Идеи и ценности в государственном управлении
Покупка
Тематика:
Политология
Издательство:
Аспект Пресс
Год издания: 2018
Кол-во страниц: 272
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-7567-1002-1
Артикул: 707515.02.99
В монографии раскрывается местоположение идейно-ценностных представлений в системе государственного управления. Освещаются особенности идеологических и иных групповых и индивидуальных идеальных конструкций как устойчивых факторов формирования стратегий и целей государственной политики; раскрываются каналы и механизмы их влияния на деятельность институтов власти, сетевых структур и лидерской субсистемы; показывается роль когнитивных структур в легитимации политических решений, осуществлении административных реформ в стабильных и переходных системах власти.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 38.04.04: Государственное и муниципальное управление
- 41.04.04: Политология
- 41.04.05: Международные отношения
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Г. В. Пушкарева А. И. Соловьев О. В. Михайлова ИДЕИ И ЦЕННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ Москва 2018
УДК 32.001 ББК 66.0 П91 Монография подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 17-03-00590 /17-ОГОН) Р е ц е н з е н т ы: доктор политических наук, профессор Л. Е. Ильичева доктор философских наук, профессор В. С. Комаровский Пушкарева Г. В., Соловьев А. И., Михайлова О. В. С60 Идеи и ценности в государственном управлении: Монография / Г. В. Пушкарева, А. И. Соловьев, О. В. Михайлова. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2018. — 272 с. ISBN 978–5–7567–1002–1 В монографии раскрывается местоположение идейно-ценностных представлений в системе государственного управления. Освещаются особенности идеологических и иных групповых и индивидуальных идеальных конструкций как устойчивых факторов формирования стратегий и целей государственной политики; раскрываются каналы и механизмы их влияния на деятельность институтов власти, сетевых структур и лидерской субсистемы; показывается роль когнитивных структур в легитимации политических решений, осуществлении административных реформ в стабильных и переходных системах власти. УДК 32.001 ББК 66.0 ISBN 978–5–7567–1002–1 © Пушкарева Г. В., Соловьев А. И., Михайлова О. В., 2018 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2018 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте www.aspectpress.ru
Оглавление Предисловие .........................................................................................................6 Раздел I РОЛЬ ИДЕЙНО-ЦЕННОСТНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ В КОНСТРУИРОВАНИИ ПРОСТРАНСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 1. Методологические принципы исследования идей и ценностей в государственном управлении .............................................................10 § 1. Когнитивные структуры в государственном управлении: функции и особенности позиционирования ....................................10 § 2. Идеи и ценности как ключевые когнитивные структуры государственного управления ............................................................18 § 3. Ролевое измерение идей и ценностей в государственном управлении ..........................................................................................21 § 4. Институциональное измерение роли когнитивных структур в государственном управлении ..........................................................28 Глава 2. Идеи и ценности в символическом пространстве государственного управления ..............................................................38 § 1. Государственное управление как интерсубъективная реальность ....39 § 2. Государственное управление как символическое пространство .......42 § 3. Символический универсум государственного управления ...............44 § 4. Механизмы функционирования символического универсума государственного управления .............................................................49 Раздел II ИДЕЙНО-ЦЕННОСТНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Глава 3. Идейно-ценностные источники государственной политики ................58 § 1. Идеи и ценности в процессе формирования государственной политики .................................................................58 § 2. Инновационные идеи в управлении государством ............................62 § 3. Особенности влияния идейно-ценностных представлений на формирование государственной политики на различных социальных аренах ..............................................................................67 3
Глава 4. Идейно-ценностные основания лидерской субсистемы .......................80 § 1. Лидерская субсистема как эпицентр идейного проектирования ......80 § 2. Технологии продвижения ценностей и идей лидерской субсистемы ..........................................................................................89 § 3. Российские иллюстрации ...................................................................93 Глава 5. Политические сети как механизм трансляции ценностей в государственном управлении ...........................................................103 § 1. Специфика и разнообразие сетевых альянсов в государственном управлении ........................................................................................103 § 2. Влияние институтов и ценностей правящего режима на формирование сетей ....................................................................108 Глава 6. Формирование ценностных предпочтений в сетевых альянсах государственного управления ............................................................121 § 1. Особенности внутренней конфигурации политических сетей .......121 § 2. Преодоление закрытости политических сетей ................................125 Раздел III В ПОИСКЕ ЦЕННОСТНЫХ ОРИЕНТИРОВ: ЭВОЛЮЦИЯ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 7. Ценностные основания моделей государственного управления .........134 § 1. Основные участники процесса целеполагания ...............................134 § 2. Модель поведения государственных управленцев ..........................138 § 3. Этические ориентиры государственных служащих ........................140 § 4. Принцип и формы подотчетности ...................................................144 § 5. Соответствие ценностям демократического правления ..................148 Глава 8. Зарубежный и отечественный опыт применения сетевой модели государственного управления ............................................................152 § 1. Специфические характеристики сетевой модели государственного управления ..........................................................152 § 2. Условия успешной реализации сетевой модели государственного управления ..........................................................155 Глава 9. Менеджмент публичных ценностей ...................................................171 § 1. Условия появления нового концепта ..............................................171 § 2. Публичные ценности ........................................................................175 § 3. Создание публичной ценности: возможности и ограничения .......179 § 4. Технологии менеджмента публичных ценностей ...........................185 Глава 10. Идейно-ценностные механизмы реформирования государственной службы ...................................................................192 § 1. Роль идей и ценностей в определении ориентиров реформы ........192 § 2. Технологии проектирования в идейно-ценностном механизме реформирования государственной службы .....................................201
Раздел IV РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ ИДЕЙНО-ЦЕННОСТНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ В ОБЩЕСТВЕ Глава 11. «Государственные идеологии» и «национальные идеи» в политике современного государства ..................................................................214 § 1. Идеология в структуре государственного управления ....................214 § 2. Феномен «государственной идеологии» ..........................................222 § 3. «Русская идея» в современном государственном управлении ........228 Глава 12. Идейно-ценностные основания легитимации государственных решений .................................................................238 § 1. Проблемы легитимации государственных решений .......................238 § 2. Стратегии легитимации государственных решений .......................242 § 3. Технологии информационного сопровождения государственных решений ...............................................................250 Глава 13. Идеи и ценности в системе индивидуального знания о государственном управлении ...........................................................255 § 1. От теории рационального выбора к когнитивной психологии ......255 § 2. Картина государственного управления в когнитивной сфере личности .................................................................................258 § 3. Административная реформа в зеркале индивидуального сознания ..............................................................266
Предисловие Современная политическая наука признает человека центральным звеном в изучении пространства власти. Состоявшийся идеационный поворот в политических исследованиях, все больше теснящий позитивистские установки, сосредотачивает исследовательские усилия на изучении психологического уклада человека, чертах его национальной рефлексии, цивилизационных особенностях восприятия мира, субъективных возможностях поддержания коммуникаций на различных социальных аренах. Постепенно изучение различных когнитивных структур превращается в одно из основных направлений исследования и государственного управления, которое, как и политика в целом, насквозь пронизано разнообразными идеями (Й. Шумпетер). Вместе с тем изучение субъективного, идейно-ценностного содержания государственного управления сталкивается с определенными сложностями. С одной стороны, пестрота и разнородность гносеологических, аксиологических, информационных, психологических, лингвосемантических и других методологических оснований, используемых при изучении когнитивных структур, и особенно акценты на универсальных параметрах человеческого сознания, затрудняет выработку теоретических моделей, способных специфицировать идеальные образования, обращающиеся в пространстве государственного управления. С другой стороны, негативное влияние на изучение идей и ценностей в государственном управлении оказывают широко распространенные трактовки последнего через призму прескриптивных и формально-юридических подходов, усматривающих в этой сложной конструкции лишь публичное пространство функционирования официальных норм и законов и утверждающих при этом безусловный приоритет организации над индивидуальными практиками. Такое понимание редуцирует все богатство идей к нормативным и рационально-логическим конструкциям, в результате чего самостоятельная, каузальная роль идей и установок просто растворяется в распоряжениях и директивах, а сознание чиновников и выборных политиков превращается в синоним исполнения предписанных директив. Так что все идеалы и чаяния людей, участвующих в управлении государством, их суждения о справедливости и общественном благе утрачивают функциональное значение и не принимаются во внимание. В итоге складываются весьма нерелевантные представления о механизмах выбора государством путей своего развития, об определении перспектив и инициации правительственных проектов. Одним словом, обозначенные тренды в изучении когнитивных структур мешают выделению их specifi ka diff erentia в сфере государственного управления (сочетающего свои публичные и латентные сегменты), а равно и объяснению их роли как особого фактора, влияющего на деятельность институтов или форматирующего деловые коммуникации управляющих и управляемых и детерминирующего активность участников разработки государственной политики.
В этом смысле следует согласиться с отечественными специалистами, утверждающими, что задача ученых состоит сегодня не в том, чтобы признать банальный факт влияния идей на поведенческие практики человека, а в том, чтобы зафиксировать роль «идей в качестве значимых объяснительных причин политических процессов и событий». Иначе говоря, если ранее «идеи… сводились к интересам, функциям, структурам, институтам, мирам, т.е. к чему-то объективно данному, реальному и аналитически выводимому из наблюдений, и эти объективированные факты рассматривались в качестве основы объяснений», то теперь требуется объяснить идеи «в качестве фактора объяснения»*1. Коротко говоря, актуальная задача науки состоит в том, чтобы придать идеальной переменной в рамках государственного управления тот вид и статус, который позволит редуцировать ее к устойчивым практикам управленцев, понять, как идеи — будучи элементом их субъективной картины мира — выступают в качестве самостоятельного фактора изменений. Только тогда можно будет понять, как ролевые установки связаны с мировоззрением политиков и чиновников, как идейные размежевания влияют на государственные решения, какие результаты являются итогом воплощения креативных идей, а где плоды человеческой рефлексии представляют собой лишь сопутствующий фактор исполнения управленческих функций и т.д. Только так можно раскрыть назначение того символического универсума государственного управления, который выполняет функцию легитимации власти и системы управленческих отношений. Это тот путь, который позволит выяснить не только как люди интерпретируют действия друг друга, выражают надежды, выбирают ценностные ориентиры, но и то, когда они оказываются в плену старых заблуждений, предлагая, как им кажется, новые модели развития государственного управления. Понятно, что, только ответив на эти вопросы, можно с большей уверенностью прогнозировать возможные изменения в государственном управлении, понять, насколько новыми идеями руководствуются участники политико-административных процессов, как складываются институциональные структуры и реальные модели правления в тех или иных государствах. Все эти проблемы и побудили авторов данной книги обратиться к проблематике идей и ценностей в государственном управлении. Однако мы понимаем, что ответы на эти вопросы не могут быть решены только за счет уточнения или обобщения уже «готовых текстов», существующих в политической науке. А это предполагает поиск новых теоретических и методологических подходов для ответа на проблемы, которые ставит время. Возможно, в силу этого в тексте наверняка найдутся определенные расхождения в авторских подходах к теме. Книга состоит из трех разделов, освещающих разные грани анализа неинституциональной тематики. В первом разделе авторы формулируют методологические принципы исследования роли идейно-ценностных представлений в конструировании пространства государственного управления. Прежде всего подчеркивается способность идей объективироваться, превращаться из суждений, созданных отдельным индивидом, в когнитивные конструкции, которые в процессе их усвоения начинают восприниматься людьми как непреложное знание, с которым надо считаться при выборе моделей поведения в управленских процессах. Благодаря объективации идеи обретают свое собственное бы * Сморгунов Л. В. Сравнительная политология в поисках новых методологических ориентаций: значат ли что-либо идеи для объяснения политики // Полис. 2009. С. 120.
тие, они начинают оказывать влияние на конфигурацию управленческих отношений и выбор управленческих стратегий. Во втором разделе оценивается роль идей и ценностей в процессах разработки государственной политики и принятия государственных решений. Идеи рассматриваются как источники государственной политики, обеспечивающие понимание проблематики государственного управления, контекста решаемых задач, а ценности выступают в роли ориентиров, определяющих характер формулируемых целей. Особое внимание в этом разделе уделяется лидерской субсистеме и сетевым альянсам как структурам, с одной стороны, способным генерировать идеи и ценности, транслировать их в информационное пространство, а с другой — испытывающим на себе влияние сложившихся в обществе идейно-ценностных систем. Третий раздел посвящен идейно-ценностным механизмам эволюции государственного управления. Показывается роль идей и ценностей в конструировании моделей государственного управления, в частности, раскрываются достоинства и ограничения менеджериальной и сетевой моделей, определяются факторы конфликта ценностных представлений и практики их имплементации. Обращается внимание на новые формы включения ценностной составляющей в государственное управление, получившей свое обоснование в концепте «менеджмент публичных ценностей». Особое внимание уделяется идейно-ценностным механизмам реформирования российской государственной службы, особенности функционирования которых предопределили выбор целевых ориентиров преобразования государственного аппарата в нашей стране. В заключительном, четвертом разделе анализируется роль государства в формировании идейно-ценностных представлений в обществе. Государство нуждается в собственной легитимации и легитимации принимаемых им решений. Для этого оно осуществляет активную информационную политику, позволяющую оказывать влияние на умонастроения граждан, на формирование у них доверия к институтам власти. Различные грани этой политики раскрыты в главах, посвященных общим вопросам конструирования государством своих идеологических принципов и специфической деятельности по информационному сопровождению государственных решений. Заключительная глава, посвященная проблеме индивидуальных представлений о государственном управлении, позволяет лучше понять психологические механизмы включения человека в управленческие отношения, а также пределы его открытости для информационного влияния со стороны государства. Конечно, авторы понимают, что многим вопросам проблемного поля уделено не слишком много внимания, а некоторые вообще оказались за рамками настоящего исследования. Понятно и то, что ряд высказанных суждений носит полемический, а в ряде случаев противоречивый характер. Однако мы надеемся, что предлагаемая работа оживит отечественные исследования в этом перспективном направлении и будет интересна занимающимся этой тематикой специалистам. Главы 5–8 написаны доктором политических наук О. В. Михайловой; главы 2, 9, 10, 12 и 13 — доктором политических наук, профессором Г. В. Пушкаревой; главы 1, 3, 4, 11 — доктором политических наук, профессором А. И. Соловьевым.
Ра зд ел I РОЛЬ ИДЕЙНО-ЦЕННОСТНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ В КОНСТРУИРОВАНИИ ПРОСТРАНСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Г Л А В А 1 Методологические принципы исследования идей и ценностей в государственном управлении § 1. Когнитивные структуры в государственном управлении: функции и особенности позиционирования В целом характер позиционирования когнитивных конструкций (идеальных, идейционистских образований) в государственном управлении определяется их участием в обеспечении общественного функционала государственного управления как особого политико-административного образования. В этом смысле когнитивные компоненты раскрывают управленческое значение деятельности специализированных структур и институтов, смыслы активности групп и лиц, наделенных разумом и способных к выполнению своих специализированных ролей. Общая оценка места и роли когнитивных структур в процессе государственного управления носит достаточно дискуссионный характер. Едва ли не большинство ученых полагают, что поскольку государство является целостным институциональным образованием, то в центре осуществления его функций находятся нормативные конструкции, которые определяют рациональный — и в этом смысле предсказуемый — характер деятельности его структур и институтов. Как пишут С. Куриц и В. Воробьев, «процессы управления, протекающие в центре управле
Глава 1. Методологические принципы исследования идей и ценностей... ния и в остальной части системы... определяются формальными нормами»1. Другими словами, нормы в виде законов, правил, административных стандартов и иных аналогичных конструкций (рационально обобщающих накопленный опыт, стимулирующих человека к ожидаемым и контролируемым действиям, предусматривающих санкции за их нарушения) одновременно являются и источником, и основным когнитивным фактором, определяющим характер государственного управления. С этой точки зрения свобода воли, олицетворяющая дискреционные полномочия чиновников, обладает незначительной ролью и не влияет на системные свойства государственного управления. Благодаря доминированию норм государственное управление носит внутренне непротиворечивый и предсказуемый характер. Оппоненты, проецируя на государственное управление принципы поведенческого подхода, склонны к предельному расширению роли когнитивных факторов, обосновывая это тем соображением, что человек и на рабочем месте остается человеком, а следовательно, не послушным исполнителем нормативных предписаний, а агентом, полным противоречивых и неискоренимых желаний и воли. Тем самым — сохраняя собственные интересы и руководствуясь как формальными, так и неформальными соображениями — он не просто сохраняет способность к различным реакциям на предъявляемые к нему требования, но и способен придавать действиям государственных институтов весьма неопределенный (а временами и непредсказуемый) характер2. Учитывая сложность взаимодействия разнородных акторов, обладающих собственными возможностями в производстве и обращении идеальных конструкций, следует признать, что для этого политикоадминистративного пространства сложно применимы какие-то общие модели анализа когнитивных структур и даже сугубо рациональная методология изучения мыслительных процессов. Столь же сомнительно, что и в рамках государственного управления можно выработать некую теоретическую схему, релевантную для всех осознанных акций и интеракций. Как справедливо пишет Д. Рушемейер, механизмы влияния идей на политику слишком специфичны, чтобы можно было ожидать появления общей теории, применимой к широкому ряду случаев3. В этом плане целесообразнее ориентироваться на эпистемологические принципы, отражающие специфику социального пространства, где обращаются когнитивные структуры: внутреннюю дифференциацию арен и площадок государственного управления, создающих взаимозависимости основных акторов, использующих определенные
Раздел I. Роль идейно-ценностных представлений в конструировании... идейные конструкции; специфические возможности индивидуальных и групповых, формальных и неформальных игроков к освоению идей и имплицитных программ действий в процессе выполнения ролевых нагрузок; особый характер идейно-ценностных конструкций, формирующихся на различных стадиях и этапах формирования государственной политики, и т.д. В своей совокупности такие познавательные установки позволяют рационализировать и в какой-то мере схематизировать процесс обращения идеальных образований в государственном управлении. Одновременно широта этих принципов оставляет возможности и для применения различных подходов в рамках индивидуальных методологических траекторий. Говоря о специфике государственного управления, следует прежде всего констатировать, что это политико-административное пространство вмещает в себя как целенаправленные, так и стихийные инфопотоки, опосредующие деятельность структур (фигур) и институтов власти, различных (в том числе массовых) групп населения. Здесь постоянно происходят столкновение и сочетание персональных традиций и норм, символов и стратегий, стереотипов и прогнозных презумпций. Это составляет подвижную и противоречивую идеальную конструкцию государственного управления. Влияние когнитивных структур на государственное управление обладает мультипликативным эффектом, позволяя видеть, как достижение управленческих целей сочетается с изменениями духовной атмосферы в органах власти, возрастанием или упадком ее репутационного капитала, трансформацией позиций акторов и т.д. Основным источником противоречивости идеальных конструкций является природа государственного управления, содержащая целый ряд внутренних конфликтов4, аттестующих его в качестве пространства, где одни сегменты жестко ориентированы на исполнение норм и предписаний, в то время как другие сохраняют высокий уровень неопределенности действий структур и фигур, исполняющих служебные функции. С этих позиций более аутентично интерпретировать государственное управление в качестве кластера или неравновесного образования, обладающего различными формами внутреннего равновесия (эквилибриумами) и сочетающего институциональные пространства с «пустыми полями» (не регулируемыми властями социальными взаимодействиями), создающими неидентичные условия для функционирования когнитивных структур. В этом смысле множество идеальных образований, обусловленных как структурным давлением внешней среды, так и влиянием внутреннего мира человека, будут порождать
Глава 1. Методологические принципы исследования идей и ценностей... мультипликативные эффекты, в каждый конкретный момент создающие неоднозначные политико-административные конструкции и отношения управляющих и управляемых. В то же время, несмотря на разнообразие и неоднозначность влияния на функции государственного управления, когнитивные структуры сохраняют здесь общую рамочную направленность своего применения, будучи подчинены задаче поддержания публичных коммуникаций, а также действий структур и институтов государственного управления по предоставлению обществу соответствующих услуг и товаров. В этих наиболее широких функциональных рамках когнитивные структуры осуществляют три основные задачи: 1) сопровождают персональные, групповые и институциональные формы активности людей, взаимодействующих друг с другом по поводу осуществления государством функций власти и управления. Воплощаясь в поведенческих практиках и демонстрируя субъективные позиции акторов, когнитивные конструкции характеризуют смысловое содержание отображаемой ими реальности и понимание предписанных им прав и обязанностей в государственном управлении. Одновременно эти идеальные образования поддерживают функционирование государственных структур и институтов на основании предписанных им норм и регламентов; 2) инициируют и закрепляются в различных продуктах интеллектуальной деятельности управляющих и управляемых (целях, программах, планах, стратегиях и др.), способствующих изменению (обновлению, развитию, упадку) различных параметров государственного управления5. Придавая понятию общественного блага идейно-символические формы, предусматривающие обновление институтов и функций органов управления, постановку и реализацию инновационных целей (стратегий, планов, проектов и др.), когнитивные конструкции аттестуют человеческую рефлексию как источник развития государственного управления. В этих рамках когнитивные структуры также способствуют приспособлению системы государственного управления к особенностям и динамике внешней и внутренней деловой среды, в ряде случаев способствуя и развитию управленческих способностей государства6; 3) осуществляют духовную (идейную) интеграцию государства и общества.