Бюджетная система Российской Федерации

Светлой памяти
Павла Артемьевича Игнатовского —
профессора, доктора экономических наук,
главного редактора журнала «Экономист»
посвящается

Бюджетная система
Российской Федерации

Учебное пособие

А. З. Селезнев

2018

Москва

И
М
НФРА2е издание,
переработанное
и дополненное

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31.(2Рос)я731
C29

Р е ц е н з е н т ы:
др экон. наук, проф. Ю. И. Любимцев
(Российская академия государственной службы при Президенте РФ);
др экон. наук М. А. Давтян
(декан факультета мировой экономики и международных финансов
Академии труда и социальных отношений);
канд. экон. наук, доц. Н. Н. Титов
(Московский государственный институт международных отношений
(Университет) МИД России)

Cелезнев А. З.
С29
Бюджетная система Российской Федерации : учеб. пособие. — 2 е изд., перераб. и доп. / А. З. Селезнев. — М. : Магистр :
ИНФРАМ, 2018. — 448 с.
ISBN 9785977601948 (в пер.)
ISBN 9785160049809
Агентство CIP РГБ.

Настоящее издание пособия дополнено и переработано с учетом изменений, происходящих в бюджетной системе России.
Рассмотрены типы бюджетных систем, особенности систем социального
страхования в других странах, раскрыто значение зарубежного опыта финансового контроля в бюджетной сфере. Дано представление об опыте разработки и
исполнения бюджетов межгосударственных объединений и Союзного государства России и Белоруссии и участия России в формировании и исполнении
бюджета СНГ.
Значительное внимание в пособии уделено анализу современной первичной информации по бюджетной проблематике, что делает его полноценным источником данных для самостоятельного анализа состояния бюджетного сектора
России обучающимися в магистратуре.
Для студентов экономических вузов, обучающихся в магистратуре и готовящихся к научноисследовательской работе в рамках подготовки магистерских
диссертаций. Пособие может служить источником для разработки учебнометодических комплексов кафедрами вузов, где изучаются государственные финансы.

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31.(2Рос)я731

ISBN  9785977601948
© Селезнев А. З., 2011
ISBN  9785160049809
© Издательство «Магистр», 2011

Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации
Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

ГЛАВА
1
Бюджетная система Российской Федерации . . . . . . . . . . . 13
1.1. Централизация социальноэкономической функции
государства и государственный бюджет . . . . . . . . . . . . . . 13
1.2. Типы бюджетных систем, их особенности . . . . . . . . . . . 23
1.3. Принципы функционирования бюджетной системы России
. . 30
1.4. Негативные последствия трансформации принципов
функционирования бюджетной системы . . . . . . . . . . . . . . 44
1.5. Интеграционные процессы и бюджеты межгосударственных
объединений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

ГЛАВА
2
Государственные внебюджетные фонды в бюджетной
системе России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
2.1. Система обязательного социального страхования
и обеспечения в России: содержание, структура, принципы
функционирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
2.2. Единый социальный налог и его замена страховыми
взносами
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2.3. Современные тенденции развития управления системой
обязательного социального страхования
. . . . . . . . . . . . . 82
2.4. Основы организации деятельности Фонда социального
страхования РФ
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
2.5. Пенсионное страхование и бюджет Пенсионного фонда РФ
. 95
2.6. Обязательное медицинское страхование. Федеральный
и территориальный фонды обязательного медицинского
страхования, их бюджеты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
2.7. Зарубежный опыт развития системы обязательного
социального страхования и ее перспективная модель
. . . . . . 108

Бюджетная система Российской Федерации
5

Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

ГЛАВА
3
Бюджетная классификация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3.1. Содержание и состав бюджетной классификации
. . . . . . 116
3.2. Классификация доходов бюджетов бюджетной системы
России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3.3. Классификация расходов бюджетов бюджетной системы
России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3.4. Классификация операций сектора государственного
управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
3.5. Классификация источников финансирования дефицита
бюджетов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . 145
3.6. Коды бюджетной классификации
. . . . . . . . . . . . . . 148
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

ГЛАВА
4
Доходы и расходы бюджетов разных уровней бюджетной
системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
4.1. Доходы бюджетов
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
4.2. Доходы федерального бюджета и их администраторы
. . . . 151
4.3. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
. . . . 157
4.4. Доходы местных бюджетов
. . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4.5. Расходы бюджета. Закрепление расходов за бюджетами
различных уровней. Реестры расходных обязательств
. . . . . . 160
4.6. Доходы и расходы бюджетов государственных
внебюджетных фондов
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

ГЛАВА
5
Межбюджетные трансферты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
5.1. Финансовые отношения органов власти
в федеративном государстве. Межбюджетные трансферты . . . . 165
5.2. Принципы и условия межбюджетных трансфертов . . . . . . 176

6
Бюджетная система Российской Федерации

Оглавление

5.3. Формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации
и направления их развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5.4. Фонды, формируемые для осуществления межбюджетных
трансфертов
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
5.5. Проблемы повышения эффективности межбюджетных
отношений
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Информация для ситуационного анализа . . . . . . . . . . . . . 209

ГЛАВА
6
Бюджетная политика государства . . . . . . . . . . . . . . . . 211
6.1. Содержание и приоритеты бюджетной политики . . . . . . . 211
6.2. Политика формирования основных пропорций
консолидированного бюджета Российской Федерации . . . . . . 212
6.3. Проблемы снижения доходного потенциала регионов
в условиях роста дефицита бюджетного финансирования
. . . . 219
6.4. Федеральные целевые программы как форма реализации
бюджетной политики государства
. . . . . . . . . . . . . . . . 228
6.5. Реализация национальных проектов — новое направление
в бюджетной политике России . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
6.6. Проблема адекватности бюджетной политики Стратегии
национальной безопасности России . . . . . . . . . . . . . . . 242
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

ГЛАВА
7
Взаимосвязь долговой и бюджетной политики
государства
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
7.1. Государственные заимствования и государственный долг —
инструменты бюджетной политики . . . . . . . . . . . . . . . . 256
7.2. Виды государственного и муниципального долга . . . . . . . 258
7.3. Правовая база использования института государственного
долга в России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
7.4. Необходимость и сущность управления государственным
долгом
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
7.5. Управление внешними долговыми требованиями государства
как кредитора
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

Бюджетная система Российской Федерации
7

Оглавление

7.6. Основные факторы изменений в долговой политике России . 288
7.7. Необходимость контроля динамики показателей долговой
устойчивости
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
7.8. Опыт других стран в формировании централизованных
резервных фондов и его использование в долговой политике
России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
7.9. Государственные заимствования Российской Федерации
и инвестирование пенсионных накоплений
. . . . . . . . . . . 307
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

ГЛАВА
8
Бюджетный процесс: содержание и направления
совершенствования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
8.1. Сущность бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . 312
8.2. Участники бюджетного процесса
. . . . . . . . . . . . . . 313
8.3. Стадии бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . 316
8.4. Основные направления совершенствования бюджетного
процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
8.5. Необходимость среднесрочного бюджетного планирования
и ее реализация в бюджетной трехлетке
. . . . . . . . . . . . 325
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

ГЛАВА
9
Исполнение бюджета
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
9.1. Сущность исполнения бюджетов в Российской Федерации . . 344
9.2. Процесс исполнения федерального бюджета по доходам
и расходам
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
9.3. Роль Банка России в процессе исполнения бюджетов . . . . 359
9.4. Закон (решение) об исполнении бюджета . . . . . . . . . . 361
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

ГЛАВА
10
Государственные (муниципальные) заказы — форма
исполнения бюджетов по расходам
. . . . . . . . . . . . . . . 365
10.1. Содержание, принципы и способы размещения
государственных и муниципальных заказов
. . . . . . . . . . . 366

8
Бюджетная система Российской Федерации

Оглавление

10.2. Эффективность функционирования системы
государственных и муниципальных закупок
. . . . . . . . . . . 374
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

ГЛАВА
11
Финансовый контроль в бюджетной сфере . . . . . . . . . . . 378
11.1. Содержание понятия финансового контроля в бюджетной
сфере и принципы его организации . . . . . . . . . . . . . . . 378
11.2. Условия эффективности, методы и виды финансового
контроля в бюджетной сфере
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
11.3. Организация, функции и задачи органов бюджетного
контроля в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
11.4. Счетная палата РФ как высший орган государственного
финансового контроля
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
11.5. Контрольноревизионная деятельность Счетной палаты РФ . 409
11.6. Развитие и совершенствование деятельности
Счетной палаты РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

ГЛАВА
12
Зарубежный опыт финансового контроля в бюджетной сфере
и его использование в России
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
12.1. Особенности финансового контроля в бюджетных системах
разных стран . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
12.2. Опыт аудита эффективности за рубежом
и его использование в России
. . . . . . . . . . . . . . . . . 423
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

Рекомендуемая литература
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

Примерные экзаменационные вопросы
. . . . . . . . . . . . . 438

Глоссарий
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

Оглавление

Настоящее, второе издание пособия (первое — 2007 г.) дополнено
и переработано с учетом изменений, происходящих в бюджетной
системе России. Оно предназначено для студентов экономических
вузов, обучающихся в магистратуре и готовящихся к научноисследовательской работе в рамках подготовки магистерских диссертаций.
В пособии не только изложены вопросы курса «Бюджетная
система Российской Федерации», но и освещены дискуссионные в
науке и не вполне решенные на практике проблемы функционирования бюджетной системы России.
В общих чертах рассмотрены типы бюджетных систем, особенности систем социального страхования в других странах, раскрыто
значение зарубежного опыта финансового контроля в бюджетной
сфере. Дано представление об опыте разработки и исполнения
бюджетов межгосударственных объединений и Союзного государства России и Белоруссии и участия России в формировании и исполнении бюджета СНГ.
Значительное внимание уделено анализу первичной информации по бюджетной проблематике, что делает ее полноценным источником данных для ее самостоятельного анализа обучающимися
в магистратуре. По каждой главе предложены вопросы для самоконтроля, имеются задания для самостоятельной работы, тесты,
глоссарий, примерные экзаменационные вопросы.
Учебное пособие соответствует целевым установкам образовательного процесса. Его изучение позволит:
• ориентироваться в вопросах функционирования бюджетной
системы России;
• знать содержание и понимать значение совершенствования
бюджетного процесса, межбюджетных отношений, структуры
доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы
России;
• иметь представление о системе государственного финансового контроля в бюджетной сфере;

Бюджетная система Российской Федерации
11

• уметь прогнозировать финансовые последствия принятия
управленческих решений, противоречащих логике укрепления
бюджетной системы;
• знать основные нормативные правовые акты, регулирующие
бюджетный процесс в Российской Федерации, и владеть навыками работы с официальными материалами, публикуемыми по бюджетной проблематике.

Предисловие

ГЛАВА

1.1. Централизация социальноэкономической функции государства и государственный бюджет / 1.2. Типы бюджетных систем, их особенности /
1.3. Принципы функционирования бюджетной системы России / 1.4. Негативные последствия трансформации принципов функционирования бюджетной
системы / 1.5. Интеграционные процессы и бюджеты межгосударственных
объединений

1.

В различных социальноэкономических системах движение материальных благ и услуг происходит также в форме движения денежных потоков, и часть этих потоков направлена на создание денежных фондов государства. Они используются для финансирования
реализации тех функций, которые законодательно закреплены за
государством (государственное регулирование экономики, обеспечение функционирования государственного аппарата, обороноспособности государства, развитие социальной сферы, науки и образования и т.п.).
В России становление государственных финансов и их основного звена — государственного бюджета — связано с развитием в
начале ХIХ в. министерской формы организации государственного управления и министерства финансов, пришедшего на смену
коллегии, а затем — с реализацией идей «Плана финансов»
М. М. Сперанского, в котором была обоснована необходимость
разработки этим министерством и утверждения законом сметы государственных расходов, исполняемой казначейством со статусом
министерства. Эти идеи реализованы.
Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского
слова bougette — кожаный мешок, сумка. В английском языке оно

Бюджетная система Российской Федерации
13

появилось позже (конец XVIII в.) и имеет транскрипцию budget,
что по смыслу равнозначно. Этим словом сначала обозначалось
содержание речи канцлера казначейства по финансовым вопросам, а затем так стал называться и документ с росписью доходов и
расходов государства.
По мере развития в различных странах социальноэкономической роли государства объем централизуемых на государственном
уровне ресурсов постепенно возрастал, в связи с чем все более актуальным становилось их более эффективное использование.
Для управления процессом формирования доходов государства
и финансирования его расходов сложились современные институты (казначейства, министерства финансов и т.д.). В различных государствах в зависимости от их типов к настоящему времени институт государственного бюджета превратился в сложнейшие системы, для которых характерны:
• определенная разноуровневость формирования бюджетов;
• наличие функциональных подсистем (мобилизации доходов
в бюждет, бюджетного финансирования, формирования источников покрытия бюджетного дефицита, межбюджетных трансфертов
и т.п.).
Во всех государствах, в том числе и в России, сложившиеся к
настоящему времени бюджетные системы стали центральным звеном государственных финансов. В России она основана на экономических отношениях и государственном устройстве страны, регулируется нормами права и представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов федерального и субфедерального уровня. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.
Государственный бюджет представляет собой финансовый
план государства, в котором, с одной стороны, отражается поступление доходов, с другой — использование этих доходов для финансирования бюджетной сферы (расходы). Бюджет напоминает бухгалтерский баланс.
Формирование доходов обеспечивается на основе налогов и
других обязательных платежей, плательщиками которых являются
граждане и юридические лица. Расходы бюджетов связаны прежде
всего с выполнением функций государства и муниципальных об14
Бюджетная система Российской Федерации

1. Бюджетная система Российской Федерации

разований (обеспечение деятельности всех государственных структур, содержание органов законодательной и исполнительной власти, финансирование науки, культуры, образования, здравоохранения, национальной экономики и обороны).
В различных государствах, в зависимости от социальной ориентации, значительной является доля расходов государства на финансирование социальной сферы (наука, культура, образование, социальное обеспечение, социальное страхование, здравоохранение).
Все государства имеют специфические (особенные) бюджетные системы, для которых характерна их различная организация.
Например, в государствах федеративного типа существует, как
правило, трехуровневая система (федеральный бюджет, местный
бюджет, муниципальный бюджет).

Уровни бюджетной системы России

В настоящее время в России реальностью является трехуровневая
бюджетная система (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень). Ее структура представлена на
рис. 1.1. Однако в связи с реформой муниципального управления
третий уровень представлен подуровнями, самым низким из которых является поселенческий. Эта система регулируется Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ, имеющим ранг федерального
закона. Он действует с 1 января 2000 г. и в связи с изменениями,
вносимыми в бюджетный процесс, постоянно корректируется. До
2000 г. действовал ранее принятый закон, регулирующий бюджетное устройство и бюджетный процесс.
Существенные изменения в системе муниципального управления предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
№ 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Первый уровень — федеральный. На этом уровне разрабатываются и исполняются федеральный бюджет Российской Федерации и
бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный
фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования). До 2000 г. в составе государственных внебюджетных фондов существовал Федеральный фонд
занятости населения, соответственно утверждался его бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации
15

1.1. Централизация социальноэкономической функции государства

Однако фонд был упразднен, несмотря на довольно высокий уровень безработицы.
Все расходы, связанные с централизованным управлением
процесса реализации функций государства, финансируются за
счет средств федерального бюджета.
Второй уровень бюджетной системы образуют бюджеты субъектов РФ и территориальные государственные внебюджетные
фонды, к которым пока относятся территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Другие территориальные
государственные внебюджетные фонды действующим законодательством не предусмотрены. На этом уровне бюджеты являются
формой централизации денежных средств для обеспечения задач
и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевой промышленности; коммунального хозяйства; развитие транспорта и связи. Важное значение имеют
бюджеты субъектов Федерации в осуществлении общегосударст16
Бюджетная система Российской Федерации

1. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система

Консолидированный бюджет РФ
(свод бюджетов всех уровней)

Бюджеты государственных
внебюджетных фондов

Федеральный
бюджет

Консолидированный
бюджет субъектов
Федерации

Пенсионный фонд

Бюджеты субъектов Федерации

Бюджеты
муниципальных
образований*

Фонд социального страхования

Федеральный и территориальные фонды ОМС