Организация работы с обращениями граждан в истории России

Рекомендовано Учебно-методическим советом вузов Российской Федерации по образованию в области историко-архивоведения 
в качестве учебного пособия для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по 
специальности 032001.65 «Документоведение и документационное обеспечение управления» и бакалавриата по направлению 
034700 «Документоведение и архивоведение»

Москва
Издательство «ФЛИНТА»
2021

С.Ю. КАБАШОВ

Организация работы 

с обращениями граждан 
в истории России

Учебное пособие

4-е издание, стереотипное

К12

ISBN 978-5-9765-0934-4

УДК 34/351.9:94(47)(075.8)
ББК 67.3я73

К12

Р е ц е н з е н т ы:

профессор, канд. истор. наук, (РГГУ) Т.В. Кузнецова;
доцент, канд. истор. наук, (РГГУ) Л.М. Вялова

Кабашов С.Ю.
Организация работы с обращениями граждан в истории 
России [Ýëåêòðîííûé ðåñóðñ] : учеб. пособие / С.Ю. 
Кабашов. — 4-е изд., стер. — М. : ФЛИНТА, 2021. — 312 с.

ISBN 978-5-9765-0934-4

© Кабашов С.Ю., 2016
© Издательство «Флинта», 2016

УДК 34/351.9:94(47)(075.8)
ББК 67.3я73

Учебное пособие раскрывает порядок работы с обращениями граж
дан, складывавшийся на протяжении 500 лет в Российском государстве. 
Пособие может быть использовано при изучении дисциплин «Организация работы с обращениями граждан», «Документоведение», «Организация и технология документационного обеспечения управления», «История государственных учреждений». Пособие содержит, кроме основного 
учебного материала, подробный хронологический указатель фактов, событий, дат принятия правовых актов, связанных с развитием порядка 
рассмотрения обращений, обширный предметно-терминологический 
словарь, комплект схем по исторической и современной организации 
работы с обращениями, а так же задания и вопросы для самостоятельной работы.

Для студентов, аспирантов исторических, социологических, по
литологических, управленческих специальностей, преподавателей вузов, научных и архивных работников и тех, кто интересуется вопросами 
развития государственных учреждений и делопроизводства в органах 
управления.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие .......................................................................................................................................4

ГЛАВА 1. Формирование приказной бюрократии и законодательных
норм о порядке обращений (челобитий) в XVI–XVII вв.  ...................6

ГЛАВА 2. Влияние административных и законодательных реформ
Петра I на формирование порядка работы с челобитьями ......................29

ГЛАВА 3. Нормативный и делопроизводственный порядок
рассмотрения обращений в органах власти коллежской
системы управления (вторая четверть – конец XVIII в.) .........................49

ГЛАВА 4. Модернизация правового и документационного
обеспечения института обращений в министерской системе
управления (XIX – начало ХХ в.) ............................................................. 68

ГЛАВА 5. Организация работы советского и партийного аппарата
с жалобами граждан в ленинский и сталинский периоды
развития СССР  .............................................................................................112

ГЛАВА 6. Порядок работы партийно-советской номенклатуры
с обращениями граждан СССР в 1950–1980-е годы .................................133

ГЛАВА 7. Формирование правовых основ рассмотрения
обращений граждан в органы власти Российской Федерации .............150

ГЛАВА 8. Современные методы документирования и организации
рассмотрения обращений граждан РФ в органах власти ........................168

Сравнительная таблица порядка рассмотрения обращений граждан
в органы власти в истории России ..........................................................233

Хронологический указатель формирования институтов
обращений в России .....................................................................................244

Историко-терминологический словарь .......................................................260

Предметный словарь «Работа с обращениями граждан» ......................302

Предисловие

Историческое развитие России характеризуется традиционной 
значимостью такой субъективной составляющей развития, как политическое управление, для которого, в свою очередь, важна чуткая 
настройка продуктивной системы обратной связи. Исторические 
источники подтверждают, что не только органы власти оказывали 
влияние на действия и решения людей, но и население могло определенным образом повлиять на решения и действия власти. Чтобы 
привлечь внимание власти, граждане предпринимали активные 
действия, как правило, только в случаях нарушения своих прав 
чиновниками, направляя всякого рода жалобы и прошения в различные инстанции. Обращениям граждан во властные структуры в 
России всегда придавалось большое политическое и общественное 
значение. 
Еще в древнее время государство стало брать на себя обязанность обеспечить это право подданного юридическими, экономическими и иными гарантиями, а граждане пользовались 
предоставленным правом, подчиняясь законам государства. Обязанность государства в этом правоотношении охватывает многообразные мероприятия, выполняемые различными органами и 
организациями, или, правильнее сказать, аппаратами этих органов, 
т.е. бюрократией.
В дореволюционной литературе мало работ, увязывающих вопросы правительственной политики в сфере обращений и роли в 
ней постоянно растущей и крепнувшей бюрократии, определившей 
развитие государственного механизма не только в XVII–XIX вв., 
но и в начале XX в. В исследованиях советского периода данная 
тема затронута лишь фрагментарно. В постсоветский период научный интерес к проблеме обращений граждан в основном обращен 
на юридическую сторону порядка рассмотрения обращений, при 
этом политические аспекты института, за редким исключением, находятся вне поля зрения науки.
В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е годы социально-экономических преобразований и изменение сложившейся в предшествующий период 
модели «власть – общество», институт обращений по-прежнему 
остается важнейшим фактором политического процесса.

Знание основ организации современного делопроизводства и 
архивного дела предполагает изучение исторической составляющей этого процесса.
В предлагаемом учебном пособии систематизирован и обобщен 
большой и разнообразный материал по истории развития института обращений в рамках эволюции государственного и политического управления в России, изложенный в духе концептуального 
подхода к предмету изучения, а также современные требования к 
организации работы с обращениями граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан 
Российской Федерации». Схемы рассмотрения обращений граждан 
России в разные исторические периоды приведены в конце каждого раздела книги.
Особую ценность и новизну представляют хронологический 
указатель развития института обращений в России в виде перечня 
дат принятия основных правовых актов по регулированию различных форм обращений во власть и предметно-терминологический 
словарь, раскрывающий весьма специфичные исторические правовые и управленческие термины и понятия, связанные с институтом 
обращений.

Глава 1

Формирование приказной бюрократии
и законодательных норм о порядке
обращений (челобитий) в XI–XVII вв.

Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Формирование 
понятия «обращение» тесно переплетается с традицией «жалобницы», которая складывается на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало как бы семейный характер взаимоотношений 
между князем и его подданными1. В последующие этапы истории 
России обращение к вышестоящему лицу, а тем более к великому 
князю и царю исключало подобную форму отношений, и для обозначения величия того, к кому обращались с просьбой, следовало 
показать свое зависимое положение, низко поклонившись ему, – 
«бить челом». Не случайно тот же самый жанр просьбы реализовывался в документе с названием «челобитная». В Толковом словаре 
В.И. Даля челобитие определяется как «поклон, просьба, жалоба», 
а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, 
подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить»2. В Словаре русского языка С.И. Ожегова указывается, что «челобитие – низкий 
поклон с прикосновением лбом к земле; письменное прошение; челобитная; просьба к высокому лицу»3. А в Словаре Д.Н. Ушакова 
отмечается, что «челобитная – это письменное прошение», а «челобитье – подача письменной просьбы»4.
Право жалобы впервые было закреплено в духовных грамотах князей5 и уставных грамотах монастырей6. Важно подчеркнуть, что именно через жалобницы7 осуществлялся важнейший 
принцип властного управления, благодаря которому князь в народном сознании был воплощением справедливости и правды, и 
каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, 
должен был иметь доступ к князю со своей нуждой и жалобой. Не 
случайно первый свод законов на Руси, составленный киевским 
князем Ярославом Мудрым, назывался «Русская правда», он до

полнился затем последующими князьями под названием «Правда 
Ярославичей».
В связи с развитием письменности большую роль стали играть 
письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы). 
Как показывают памятники письменности XIV–XVII вв., слово 
«челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное 
прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской 
деловой письменности в последней четверти XV в., заменяя употреблявшиеся до этого термины «жалобница» и «слезница»8, имевшие более узкое значение (акт, содержащий жалобу)9. 
Процесс становления института челобитья был довольно 
долгим, проходил в течение нескольких этапов и связан с формированием упорядоченных правовых норм и методов управления. 
Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, 
членам его семьи, митрополиту (с конца XVI в. патриарху), боярину, уточнялись субъекты обращений, порядок работы приказных 
служащих с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. При этом следует 
отметить большое влияние правовых обычаев предыдущих эпох 
в структуре права Московского великого княжества XV–XVI вв. 
Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к 
властительным особам вплоть до великого князя. В нем прямо указывалось, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобником управа во всем, 
которым пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и 
то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати»10. Из приведенного текста прямо 
следует, что в Московском государстве не только закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения 
(«к государю – только через бояр») и обязанность должностных 
лиц, бояр, рассматривать поданные жалобы по существу11.
Следует также отметить, что, по Судебнику Ивана III, судья не 
должен был отсылать от себя жалобников, не разрешив их жалобы, 
но Судебник Ивана IV (1550 г.) говорит об этом подробнее: если 
судья жалобника отошлет, жалобницы у него не возьмет и управы 

ему или отказа не учинит и если жалобник будет бить челом государю, то государь отошлет его жалобницу к тому, чей суд, и велит 
ему управу учинить; если же судья и после этого не учинит управы, 
то быть ему в опале12. В течение полувека между изданием правовых норм, утвержденных Иваном III, и норм, установленных Иваном IV, в Московском царстве формируется юридическое правило, 
по которому челобитья должны решаться в соответствующих государственных учреждениях и лишь в крайнем случае подаваться на 
имя царя. В порядке рассмотрения челобитий уже проглядывался 
главный принцип складывавшегося российского самодержавия – 
московский царь оставался единственной после Божьего Суда высшей инстанцией, в воле которого было карать и миловать всех без 
исключения подданных в государстве13. 

Большое количество челобитных, поступающих на имя царя, 
стало причиной создания царем Иваном IV Васильевичем в середине 1550-х годов14 своего рода комиссии прошений, получившей 
название Челобитенной избы15. Это одно из первых центральных 
судебных учреждений Московского царства. А статьи 24 и 75 Судебника Ивана IV являлись, по существу, прямым циркуляром для 
деятельности этого нового учреждения16. Учрежденный первым 
русским царем орган власти на протяжении последующих 140 лет 
являлся уникальным политическим институтом, не имеющим эквивалентных форм в историческом опыте иных государств17. Связь 
возникновения Челобитенной избы с административными реформами царя Ивана IV несомненна. Этот факт свидетельствовал о 
значительном успехе централизации управления в Московском 
царстве и той роли, которую стала играть служилая бюрократия. 
Руководить Челобитенной избой царь назначил своего ближайшего соратника, члена «Избранной рады» А.Ф. Адашева. Челобитный 
приказ с установленным порядком рассмотрения челобитных как 
своего рода высшее судебное апелляционное ведомство с одновременной функцией административного контрольного органа, 
надзиравшего над другими правительственными учреждениями, 
просуществовал в течение всего Смутного времени и был востребован при всех правителях этого кризисного периода Московского 
царства18. 
С установлением династии Романовых на московском престоле с челобитными обращались и к Михаилу Федоровичу, и к 

Алексею Михайловичу, а затем к Федору III Алексеевичу, Софье 
Алексеевне, Ивану V Алексеевичу и Петру I Алексеевичу19. В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича, принятом в 1649 г., 
довольно четко определялась процедура реализации права подданных на обращение. Так, в главе 10 содержится ряд статей (13–17 и 
др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и 
другим частным вопросам, связанным с процедурами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения20. В первой 
главе Соборного Уложения статьями 8 и 9 устанавливалось, что 
жалобщики вопреки установленному ранее порядку уже не могли 
напрямую обращаться к царю и патриарху21. Согласно статье 20 
главы II Уложения было запрещено под страхом наказания батогами и тюрьмой лично обращаться к государю и предписывалось 
сначала обращаться в соответствующий приказ: «А не бив челом в 
приказе, ни о каких делех Государю никому челобитен не подавати»22.
Соборным Уложением 1649 г. устанавливалась определенная 
субординация подачи челобитных, соответствующая иерархической структуре приказов. Теперь только в случае отказа в приеме 
челобитной или невозможности разрешения данного вопроса на 
уровне приказа документ переходил на суд самого царя. Затем допускалась подача государю челобитных на всякого рода злоупотребления обыкновенных судей. Наконец, подача на государево имя 
челобитных допускалась и по вершенным делам – в тех случаях, 
когда недовольная сторона обжаловала в апелляционном порядке 
решение приказа или другой судебной инстанции: «А которым людем доведется о судных своих и о иных каких делех бити челом Государю: и тем людем о тех своих делех челобитныя свои подавати 
в приказех Бояром и Окольничим и Думным и всяким приказным 
людем, кто в котором приказе ведом. А будет ему в приказе суда 
не дадут, или против его челобитья указу ему не учинят: и ему о 
том бити челом и челобитныя подавати Государю, и то в челобитных своих описывати, что он о том деле наперед того в приказе бил 
челом, а указу ему в приказе не учинено»23. 
В XVI–XVII вв. практика личных поручений (приказов) Великого князя Московского, а затем московского царя ближайшему окружению – князьям и боярам – по разрешению отдельных 

вопросов государственного управления, в том числе связанных с 
рассмотрением челобитий, породила создание системы органов 
центрального управления, получившей в исторической науке название приказной системы управления24. Специфика приказов 
как системы органов управления заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции, поскольку она определялась 
исключительно правовыми актами – указом царя и приговором 
Боярской Думы. Кроме того, особенностью приказов как органов 
государственной власти было наделение их судебными полномочиями и территориальной компетенцией. В Московском царстве 
XVI–XVII вв. судебными органами, в которых могли рассматриваться дела по челобитьям, были царь, Боярская Дума25, думные 
чины, ведающие приказами, воеводы на местах (схема 1).
Особая роль в организации делопроизводства в XVI–XVII вв. 
принадлежала думным дьякам, которые обычно выступали докладчиками на заседаниях Боярской Думы по вопросам челобитий и 
текущим делам приказов, они же давали справки и представляли 
мнения для составления думских приговоров. Думные дьяки занимали как бы промежуточное положение в социальной иерархии: 
с одной стороны, их положение приближалось к дворянским кругам, что давало возможность пользования служилыми привилегиями и повышало престиж, с другой – происхождение из приказных 
было гарантией профессионализма и компетентности. Для думных 
и приказных дьяков основным документом о назначении являлся 
царский указ, записанный в книгу Разрядного приказа.
Во главе приказов стояли «начальные люди» (приказные судьи26), назначаемые царем из думных чинов Боярской Думы. Судья приказа представлял царю «сказки» (доклады)27. В приказном 
письмоводстве судьи не принимали участия и своих рук к документам «не прикладывали». В ведении судьи состояли дьяки – от трех 
до 10 человек. Для дьяков, в отличие от приказных судей, работа в 
приказных учреждениях превращалась в постоянную профессию, 
приносившую им основной материальный достаток. Главными 
функциями дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль 
за деятельностью подьячих. Дьякам обычно принадлежали пометы 
на документах. Однако функции дьяков не выходили из-под контроля судей приказов. Судьи и дьяки за свою работу никакого жалованья не получали. За верную службу их мог одарить только царь.

Помощниками дьяков и главными делопроизводителями выступали «письмовые головы» разных рангов – подьячие, которые 
в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), 
«середних» и «молодших» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы» – структурные подразделения приказов, причем деление на столы производилось не только по роду дел, 
но и по территориальному принципу. Столы служили организующим звеном делопроизводства. Столы, в свою очередь, делились на 
«повытья»28, создававшиеся в основном по территориальному признаку. В приказах с небольшой численностью приказных людей деления на столы не было, а взамен его существовало деление только 
на повытья29. Подьячие сидели в приказах десятки лет, сменялись 
постепенно и были настоящими хранителями приказных порядков 
и знатоками финансовых и правовых аспектов различных дел, а 
также правил письмоводства того времени.
На местах, в уездах административная и судебная власть принадлежала воеводам. Все челобитные рассматривались в приказных (съезжих30) избах, исполнявших роль воеводских канцелярий. 
Итогом воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались содержание просьбы или жалобы, 
аргументы ответной стороны и окончательное решение. При получении «изветных» челобитных от помещиков о наличии «измены» 
у их крестьян воеводы были обязаны произвести сыск по делу и 
отписать о его результатах царю, обеспечить содержание подозреваемых в тюрьме до государева указа. Но воевода с аппаратом приказной избы мог разрешать только частные вопросы, поэтому чаще 
всего сам челобитчик отвозил свою жалобу или просьбу в один из 
московских приказов31. По мелким гражданским делам население, 
конечно, предпочитало судиться на месте у воевод, так как поездка 
в Москву могла стоить дороже иска, но ничто не мешало истцу, а в 
известных случаях и ответчику потребовать рассмотрения дела на 
Москве в приказе. Нередко по спорным делам из столицы посылали служилого человека, который разбирал дело на месте, а решение 
принимали в Москве. 
В порядке подачи челобитной, установленном в Московском 
царстве, важную роль играли «площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных избах») на 
городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод