Правоохранительные органы

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2017
Правоохранительные
органы
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. В. Ш а г и е в о й
Рекомендовано
УМО по юридическому образованию вузов
Российской Федерации в качестве учебника для студентов
образовательных организаций, обучающихся по направлению
подготовки«Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр»

УДК [347.96/.99+351.74](470+571)(075.8)
ББК 67.7(2Рос)я731
П68
Коллектив авторов:
Р. В. Шагиева, доктор юридических наук, профессор — введение, § 1
гл. 1;
Н. И. Богачева, кандидат юридических наук, доцент — гл. 9—14;
Ю. А. Крохина, доктор юридических наук, профессор — гл. 20;
Б. В. Шагиев, кандидат юридических наук, доцент — гл. 1 (кроме § 1) — 8,
гл. 15—19.
Рецензенты:
А. В. Морозов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права, информатики и математики Российской правовой академии Министерства юстиции РФ;
Ю. А. Свирин, доктор юридических наук, заведующий кафедрой гражданского права и процесса ОУП ВПО «АТиСО».
П68
Правоохранительные органы : учебник / под ред. Р. В. Шагиевой. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2017. — 320 с.
ISBN 9785917686042 (Норма)
ISBN 9785160108445 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161028476 (ИНФРАМ, online)
На основе современных теоретических представлений о правовой
охране и правоохранительной деятельности в учебнике охарактеризованы реализующие их в России правоохранительные, правозащитные
и контрольнонадзорные органы. С применением элементов системного подхода раскрыты предназначение, задачи и структурное устройство рассматриваемых органов и учреждений.
Для студентов образовательных организаций, осуществляющих
подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов, работников правоохранительной системы.
УДК [347.96/.99+351.74](470+571)(075.8)
ББК 67.7(2Рос)я731
ISBN 9785917686042 (Норма)
ISBN 9785160108445 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161028476 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2015

Оглавление
Введение ................................................................................................10
Раздел I. Основные понятия
теории правовой охраны
Глава 1. Основные понятия, предмет и система учебной дисциплины
«Правоохранительные органы» ...............................................12
§ 1. Правоохранительная деятельность:
ее признаки, понятие, задачи и функции .......................12
§ 2. Правоохранительные органы:
общая характеристика и система ....................................19
§ 3. Учебная дисциплина «Правоохранительные органы»:
предмет, наименование, система ....................................21
§ 4. Соотношение учебной дисциплины
«Правоохранительные органы»
с другими юридическими дисциплинами ......................24
Глава 2. Законодательство и иные правовые акты
о правоохранительных органах и правоохранительной службе
26
§ 1. Общая характеристика и классификация нормативных
правовых актов о правоохранительных органах
и правоохранительной службе ........................................26
§ 2. Классификация нормативных правовых актов
о правоохранительных органах Российской Федерации
по их содержанию ............................................................27
§ 3. Классификация нормативных правовых актов
о правоохранительных органах Российской Федерации
по юридической силе .......................................................33
Раздел II. Правоохранительные органы
Российской Федерации
Глава 3. Министерство юстиции Российской Федерации.
Система органов и учреждений юстиции
в субъектах Российской Федерации ........................................40
§ 1. Основные задачи и функции Министерства юстиции
Российской Федерации ...................................................40

§ 2. Система органов Министерства юстиции
Российской Федерации ...................................................46
§ 3. Федеральная служба судебных приставов ......................47
§ 4. Федеральная служба исполнения наказаний .................50
Глава 4. Органы внутренних дел Российской Федерации ......................59
§ 1. Основные задачи и полномочия органов
внутренних дел Российской Федерации .........................59
§ 2. Система Министерства внутренних дел Российской
Федерации ........................................................................60
§ 3. Основные задачи полиции Российской Федерации ......62
§ 4. Основные задачи внутренних войск
Российской Федерации ...................................................63
Глава 5. Федеральные службы Российской Федерации
по поддержанию общественного порядка
и общественной безопасности ..................................................65
§ 1. Основные задачи, функции и структура
Федеральной службы Российской Федерации
по контролю за оборотом наркотиков ............................65
§ 2. Основные задачи и структура
Федеральной миграционной службы .............................68
Глава 6. Организация государственных органов охраны
Российской Федерации ............................................................71
§ 1. Понятие государственной охраны ..................................71
§ 2. Структурные подразделения государственной охраны
Российской Федерации ...................................................73
Глава 7. Таможенные органы Российской Федерации ...........................78
§ 1. Понятие таможенного дела в Российской Федерации ..78
§ 2. Федеральная таможенная служба и ее полномочия .......82
Глава 8. Органы обеспечения государственной безопасности ...............85
§ 1. Общая характеристика безопасности Российской
Федерации и ее система ..................................................85
§ 2. Органы Федеральной службы безопасности
Российской Федерации ...................................................88
Глава 9. Организация выявления и расследования преступлений .........93
§ 1. Выявление и расследование преступлений: основные
понятия ............................................................................93
§ 2. Органы дознания и их компетенция ...............................97
§ 3. Органы предварительного следствия
и их компетенция .............................................................98
6
Оглавление

Раздел III. Правозащитные государственные
и негосударственные органы Российской Федерации
Глава 10. Судебная власть и система органов, ее осуществляющих ....107
§ 1. Судебная власть, ее понятие и соотношение
с другими ветвями государственной власти .................107
§ 2. Судебная система Российской Федерации ...................114
Глава 11. Правосудие и его демократические основы (принципы) .......118
§ 1. Отличительные признаки и юридическая природа
правосудия ......................................................................118
§ 2. Демократические основы (принципы) правосудия:
понятие, истоки и значение ..........................................120
§ 3. Законность ......................................................................121
§ 4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина
при осуществлении правосудия ....................................123
§ 5. Осуществление правосудия только судом ....................126
§ 6. Обеспечение законности, компетентности
и беспристрастности суда ..............................................126
§ 7. Самостоятельность судов, независимость судей,
присяжных и арбитражных заседателей .......................127
§ 8. Осуществление правосудия на началах равенства
всех перед законом и судом ...........................................129
§ 9. Обеспечение права граждан на судебную защиту ........131
§ 10. Состязательность и равноправие сторон ....................132
§ 11. Обеспечение подозреваемому, обвиняемому
и подсудимому права на защиту ..................................134
§ 12. Презумпция невиновности ..........................................135
§ 13. Открытое разбирательство дел во всех судах ..............136
§ 14. Обеспечение возможности пользования в суде
родным языком ............................................................137
§ 15. Участие граждан в отправлении правосудия ..............138
Глава 12. Судейское сообщество .........................................................140
§ 1. Общие положения ..........................................................140
§ 2. Порядок формирования и полномочия
Всероссийского съезда судей, конференций судей,
советов судей и общих собраний судей ........................142
§ 3. Порядок формирования и полномочия
квалификационных коллегий судей .............................146
§ 4. Порядок формирования и полномочия
экзаменационных комиссий по приему
квалификационного экзамена на должность судьи .....150
Оглавление
7

Глава 13. Конституционный Суд Российской Федерации ....................153
§ 1. Конституционный контроль, его понятие и истоки ....153
§ 2. Конституционный Суд Российской Федерации,
его полномочия и состав ...............................................155
§ 3. Решения Конституционного Суда Российской
Федерации: их виды, содержание, форма
и юридическое значение ................................................156
Глава 14. Система судов общей юрисдикции Российской Федерации 160
§ 1. Районный суд — основное звено судов
общей юрисдикции ........................................................161
§ 2. Полномочия районного суда .........................................162
§ 3. Председатель (судья) районного суда ...........................167
§ 4. Суды среднего звена: их компетенция и структура ......168
§ 5. Компетенция президиума, коллегий
и председателя суда среднего звена ..............................169
§ 6. Верховный Суд Российской Федерации,
его компетенция и структура .........................................172
§ 7. Пленум и Президиум Верховного Суда
Российской Федерации, их структура и полномочия ...174
§ 8. Состав и полномочия судебных коллегий
Верховного Суда Российской Федерации ....................177
§ 9. Система и полномочия военных судов
Российской Федерации .................................................178
§ 10. Обеспечение деятельности судов общей юрисдикции 184
§ 11. Участие присяжных заседателей в судебном процессе 189
Глава 15. Арбитражные суды и международные арбитражные органы 193
§ 1. Арбитражные суды, их место в судебной системе
Российской Федерации .................................................193
§ 2. Арбитражные суды основного звена, их состав
и полномочия .................................................................195
§ 3. Арбитражные апелляционные суды
Российской Федерации .................................................200
§ 4. Арбитражные суды округов: порядок образования,
структура и полномочия ................................................203
§ 5. Иные арбитражные органы ...........................................208
Глава 16. Суды субъектов Российской Федерации ..............................213
§ 1. Конституционные (уставные) суды субъектов
Российской Федерации .................................................213
§ 2. Мировые судьи Российской Федерации .......................215
8
Оглавление

§ 3. Требования, предъявляемые к мировым судьям,
и порядок назначения на должность мирового судьи ...219
Глава 17. Нотариат ..............................................................................220
§ 1. Понятие и значение нотариата ......................................220
§ 2. Функции нотариата Российской Федерации ...............225
§ 3. Органы и должностные лица,
совершающие нотариальные действия .........................230
§ 4. Лицензирование нотариальной деятельности ..............233
Глава 18. Адвокатура Российской Федерации .....................................235
§ 1. Сущность, принципы адвокатской деятельности и цель
организации адвокатуры Российской Федерации .......235
§ 2. Оплата труда адвокатов ..................................................243
§ 3. Формы адвокатских образований .................................244
Раздел IV. Контрольнонадзорные органы
Российской Федерации
Глава 19. Прокуратура: правовой статус, структура
и задачи деятельности ............................................................258
§ 1. Прокурорский надзор и направления
прокурорской деятельности ..........................................258
§ 2. Система, структура и порядок образования органов
прокуратуры ...................................................................266
§ 3. Кадры органов прокуратуры .........................................270
Глава 20. Органы финансового контроля .............................................272
§ 1. Правовой статус органов бюджетного контроля ..........272
§ 2. Общая характеристика органов и агентов
валютного контроля .......................................................276
§ 3. Правовой статус органов валютного контроля .............285
§ 4. Налоговые органы Российской Федерации ..................297
Перечень вопросов для подготовки к экзамену (зачету)
по курсу «Правоохранительные органы» ...............................312
Рекомендуемая литература
по курсу «Правоохранительные органы» ...............................315
Оглавление
9

Введение
Предлагаемый учебник предназначен для обучения студентов
по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация
(степень) «бакалавр») всех форм обучения. Он выполнен с учетом
новейших научных представлений о правоохранительной деятельности органов государственной власти и иных организаций по их
принадлежности к субъектам правовой охраны. Потребность в
нем возникла в связи с тем, что в течение последнего времени непрерывно идет процесс обновления российского законодательства, в том числе имеющего принципиальное значение для организации и основ деятельности правоохранительных органов. При
написании учебника авторы стремились максимально актуализировать материал, основываясь на обновленном законодательстве.
В первом разделе изложены основные понятия, предмет, система
одноименной учебной дисциплины, законодательство и другие нормативные правовые акты о правоохранительных и иных государственных и негосударственных органах и учреждениях РФ, осуществляющих правовую охрану на территории России.
Второй раздел раскрывает структуру правоохранительных органов РФ. В нем освещаются основные задачи и функции органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов, органов обеспечения государственной безопасности,
следственных органов РФ и др.
Третий раздел посвящен правозащитным органам РФ. В нем на основе общих положений о судебной системе, демократических основах
правосудия и органах судейского сообщества представлена структура
Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных
судов и международных арбитражных органов, судов субъектов РФ.
Кроме того, охарактеризована деятельность нотариата, адвокатуры
и др.
В четвертом разделе изложены задачи и структура контрольнонадзорных органов РФ. В нем анализируется деятельность прокуратуры РФ, Федеральной налоговой службы, органов финансового контроля и др.

Заключают материал учебника вопросы для подготовки к экзамену
(зачету) и список рекомендованной литературы по курсу «Правоохранительные органы».
Материал учебника учитывает достижения отечественных правоведов в данной сфере, выводы основаны на положениях различных
источников, приведенных в списке литературы, с учетом последних
изменений российского законодательства. Материал изложен в доступной для понимания и запоминания форме.
Введение
11

Раздел I. Основные понятия
теории правовой охраны
В результате изучения данного раздела студент должен:
знать:
предмет учебной дисциплины «Правоохранительные органы»;
классификацию нормативных правовых актов о правоохранительных органах;
классификацию правоохранительных органов;
уметь:
уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать
права и свободы человека и гражданина;
анализировать и связывать дисциплину «Правоохранительные органы» с другими юридическими дисциплинами;
владеть:
навыками правильного и полного отражения результатов профессиональной деятельности в юридической и иной документации.
Глава 1. Основные понятия, предмет и система
учебной дисциплины
«Правоохранительные органы»
§ 1. Правоохранительная деятельность:
ее признаки, понятие, задачи и функции
В юридической литературе термин «охрана» часто используется
при характеристике права и государства. Многие правоведы исходят
из такого концептуального подхода к пониманию государства и права, при котором государство создано для обеспечения действия права
и охраны его от нарушений1. Характеризуя функции государства, исследователи выделяют правоохранительную функцию, объединяющую
деятельность по охране всех форм собственности, прав и свобод
граждан, правопорядка, борьбе с преступностью и обороне страны;
они также отмечают, что правоохрана имеет целью недопущение от1 См.: Сычев О. М. Гражданскоправовой статус нотариусов, занимающихся частной практикой, и нотариальных палат в Российской Федерации // URL: http://www.
consultant.ru/law/review/other/xm20100224.html#xm_4.

клонения от установленного правопорядка, а также восстановление
его при помощи принудительных средств1.
Охрану права ученыеюристы относят и к специальноюридическим
функциям права. Особенности охранительной функции заключаются
в том, что она характеризует право как особый способ воздействия на
людей, влияющий на их волю установлением запретов, угрозами
санкций, реализацией мер защиты. С помощью указанной функции
происходит информирование адресатов правовых норм о том, какие
социальные ценности взяты государством под охрану и какие возможны последствия в случае посягательства на них. В теории государства и права выделяют и регулятивноохранительную функцию права,
направленную на обеспечение нормального процесса закрепления
норм права и урегулирование общественных отношений в динамике.
Содержанием данной функции являются предупреждение преступлений, защита и восстановление нарушенного права.
Деятельность государства и его органов охватывает различные
сферы жизни общества. Решение проблем, связанных с обеспечением
нормального функционирования экономики, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также выполнение других важных функций — таково содержание этой многообразной и многоплановой
деятельности.
Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по
обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и
общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи — предмет заботы в первую очередь государства, его органов и специально уполномоченных государством
лиц.
По своей сути приведенные и другие конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли названные задачи. Одновременно сами граждане не лишаются возможности
отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом.
Для подавляющего большинства государственных органов диапазон их деятельности не замыкается на решении названных, хотя и
весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач — задач неГлава 1. Характеристика учебной дисциплины «Правоохранительные органы» 13
1 См.: Червонюк В. И. Теория государства и права. М., 2007. С. 123, 142.

посредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и
свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными
правонарушениями.
У них на первом плане другие задачи: решение текущих и перспективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности,
внешней политики, экономического сотрудничества с другими странами и т. д. Некоторые функции по охране законности и правопорядка они выполняют наряду с осуществлением своих основных задач.
Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты
прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и
иными правонарушениями занимается значительно меньший круг органов. Их уже давно принято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют органами охраны правопорядка),
т. е. органами, которые призваны охранять обусловленный экономическими, социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в
России.
Весьма близко к понятию «органы охраны общественного порядка
(правопорядка)» примыкает понятие «правоохранительные органы».
Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных органов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны
общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохранительными. Равным образом среди правоохранительных есть такие,
которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.
Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки
деятельности, получившей в определенной мере условное, но уже
ставшее привычным для многих наименование — правоохранительная деятельность.
Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравнительно молодыми. Они введены в юридический обиход всего лишь в конце 1950 — начале 1960х гг. Отчасти этим можно объяснить тот факт,
что понятие «правоохранительная деятельность» еще окончательно
не сформировалось. Вокруг него идут активные споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим и разные мнения о том, какие
14
Раздел I. Основные понятия теории правовой охраны

органы надо считать правоохранительными. В действующем законодательстве по данному поводу четких указаний нет.
В соответствии с существующими разработками правоохранительная деятельность обладает рядом существенных признаков.
Один из них проявляется в том, что такая деятельность может
осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения
юридических мер воздействия. К ним принято относить регламентируемые законом меры государственного принуждения и взыскания.
Например, если совершено преступление, то может быть назначено
наказание или иные меры воздействия, допускаемые по закону; если
имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб;
если по заключенному договору не выполнено обязательство (например, об изготовлении какогото изделия или оказании какихто услуг), то возможно применение имущественной санкции; если ктото
управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав, и т. д. Среди мер юридического воздействия важное место отводится также мерам предупреждения противоправных
действий, их профилактики. Но и такие меры допускаются лишь в
пределах, установленных законом и иными правовыми предписаниями.
Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям
закона. Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Например, в ст. 5.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)
установлено, что подкуп избирателей, участников референдума, если
эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2,5 тыс. рублей;
на должностных лиц — от 3 тыс. до 4 тыс. рублей; на юридических
лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. рублей.
Данное предписание закона означает, что установленная в нем мера взыскания может быть применена только к виновному в указанном
действии и только в обозначенных пределах. Не допускается применение и какихлибо иных мер взыскания, скажем, ареста, исправительных работ, хотя комуто они могут показаться более уместными
для данного случая и более справедливыми. Отступление от привеГлава 1. Характеристика учебной дисциплины «Правоохранительные органы» 15