеспечение прав граждан на охрану труда  
в условиях инновационного развития экономики ......................................................................... 76
Филипова И. А. Трудовое право при переходе к цифровому обществу:  
происходящие изменения и контуры будущего ............................................................................. 92

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ

Скобликов П. А. Позиции Пленума Верховного Суда РФ по вопросам посредничества  
во взяточничестве и коммерческом подкупе: коллизии, пробелы и пути их преодоления .........106

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Акопян О. А. Проблемы кодификации инвестиционного законодательства:  
финансово­правовой аспект ......................................................................................................... 117
Юлгушева Л. Ш. Перспективы развития института налогового резидентства  
физических лиц в Российской Федерации .................................................................................. 126

ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

Кичигин Н. В. Эколого­правовые риски как универсальный критерий  
оценки экологического законодательства ................................................................................... 138

МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО

Кешнер М. В. Вопросы легитимности ограничения контрмерами  
экстерриториальной юрисдикции государства ............................................................................ 152

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА

Памяти Л. А. Трахтенгерц .............................................................................................................. 172

НОВЫЕ КНИГИ

Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации ................................................................................ 173

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3
4

Contents

STATE AND LAW IN ThE MoDERN WoRLD: PRoBLEMS oF ThEoRY AND hISToRY 

Tikhomirov Yu. A. Dynamics of the Competence of Public Authorities in Normal  
and Critical Situations ........................................................................................................................... 5
Sinyukov V. N. V. V. Borisov’s Theory of Law and Order in the Modern Russian Context: 
Significance and Prospects ................................................................................................................. 17
Borodina E. V. The Enforcement of Military Legislation by Russian Authorities  
in 1725—1734 (on the Example of the Siberian Ober­bergamt) ........................................................ 33

CIVIL AND FAMILY LAW. ENTREPRENEURIAL LAW

Gadzhiev G. A. Patent Trolling: Legal Qualification Issues (Part 2) ................................................... 49
Zardov R. S. Quality Guarantee of a Product: General Characteristics ............................................. 63

LABoR LAW AND SoCIAL SECURITY LAW

Seregina L. V. Ensuring the Rights of Citizens to Labor Protection in the Context  
of Innovative Economic Development ................................................................................................ 76
Filipova I. A. Labour Law in the Transition to a Digital Society:  
Ongoing Changes and Outlines of the Future .................................................................................... 92

CRIMINAL LAW AND CRIMINoLoGY 

Skoblikov P. A. Positions of the Plenum of the Russian Supreme Court on Mediation  
in Bribetaking and Commercial Bribery: Conflicts, Gaps and Ways to Overcome Them ....................106

ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL LAW

Akopyan O. A. Issues of Investment Legislation Codification: Financial and Legal Aspect ............. 117
Yulgusheva L. Sh. Prospects for the Development of the Institute of Individuals’ Tax Residency  
in the Russian Federation ................................................................................................................. 126

LAND LAW AND ENVIRoNMENTAL LAW

Kichigin N. V. Environmental and Legal Risks as a Universal Criterion for Evaluating 
Environmental Legislation ................................................................................................................ 138

INTERNATIoNAL AND INTEGRATIoN LAW

Keshner M. V. Issues of the Legitimacy of Restriction by Countermeasures  
of Extraterritorial Jurisdiction of the State ......................................................................................... 152

LEGAL LIFE. ChRoNICLE

To the Memory of L. A. Trakhtengerts .............................................................................................. 172

NEW BooKS

Publications of the Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation ............................................................................ 173

УДК 342.5:342.25
DOI: 10.12737/jrl.2021.030

Динамика компетенций публичных органов  
в нормальных и критических ситуациях

Ю. А. Тихомиров
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, office2@izak.ru

Аннотация. Деятельность человека, органов и организаций всегда связана с компетенцией. 
Однако на практике регулирование компетенции имеет много недостатков. В статье проведен 
анализ компетенций публичных органов, осуществляющих по «мандату общества» определенную часть функций государства. Главное здесь — выражение публичных интересов и обеспечение эффективного управления публичными делами, в связи с чем стадия подготовки нормативных характеристик компетенций приобретает важное значение. Реализация компетенций 
связана с решением традиционных и новых задач в сфере политики, экономики, экологии, науки и техники, в социальной сфере. Гибкая адаптация компетенций позволяет сохранять механизмы устойчивого организационно­правового воздействия на общественные, естественные и технические процессы. Нарушения законности и «сбои» в работе органов должны устраняться, но это происходит далеко не всегда. Положение усугубляется в условиях критических 
ситуаций, когда эпидемии, экономические кризисы, природные аномалии создают объективные препятствия для нормальной реализации компетенций. Наступает необходимость принятия оперативных мер и перестраивания работы публичных органов, изменения режимов трудовой деятельности и обслуживания граждан, что нередко порождает поспешное изменение 
законов. Поэтому следует разрабатывать и использовать механизмы предвидения и минимизации рисков в критических ситуациях, оказывать поддержку гражданам, бизнес­сообществу 
и шире использовать социальный потенциал компетенций публичных органов.
Автор исследует вопросы использования социальных ресурсов общества, регулирования 
компетенций на основе типовых и иных моделей, использования новых информационных технологий, рассматривает некоторые новые виды компетенций. Все это ставит новые задачи 
перед юридической и другими науками.
Ключевые слова: органы публичной власти, компетенция, правовое регулирование, критические ситуации, моделирование

Для цитирования. Тихомиров Ю. А. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3. С. 5—16. 
DOI: 10.12737/jrl.2021.030

Dynamics of the Competence of Public Authorities  
in Normal and Critical Situations

Yuriy A. Tikhomirov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 
Moscow, Russia, office2@izak.ru

Abstract. Competence is a constant companion of a person in all his affairs. The activities of 
authorities and organizations are always related to competence. However, in practice, there are 
many problems in regulating the competence of authorities and their implementation. Therefore, the 
article analyzes the competence of public authorities that perform a certain part of state functions 

ГосуДарство и право в современном мире: 
проблемы теории и истории

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3
6

according to the “mandate of the society”. The main thing here is the expression of public interests 
and ensuring effective management of public affairs. Therefore, the stage of preparation of normative 
characteristics of competencies is very important. In the process of development, the implementation 
of competencies is associated with the solution of traditional and new tasks in the field of politics, 
economics, ecology, social sphere, science and technology. Flexible adaptation of competencies 
allows to maintain the mechanisms of sustainable organizational and legal impact on social, natural 
and technical processes. Violations of the law and “failures” in the work of the authorities should be 
eliminated, but this is not always the case. The situation is aggravated in critical situations, when 
the spread of pandemics, economic crises, natural anomalies, etc., create objective obstacles to the 
normal implementation of competencies. It is necessary to take prompt measures and restructure 
the work of public authorities, change the modes of work and serve citizens. This often leads to a 
hasty change of laws. Therefore, it is necessary to develop and use mechanisms for anticipating 
and minimizing risks in critical situations; and for providing support to citizens, businesses and the 
service sector. All this creates the need to make better use of the social potential of the competencies 
of public authorities.
The article examines the use of social resources of society, the regulation of competencies based 
on standard and other types of models, and the reasonable use of new information technologies. 
Some new types of competencies that arise in the process of development are considered. All this 
raises new challenges for the legal and other sciences, including also education.
Keywords: public authorities, competence, legal regulation, critical situations, modeling

For citation. Tikhomirov Yu. A. Dynamics of the Competence of Public Authorities in Normal 
and Critical Situations. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3, pp. 5—16. (In Russ.) DOI: 
10.12737/jrl.2021.030

модели и правила определения 
компетенций. Происходящие социально-экономические, научно-технологические и экологические процессы влияют на систему власти и 
управления в любом государстве. 
Это видно и на примере России, где 
в последнее время происходят существенные перемены в механизме 
управления общественными процессами. И в центре внимания — вопросы компетенции публичных органов, которые являются своего рода 
пружиной этого механизма. Компетенция представляет собой основу 
статуса публичных органов и означает системное соединение целей, 
функций, полномочий, ответственности и результативности. Разные 
аспекты проблемы автор настоящей 
статьи исследовал в других своих 
работах1.

1  См., например: Тихомиров Ю. А. Теория 
компетенции: монография. М., 2005; Тихомиров Ю. А. Компетенция публичных органов и организаций: нормы, решения и действия // Правовое администрирование в 
экономике: монография / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2018. 306 с.

В данном случае обратим внимание на динамику компетенций публичных органов, поскольку она отражает как устойчивость власти, 
так и подвижность управления. Как 
известно, в России происходила эволюция устройства власти. В первые 
годы советской власти и действия 
Конституции РСФСР 1918 г. устанавливается соединение законодательства с управлением. Четкое 
разделение видов государственных 
органов при обеспечении единства 
государственной власти было обеспечено в Конституции СССР 1936 г. 
и Конституции СССР 1977 г. После 
распада Союза ССР и принятия Конституции РФ 1993 г. используется 
теория разделения властей.
Поправками к Конституции РФ 
2020 г. введено новое понятие публичной власти, которое ранее характеризовалось в доктринах о власти и 
публичном праве. Теперь речь идет 
о системе публичной власти. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. 
№ 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» устанавливает, что Госсовет возглавляет 
систему органов публичной власти, 

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3
7

определяет основные цели и направления политики. Полагаем, что Госсовет можно охарактеризовать как 
целеориентирующий и координирующий центр публичной власти, и 
это усиливает многолетние сомнения автора в абсолютной правильности теории разделения властей.
Произошедшие изменения существенным образом влияют на содержание и формы реализации компетенций:
а) происходит обогащение содержания компетенций за счет расширения их объектов и сфер применения;
б) в регулировании компетенций 
более плотно переплетаются правовые, этические, религиозные и технические нормы;
в) определен статус новых органов 
(Госсовет);
г) произведено перераспределение компетенций между Президентом РФ, палатами Федерального Собрания РФ, Правительством РФ и 
другими органами, с одной стороны, 
меняется некоторым образом соотношение регулирования между федерацией и субъектами РФ — с другой;
д) формирование единой публичной власти означает более строгое сочетание их компетенций и введение 
новых процедур взаимоотношений.
Происходящие процессы отражают изменения не только внутри 
страны, но и за рубежом. Приходится учитывать изменения в механизмах управления в зарубежных 
странах и концепции в сфере власти 
и управления.
В иностранной литературе отмечаются и изменения соотношения 
государства и общества, уменьшение или увеличение удельного веса 
государственной власти, перемены 
во взаимоотношении власти и граждан, а также влияние новых знаний, 
информации и рисков. Исследуется 
развитие власти в XXI в.2 В Европе 

2  См.: Власть в XXI столетии: беседы с 
Джоном А. Холлом / пер. с англ. К. Бандуровского; под ред. А. Смирнова. М., 2014. 

большую популярность приобрели 
концепции good governance и кодекса хорошего управления.
Вопросы компетенции рассматриваются в работах ученых Италии, 
Бразилии и др. Приведем несколько 
характерных заголовков зарубежных статей: «Размышления об основополагающем праве на хорошее 
государственное управление в Бразильском административном праве», 
«Государство и общество в политической экономии», «Реформы социального государства в Латинской 
Америке: анализ развития нового 
конституционализма», «Перспектива технологических инноваций 
в Латинской Америке», «Право (европейское) на надлежащее администрирование и вопрос автономии 
требований об участии в правовой 
системе Италии»3.
С учетом сказанного попытаемся 
рассмотреть и другие вопросы динамики компетенций в России. Возникает вопрос о факторах влияния 
на развитие компетенций. Используя труды отечественных юристов, 
кратко отмечу влияние процессов 
информатизации и цифровизации4, 
регуляторной политики в России5.
Конечно, следует тщательно учитывать происходящие процессы в 
экономической, социальной и политических сферах, изменения в международных отношениях. Все это 
побуждает периодически проводить 
перестройки институтов власти и 
механизма управления. По-преж
3  Материалы подготовлены ведущим научным сотрудником отдела гражданского 
законодательства иностранных государств 
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 
кандидатом юридических наук О. А. Терновой.
4  См.: Талапина Э. В. Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. 
5  См.: Теория и практика регуляторной 
политики в России: монография / под ред. 
А. Б. Дидикина. М., 2020.

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3
8

нему актуальны вопросы соотношения централизации, деконцентрации и децентрализации, поскольку 
до сих пор отсутствуют четкие критерии (постоянные и временные) 
введения тех или иных форм регулирования и управления. Не вполне 
ясно соотношение между проектным, отраслевым и территориальным управлением, и это создает 
сложности в деятельности публичных органов в решении национальных, региональных и местных задач. Требует новых решений вопрос 
о взаимоотношениях публичных органов между собой и с другими органами. Действующие административные регламенты не снимают остроты 
введения новых административных 
процедур, в том числе с применением новых информационных технологий.
Компетенция публичных органов 
меняется и в связи с процессами, 
происходящими в сфере частного 
права, когда вопросы договорного 
регулирования и саморегулирования дают больший эффект и когда 
обеспечение самостоятельности бизнеса гарантирует хорошие результаты6.
С учетом этого целесообразно 
рассмотреть способы регулирования компетенций публичных органов. Речь идет в первую очередь о 
Конституции РФ и конституциях 
и уставах субъектов РФ, а также о 
статусных законах об органах публичной власти, определяющих их 
правовое положение, отраслевых 
законах, поручениях и указаниях 
вышестоящих органов вышестоящих структур, соответствующих 
международных обязательствах. 
И здесь до сих пор не ясно соотношение между юридической силой статусных и тематических законов, поскольку в одних случаях приоритет 

6  См., например: Символоков О. А. Договоры в электроэнергетике: проблемы теории и практики. М., 2021; Долинская В. В. 
Обзор новелл корпоративного права // Законы России. 2020. № 10.

имеет гражданский, бюджетный, 
трудовой и иные кодексы, а в других — специальные акты последнего 
времени.
Привычным стало определять 
компетенцию с помощью различных норм, отражающих разные режимы управления. Это нормы-цели, 
нормы-принципы, нормы о долгосрочных направлениях деятельности публичных органов, нормы поддержки и стимулирования, нормы 
запретов и санкций, договорные 
нормы. Комбинация этих норм 
должна учитывать цели органа, 
сферы его деятельности, реальные 
возможности их взаимоотношений. 
Закрытый перечень полномочий помогает не всегда, «открытые» полномочия (другие вопросы) иногда 
ведут к увеличению усмотрения и 
нарушениям легальных объемов и 
пределов компетенции.
В любом случае можно выделить 
такие устойчивые постулаты компетенций публичных органов, как 
ориентация деятельности на обеспечение публичных интересов, конституционность и законность, правильное освоение компетенций их 
субъектами и участниками, включая общественные организации, ассоциации и т. п.
И, наконец, приведем рекомендации о преодолении недостатков регулирования компетенций в действующих актах, когда они сводятся 
к перечню многих, в том числе детальных, полномочий, решений и 
действий, когда права и полномочия соединяются странным образом, 
когда отсутствуют критерии оценки 
реальных изменений сфер, где реализуются компетенции публичных 
органов. Партнерство часто устанавливается в императивном порядке.
Полагаем, что структура компетенций публичных органов должна 
состоять из следующих элементов: а) цели и сферы их достижения; б) функции, содержательные 
направления деятельности; в) полномочия (осуществляемые самостоятельно, совместно, предвари

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3
9

тельно, по согласованию); г) основания ответственности; д) мониторинг 
и оценка результативности.
В процессе изменения законов, положений, должностных инструкций 
и т. п. важно обеспечить их взаимную связь.
Далее рассмотрим способы влияния практики на реализацию компетенций.
«лучшая» и «плохая» практики — критерии анализа реализации компетенции. В ходе социально-экономического и научно-технологического развития происходят 
разнообразные процессы. Одни из 
них подтверждают обоснованность 
компетенций публичных органов и 
их влияние на динамику явлений, 
событий и т. п., другие порождают 
новые явления, которым нужно 
найти отражение в фокусе компетенций. К сожалению, происходит 
немало нарушений компетенций и 
отклонений фактической деятельности органов от их нормативной 
модели. Такой подход к проблеме 
позволяет преодолеть статичный 
взгляд на компетенции публичных 
органов и описание актов, которые 
им посвящены.
Реализация компетенции должна 
происходить на прочной научной и 
системной основе, что позволит обратить внимание прежде всего на 
возникающие новые явления. В поправках к Конституции РФ отражены новые моменты организационно-правового функционирования 
государства и институтов гражданского общества. Очевидной новизной отличаются процессы научнотехнологического развития, цифровизации в государственном управлении, экономике и других сферах. 
Заметно вырос удельный вес стратегического планирования и прогнозирования. Действует Совет по 
стратегическому развитию и национальным проектам. Так, 25 декабря 2019 г. на его заседании обсуждались вопросы динамики реализации национальных проектов в 
социальной и иных сферах.

Потребности совершенствования 
публичной власти привели к созданию Государственного Совета РФ и 
принятию соответствующего федерального закона, в котором закреплена его компетенция в системе публичной власти и высокая роль как 
своеобразного координационно-ориентирующего центра.
Острые экологические проблемы 
вызвали к жизни новые компетенции в области сохранения климата, 
чему Институт законодательства и 
сравнительного правоведения при 
Правительстве РФ уделяет большое внимание7.
В ходе развития появляются так 
называемые гибкие структуры, которые призваны реагировать на решение новых научно-технических и 
иных задач, на оперативное преодоление рисков и отклонений от нормативной модели компетенции.
Реализация компетенций публичных органов должна исходить 
из строгих правил:
а) использование научных достижений в сфере управления государственными делами и правового регулирования. В связи с этим уместно 
напомнить о научных концепциях 
развития законодательства, которые много лет разрабатываются Институтом;
б) учет важного значения вклада 
науки в повышение качества управления и повышение эффективности 
управления по результатам8;
в) системность реализации компетенции, означающая согласованные 
действия разных публичных органов и организаций, бизнеса и иных 
общественных институтов. К сожалению, взаимоотношения этих 
субъектов пока не удовлетворяют 

7  См., например: Право и климат планеты / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, С. А. Боголюбов, Н. В. Кичигин. М., 2018. 180 с.
8  Подробнее см.: Южаков В. Н., Талапина Э. В., Добролюбова Е. И., Тихомиров Ю. А. Инициативный проект закона 
об обеспечении качества государственного 
управления. М., 2020. 150 с.

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3
10

ввиду известной автономизации 
их деятельности. Это можно заметить в ходе реализации национальных проектов, где наблюдаются несогласованные действия федеральных, региональных и иных структур и несовпадающие ритмы их 
деятельности. Другой пример: сопоставление положения о Министерстве просвещения РФ и положений 
об аналогичных органах ряда субъектов РФ выявило неопределенность их функциональных связей 
(сверху вниз и снизу вверх);
г) планомерность, означающая 
создание оперативных планов реализации законов, указов Президента РФ и актов Правительства РФ;
д) конституционность и законность деятельности органов по реализации публичной компетенции. 
К сожалению, в течение многих лет 
не удается обеспечить строгое соблюдение этого принципа.
Это побуждает кратко рассмотреть наиболее типичные случаи 
нарушений компетенции в ходе их 
реализации. Данный аспект явно 
недооценивается на практике, несмотря на действие института правового мониторинга (Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 
«О мониторинге правоприменения в 
Российской Федерации»). При этом 
влияют внутренние факторы (экономические, социальные, психологические, организационные) и факторы 
международной среды (экономические санкции и т. п.).
Обратим внимание прежде всего 
на неправильное и ложное правосознание в области компетенций, когда работники разных органов организации воспринимают их однозначно как жесткие или мягкие, как 
рекомендательные, примерные или 
как стандарт. Вступление в должность служащего предполагает высокий уровень компетентности как 
элемент его должностной квалификации. Однако проверки и оценки в 
этой области пока проводятся очень 
редко.

В практике государственного 
управления немало случаев частичной реализации компетенции публичных органов, когда используются 
одни полномочия и не применяются 
другие. Так, в сфере культуры и 
спорта, благоустройства региональные и местные органы не используют легальные средства создания 
и обеспечения работы социальных 
учреждений, поддержки инициативы самодеятельности граждан. 
Плохо и несвоевременно используются средства, выделенные на социальные нужды людей.
По-прежнему «большое зло» таится в многочисленных фактах нарушений компетенции органов действиями других органов и должностных лиц. Нередко вышестоящие 
звенья по соображениям целесообразности решают дела вместо соответствующих субъектов, губернаторы берут на себя решение вопросов, отнесенных к ведению региональных министерств и даже 
муниципальных органов. Такие случаи, как и споры о компетенции, порой остаются вне поля зрения прокурорских и судебных органов и научных центров.
Что целесообразно сделать для 
улучшения ситуации? Целеустремленности и ритмичности реализации 
компетенции может способствовать 
система взаимосвязанных действий:
1) освоение эффективного правового администрирования как механизма, сочетающего комплекс юридических, организационных, материально-финансовых и социально-психологических средств9, что 
позволит заполнить вакуум в теории и на практике между целями и 
результатами. При увеличившемся 
объеме правотворчества реальная 
деятельность по реализации прав и 
иных целей становится важнейшим 
условием управления. И здесь поможет социология права, в частно
9  Подробнее см.: Правовое администрирование в экономике: монография / под ред. 
Ю. А. Тихомирова. М., 2018. 306 с.

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3
11

сти труды М. Вебера о социальных 
действиях. Напомним, что в 1974 г. с 
участием автора была издана книга 
«Эффективность работы управленческих органов», где за содержательными функциями следуют подфункции, операции, действия;
2) важное значение имеет использование принципа цикличности управления. В 1968 г. была издана книга В. Г. Афанасьева «Научное управление обществом», в которой рассматривались такие фазы 
управленческого цикла, как целеполагание, решение, реализация и 
контроль. В дальнейшем это получило развитие в том числе в рамках 
названного выше инициативного законопроекта об обеспечении качества государственного управления. 
Думается, эти фазы можно строить 
следующим образом: систематическое использование информации о 
происходящих процессах на основе 
новых информационных технологий 
и анализ реальной действительности, прогнозирование и целеполагание, управленческие решения, комплекс практических действий, контроль и надзор, оценка результатов 
и эффективности управленческого 
воздействия;
3) использование новейших процедур взаимоотношений субъектов 
права в процессе реализации компетенций, включая публичные слушания, отчеты, диалоги, открытые информационные площадки10;
4) систематический анализ возникающих рисков и их преодоление11. 

10  См., например: Информационные технологии в сфере охраны здоровья: научнопрактический комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. № 242-ФЗ 
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 
по вопросам применения информационных 
технологий в сфере охраны здоровья» / отв. 
ред. Н. В. Путило. М., 2019. 96 с.
11  См., например: Риски финансовой безопасности: правовой формат: монография / 
отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М., 
2018. 304 с.

Это позволит предотвращать нарушение законности. Здесь полезны 
методические рекомендации12;
5) расширение участия граждан 
в управлении делами государства 
создает прочную общественную основу реализации компетенции публичных органов. Для этого имеется 
много легальных и организационных каналов, иначе трудно преодолеть некоторое отчуждение граждан от власти и способствовать их 
участию в реализации целей и правовых решений. Будет укреплено 
доверие между участниками реализации компетенций.
Сказанное иллюстрирует процесс реализации компетенций публичных органов в нормальных условиях. Эволюция общественного развития неизбежно порождает трудности, пробелы, с одной стороны, 
новые явления и задачи — с другой. Компетенции органов, закрепленные в законах и положениях, в 
отраслевых законах, должны при 
этом сохранять свои базовые значения, допуская необходимую модернизацию. Все это отражает действие 
конституционных норм как условие 
стабильного национального правопорядка.
Готовность к неожиданностям. 
Динамичная и многообразная деятельность органов публичной власти и публичных организаций осуществляется в разных условиях, 
отражающих как преемственность 
управления процессами в их устойчивых параметрах, так и управление в кризисных и иных ситуациях. 
И тогда приходится менять режимы 
деятельности управляющих органов, режимы труда и жизнеобеспечения граждан. Меняется соотношение между законами и оперативными решениями и действиями. 
В итоге нередко «вынужденная» целесообразность как бы отодвигает в 

12  См.: Как обеспечить эффективность закона: научное издание / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Н. Н. Толмачева, С. А. Боголюбов. 
М., 2019. 208 с.

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3
12

сторону критерии законности актов 
и действий.
Для анализа данной проблемы 
считаем возможным ввести в законодательство и в оборот понятие «критическая ситуация», которая характеризуется неожиданным поворотом процессов и событий, осложняющих жизнь общества 
и граждан и вынуждающих принимать оперативные и трудные меры. 
В законодательстве и сейчас выделяются режимы деятельности в разных ситуациях «по отклонениям». 
Кратко охарактеризуем их, что позволит сформулировать некоторые 
обоснованные рекомендации.
Кризисные явления в экономике и 
финансовой сфере весьма ощутимы 
для государства, юридических лиц и 
граждан. Это мы переживаем и сейчас, когда с 2014 г. к России применены экономические санкции. Правительству РФ пришлось принимать специальные постановления 
по уменьшению влияния кризисных явлений в экономике, по изменению порядка расходования бюджетных средств. Последние годы 
трудная экономическая ситуация 
побудила больше заниматься поддержкой российского предпринимательства и экономным расходованием ресурсов.
Пандемия коронавируса поставила страну в трудные условия, когда приходится поспешно принимать комплекс мер. Меняется содержание методов деятельности 
публичных органов, в ней явно смещаются акценты.
За прошедшее время принято несколько десятков законов, указов, 
постановлений и ведомственных актов в сфере преодоления пандемии. 
Не всегда они согласованы между собой. Вместе с тем отметим быстроту 
и эффективность принимаемых мер. 
Так, Министерство промышленности и торговли РФ 3 апреля 2020 г. 
подготовило указание по работе организаций и объектов, обеспечивающих функционирование това-
ропроводящей сети. Организациям 

было направлено письмо о дополнительных антикризисных мерах поддержки строительной отрасли. Полезными оказались дополнительные указания Минпромторга России 
«О внесении изменений в перспективный план развития экономики в 
условиях ухудшения ситуации».
Руководители субъектов Федерации получили рекомендацию по 
своему усмотрению решать многие 
вопросы с учетом местных условий. 
Это выразилось в изменении режимов трудовой деятельности, правил передвижения транспортных 
средств и людей, режимов работы 
социальных учреждений (школ, магазинов и др.). Не всегда эти меры соответствовали нормам законов, хотя 
что-то можно было предвидеть заранее.
Огромную работу проводят Министерство здравоохранения РФ 
и Роспотребнадзор, причем функции последнего приобрели заметный надведомственный характер. 
Немало центральных и местных органов вынуждены были уменьшить 
или приостановить реализацию отдельных частей своих компетенций 
и сосредоточить усилия на ситуационных задачах.
В целях упорядочения соответствующей деятельности принят Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. 
№ 407-ФЗ «О внесении изменений в 
Трудовой кодекс Российской Федерации в части регулирования дистанционной (удаленной) работы и 
временного перевода работника на 
дистанционную (удаленную) работу по инициативе работодателя в 
исключительных случаях».
В сфере экологии и природных 
явлений многое зависит от профилактической и превентивной работы. 
Федеральный закон от 10 января 
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Земельный, Водный и 
Лесной кодексы Российской Федерации не всегда были готовы к таким 
неожиданностям. В регионах вводились специальные административные режимы типа критических