Финансовое право России

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2014

Ю. А. Крохина

Финансовое право
России

5е издание, переработанное и дополненное

Учебник

УДК 347.73(470)(075.8)
ББК 67.402(2Рос)я73
К83

Рецензенты:
Кафедра финансового и экологического права Башкирского государственного университета (заведующая кафедрой — доктор юридических наук, профессор Н. А. Саттарова);
И. И. Кучеров, доктор юридических наук, заслуженный юрист
Российской Федерации, профессор.

Сведения об авторе
Юлия Александровна Крохина — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы
государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова,
профессор кафедры финансового права Финансового университета
при Правительстве РФ.

Крохина Ю. А.
К83
Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. —
5е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2014. —
624 с.

ISBN 9785917685304 (Норма)
ISBN 9785160101798 (ИНФРАМ)

Содержание учебника соответствует обязательным нормам третьего поколения Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и методическим требованиям, предъявляемым к учебным изданиям. Учебник поможет усвоить теоретические основы финансовоправового регулирования и научиться использовать эти знания в правотворческой и
правоприменительной деятельности.
Концептуальные вопросы механизма финансовоправового регулирования
рассмотрены в учебнике с точки зрения взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных финансов, финансов предприятий, а также международных финансовых рынков.
В пятом издании отражены изменения в российском законодательстве.
Для студентов вузов юридического профиля, аспирантов, преподавателей, работников финансовых и финансовоконтрольных органов, судов, прокуратуры.

УДК 347.73(470)(075.8)
ББК 67.402(2Рос)я73

© Крохина Ю. А., 2011
ISBN 9785917685304 (Норма)
© Крохина Ю. А., 2014,
ISBN 9785160101798 (ИНФРАМ)
© с изменениями

Оглавление

Список сокращений ...............................................................................11

Предисловие ..........................................................................................12

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Финансы и финансовая система государства ..........................15

§ 1. Понятие, функции и роль финансов ....................................15

§ 2. Финансовая система Российской Федерации .....................22

Глава 2. Финансовая деятельность государства
и муниципальных образований ......................................................30

§ 1. Понятие и методы финансовой деятельности государства
и муниципальных образований ............................................30

§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность
государства .............................................................................37

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства
и местного самоуправления ..................................................42

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации
как отрасль российского права ......................................................50

§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права .................50

§ 2. Принципы финансового права .............................................60

§ 3. Система финансового права .................................................75

§ 4. Источники финансового права ............................................77

§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства ....86

Глава 4. Финансовоправовые нормы и финансовые правоотношения 90

§ 1. Общая характеристика и виды финансовоправовых норм 90

§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности
и классификация ...................................................................94

§ 3. Субъекты финансового права ...............................................99

§ 4. Защита прав субъектов финансового права .......................110

§ 5. Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав
субъектов финансового права .............................................114

Глава 5. Финансовый контроль ...........................................................117

§ 1. Понятие и значение финансового контроля.
Финансовая дисциплина .....................................................117

§ 2. Формы и виды государственного
и муниципального финансового контроля.
Органы, осуществляющие финансовый контроль ............124

§ 3. Методы финансового контроля ..........................................152

Глава 6. Финансовоправовая ответственность ..................................156

§ 1. Финансовоправовой конфликт:
понятие и процедуры преодоления ....................................156

§ 2. Понятие, функции и признаки финансовоправовой
ответственности ...................................................................165

§ 3. Понятие и юридические признаки
финансового правонарушения ...........................................177

§ 4. Финансовоправовые санкции ...........................................183

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права
Российской Федерации ...............................................................189

§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов .........................................189

§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации ................195

§ 3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации 198

Глава 8. Механизм бюджетноправового регулирования ....................224

§ 1. Бюджетное право: понятие, предмет и методы
регулирования .....................................................................224

§ 2. Принципы бюджетного права .............................................230

§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды ..................233

§ 4. Понятие и система источников бюджетного права ...........237

§ 5. Закон о государственном бюджете: понятие
и особенности ......................................................................242

6
Оглавление

Глава 9. Правовые основы доходов бюджетов
и бюджетного регулирования .......................................................248

§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация ...................248

§ 2. Дефицит бюджета ................................................................253

Глава 10. Межбюджетные правоотношения .......................................255

§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений ...255

§ 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов ..................259

§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов .....276

Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов .................................282

§ 1. Понятие и формы расходов бюджета.
Бюджетное финансирование ..............................................282

§ 2. Расходные обязательства: понятие и разграничение
в бюджетной системе ...........................................................289

§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций ........................293

Глава 12. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований .................................................................................301

§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав) ......301

§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации 306

§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов
Российской Федерации .......................................................310

§ 4. Бюджетная компетенция (права) муниципальных
образований .........................................................................312

§ 5. Реализация бюджетной компетенции субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований
при введении на их территории временной
финансовой администрации ...............................................314

Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса .............................319

§ 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса ........319

§ 2. Полномочия участников бюджетного процесса ................329

§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня ........................335

§ 4. Бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации 342

Оглавление
7

§ 5. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях ......347

§ 6. Бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации
и муниципальных образованиях при введении на их
территориях временной финансовой администрации ......348

§ 7. Бюджетная классификация Российской Федерации .........351

Глава 14. Правовой режим государственных и муниципальных
целевых денежных фондов ..........................................................355

§ 1. Понятие, виды и правовые основы целевых
денежных фондов ................................................................355

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов.
Резервные фонды ................................................................364

§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов ...........................368

Глава 15. Правовое регулирование государственных
и муниципальных доходов ...........................................................378

§ 1. Понятие и правовые основы государственных
и муниципальных доходов ..................................................378

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов ......380

§ 3. Неналоговые доходы государства
и муниципальных образований ..........................................382

Глава 16. Теоретические основы налогового права
Российской Федерации ...............................................................387

§ 1. Понятие и роль налогов ......................................................387

§ 2. Налоговое право России: понятие, предмет и методы
правового регулирования ....................................................400

§ 3. Источники налогового права ..............................................408

Глава 17. Налоговые правоотношения ................................................414

§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений ....................414

§ 2. Правовой статус налогоплательщиков
и плательщиков сборов .......................................................416

§ 3. Правовой статус налоговых агентов ...................................422

§ 4. Правовой статус налоговых представителей ......................425

§ 5. Правовой статус органов налогового контроля .................428

8
Оглавление

Глава 18. Система налогов и сборов и налоговый контроль
Российской Федерации ...............................................................446

§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов ....................446
§ 2. Понятие и значение налогового контроля .........................453

Глава 19. Общая характеристика и правовые основы
финансов государственных и муниципальных предприятий ........459

§ 1. Общая характеристика финансов предприятий ................459
§ 2. Финансы государственных и муниципальных предприятий
как объект правового регулирования .................................463

Глава 20. Правовые основы планирования и использования
финансовых ресурсов государственных и муниципальных
предприятий .................................................................................466

§ 1. Источники финансовых ресурсов государственных
и муниципальных предприятий ..........................................466
§ 2. Порядок финансового планирования на государственных
и муниципальных предприятиях ........................................471
§ 3. Правовые основы основных фондов и оборотных средств 475
§ 4. Прибыль и порядок ее распределения на государственных
и муниципальных предприятиях .........................................481

Глава 21. Финансовоправовое регулирование
банковской деятельности ............................................................484

§ 1. Правовые основы банковской системы
Российской Федерации .......................................................484
§ 2. Особенности финансовоправового статуса
Центрального банка Российской Федерации ....................489
§ 3. Правовые основы государственного регулирования
банковской деятельности ....................................................500

Глава 22. Государственный и муниципальный кредит .........................515

§ 1. Понятие и значение государственного
и муниципального кредита .................................................515
§ 2. Принципы государственного кредита ................................520
§ 3. Государственный долг.
Управление государственным долгом ................................526
§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита ..........533
§ 5. Муниципальный долг.
Управление муниципальным долгом .................................539

Оглавление
9

Глава 23. Правовое регулирование страхования .................................542

§ 1. Страхование как объект правового регулирования.
Финансовые правоотношения в сфере страхования .........542

§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности 548

§ 3. Характеристика отдельных видов обязательного
государственного страхования ............................................557

§ 4. Особенности страхования вкладов физических лиц
в банках Российской Федерации ........................................567

Глава 24. Правовые основы денежного обращения и расчетов ...........573

§ 1. Денежнокредитная политика государства
и ее правовое регулирование ..............................................573

§ 2. Правовые основы денежного обращения.
Денежная система Российской Федерации .......................575

§ 3. Правовые основы денежной системы
Российской Федерации .......................................................579

§ 4. Правовые основы организации наличного
денежного обращения .........................................................584

§ 5. Правовые основы безналичных расчетов ...........................587

§ 6. Правила ведения кассовых операций .................................590

Глава 25. Правовые основы валютного регулирования
и валютного контроля ..................................................................596

§ 1. Правовые основы валютного регулирования .....................596

§ 2. Валютные правоотношения ................................................602

§ 3. Правовой режим валютных операций ................................610

§ 4. Валютный контроль .............................................................616

10
Оглавление

Список сокращений

Банк России — Центральный банк РФ
Закон о Банке России — Федеральный закон от 10 июля 2002 г.
№ 86ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
Закон о контрольносчетных органах — Федеральный закон от
7 февраля 2011 г. № 6ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
Закон о налоговой системе — Закон РФ от 27 декабря 1991 г.
№ 2118I «Об основах налоговой системы Российской Федерации»
Закон о налоговых органах — Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943I
«О налоговых органах Российской Федерации»
Закон о принципах организации законодательных и исполнительных
органов власти субъектов РФ — Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
Закон об инвестиционной деятельности — Федеральный закон от
25 февраля 1999 г. № 39ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»
Закон об организации местного самоуправления в РФ — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон об эмиссии ценных бумаг — Федеральный закон от 29 июля
1998 г. № 136ФЗ «Об особенностях эмисии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»
КГН — консолидированная группа налогоплательщиков
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
МРОТ — минимальный размер оплаты труда
НДФЛ — налог на доходы физических лиц
ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации
ФНС России — Федеральная налоговая служба
ФСС — Фонд социального страхования
ФСФР России — Федеральная служба по финансовым рынкам
ФФОМС — Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования

Предисловие

Финансовое право представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг
общественных отношений. Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе
финансовой деятельности государства и местного самоуправления,
носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изначально конфликтны. Вместе с тем финансовые отношения исключительно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансовоправовой наукой и регулироваться
правовыми нормами. Одновременно системная организация этих
норм, находя закрепление в нормативных финансовоправовых актах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, образует
систему финансового законодательства.
Развитие рыночных отношений и становление экономики, основанной на знаниях объективных реалий, обусловливают стремительное развитие финансовоправовых механизмов управления обществом. Финансы обеспечивают прозрачность деятельности государства,
дают возможность осуществлять слежение рублем за всеми процессами в государстве и обществе1. Финансы пронизывают все стороны государственной деятельности, позволяют сохранять федеративную
форму государственного устройства. Используя финансовоправовые
механизмы, государство реализует не только экономическую, но и
иные публичные функции. Его финансовая деятельность обеспечивает взаимодействие частного и публичного секторов экономики, национального и международных рынков капиталов, способствует обеспечению и поддержанию экономической безопасности государства.
В настоящее время в отечественной юридической науке самостоятельность финансового права как отрасли права не вызывает
сомнения. Она определяется особенностями механизма финансовоправового регулирования, нерасторжимостью и взаимообусловленностью его элементов, обособленностью финансового законодательства.

1 См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной
России. М., 2003. С. 61.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, составляют предмет финансового
права. Имущественная природа этих отношений предопределяет избрание методов, с помощью которых осуществляется наиболее эффективное правовое регулирование. Метод финансовоправового регулирования определяется предметом финансового права, однако
финансовая деятельность в условиях рыночной экономики и федеративного устройства государства обусловливает зависимость этого метода от целей государственного строительства, а также способствует
достижению желаемого уровня согласования частных и публичных
интересов. Избранный государством финансовоправовой механизм
регулирования оказывает значительное влияние на правовой статус и
взаимоположение субъектов финансовых отношений, способы защиты и восстановления их нарушенных прав.
Новые реалии российского государственного строительства требуют дополнительного осмысления сущности современного финансового права с учетом опыта, накопленного правовой наукой. Выявление сферы финансовоправового регулирования позволяет отграничить финансовое право от иных отраслей российского права и тем
самым усовершенствовать законодательный и правоприменительный
процессы.
Публичные финансовые отношения существуют в правовой форме
и в силу своей специфики объективно обособляются внутри единой
системы российского права, приобретая определенную самостоятельность и устойчивость функционирования. Между тем границы финансового права и особенно границы финансового законодательства
весьма подвижны, поскольку зависят от динамики развития финансовой деятельности государства. Современное движение внутренних и
внешних финансовых ресурсов свидетельствует о необходимости познания и изучения закономерностей механизма финансовоправового
регулирования, что даст возможность установить и поддерживать баланс имущественных интересов государства и частных собственников
и, следовательно, совершенствовать финансовое законодательство.
Финансовое право России претерпевает существенные изменения,
а это в совокупности с недостаточностью научного осмысления происходящих преобразований неизбежно приводит к появлению пробелов в финансовом законодательстве, к коллизиям правового регулирования, а зачастую и к юридическим конфликтам в финансовой
сфере. Политикоправовые преобразования, происходящие в Российской Федерации, увеличивают важность курса «Финансовое право России» и предъявляют к качеству его содержания повышенные
требования.

Предисловие
13

Теоретическое осмысление финансового правотворчества позволит изменить отношение к финансовому законодательству. Нормы
финансового права — это не только и не столько правила поведения,
сколько правила, позволяющие в юридической форме преодолевать
возникающие разногласия.
Предметом курса «Финансовое право России» являются правовые
механизмы регулирования финансовых отношений как единое целое,
состоящее из взаимосвязанных звеньев, пронизанных закономерностями их функционирования.
Одна из основных задач финансовоправовой науки — подготовка специалистов к юридической деятельности в финансовой сфере.
Знание теоретических основ финансовоправового регулирования,
умение их использовать в правотворческой и правоприменительной
деятельности позволят выпускникам высших учебных заведений успешно осуществлять профессиональную деятельность в финансовоправовой сфере.
Концептуальные вопросы механизма финансовоправового регулирования рассмотрены в учебнике с точки зрения взаимодействия
федеральных, региональных и муниципальных финансов, финансов
предприятий, а также международных финансовых рынков.
Нормативную базу учебника составляют документы международного финансового права, Конституция РФ, федеральные нормативные правовые акты, финансовоправовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, судебная практика.
Пятое издание учебника обусловлено происшедшими значительными изменениями финансового законодательства. Внесены изменения в НК и БК РФ, изменены правила осуществления валютных операций, скорректированы процедуры бюджетного процесса. Соответственно
изменениям
федерального
законодательства
внесены
дополнения в нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней.
Учебник подготовлен с использованием справочной правовой
системы «КонсультантПлюс».
Цель настоящего учебника — обобщить знания по наиболее фундаментальным вопросам финансовой деятельности государства и помочь студентам при изучении курса «Финансовое право России».

14
Предисловие

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Финансы и финансовая система
государства

§ 1. Понятие, функции и роль финансов

Финансы — неотъемлемая часть денежных отношений. Их значение определено местом денежных отношений в экономике, хозяйственных связях. Финансы являются прежде всего распределительной категорией, с помощью которой происходят распределение
или перераспределение валового внутреннего продукта и национального богатства. Именно благодаря этому качеству финансов государство и местное самоуправление обеспечиваются необходимыми финансовыми ресурсами, используемыми в форме денежных
фондов.
По мнению большинства исследователей1, термин «финансы» восходит к средневековым латинским словам «finatio», «financia pecuniariа», которым предшествовало старолатинское слово «figo» — вбивать,
вколачивать, а позднее — «finis», означающее конец, предел, границу,
окончание (отметный кол вбивался в землю для отделения одного
участка земли от другого). Первым автором научнопрактического
труда, посвященного финансам («О доходах Афинской республики»),
считают древнегреческого писателя и историка Ксенофонта (около
430—355 гг. до н. э.).
Финансы можно рассматривать в экономическом и материальном
аспектах.
В экономическом аспекте финансы — это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием
централизованных и децентрализованных фондов денежных средств
в целях выполнения собственных задач и функций государства или
местного самоуправления, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в
процессе которых осуществляются распределение и перераспределе1 См.: Чантладзе В. Г. Вопросы теории финансов. Тбилиси, 1979. С. 107; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 3; Грачева Е. Ю.,
Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России. М., 1995. С. 6; Финансы / под
ред. В. М. Родионовой. М., 1993. С. 7; и др.

ние валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением
потребностей сообщества.
В материальном аспекте финансы представляют собой денежные
фонды государства, государственнотерриториальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства. Совокупность названных фондов денежных
средств представляет собой финансовые ресурсы государства.
Финансы как экономическая категория функционируют в пределах денежных отношений. Но не все денежные отношения следует
отождествлять с финансами. В содержание финансов включаются
только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением
денежных доходов и накоплений, формированием и использованием
определенных фондов денежных ресурсов. Самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства. Все прочие виды денежных отношений
выходят за рамки финансовых отношений и регулируются другими
отраслями права. Например, продажа предприятием произведенной
продукции не будет включаться в сферу действия финансов, эти отношения носят гражданскоправовой характер, хотя и опосредуются
деньгами. Однако уплата налогов, объекты которых возникают в результате совершения предприятием сделки куплипродажи, включается в финансовые отношения.
Финансовые отношения от денежных отличаются и по признаку
эквивалентности. Движение денег в большинстве случаев сопровождается встречным движением товаров, работ или услуг, т. е. денежные
отношения носят эквивалентный характер. Финансы не предназначены для создания встречного удовлетворения, их движение не носит
характера возмещения. Единственное исключение в финансовых отношениях представляют кредитные отношения, возникающие, в
частности, при приобретении государственных ценных бумаг. Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 75) отношения в сфере государственного
кредита основываются на принципе добровольности для частного
субъекта в их вступление, поэтому покупка эмитированных государством ценных бумаг направлена на получение денежного эквивалента.
Содержание финансов составляют не сами по себе деньги и фонды
денежных ресурсов, а те денежные, экономические отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов и денежных ресурсов.
Финансы, таким образом, являются денежными отношениями, в
которых одним из участников обязательно выступает государство.

16
Глава 1. Финансы и финансовая система государства