Стационарные учреждения социального обслуживания населения: история, практика, реформы

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2021

Е. И. Холостова

СТАЦИОНАРНЫЕ  УЧРЕЖДЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНОГО  ОБСЛУЖИВАНИЯ 
НАСЕЛЕНИЯ:

ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА, РЕФОРМЫ

Учебное пособие

Рекомендовано 
Учебно-методическим советом по высшему образованию 
в качестве учебного пособия для студентов, 
обучающихся по направлению подготовки 
«Социальная работа»

УДК 364.44
ББК 60.992
Х73

Холостова, Евдокия Ивановна.
Стационарные учреждения социального обслужива-
ния населения: история, практика, реформы : учебное по-
собие / Е. И. Холостова. — Москва : Издательско-торговая 
корпорация «Дашков и К°», 2021. — 233 с. : ил.

ISBN 978-5-394-04090-0.

В учебном пособии рассматриваются вопросы развития 
стационарных учреждений, их типы, стандарты оказываемых 
услуг, практика работы. Особое место отводится реформированию 
психоневрологических интернатов, внедрению стационароза-
мещающих технологий. Раскрывается международный опыт 
реформирования данных типов учреждений.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению подготовки «Социальная работа», слушателей 
форм дополнительного профессионального образования, прак-
тиков и специалистов органов социальной защиты населения.

Х73

ISBN 978-5-394-04090-0 
© Холостова Е. И., 2021
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2021

Автор:
Е. И. Холостова — доктор исторических наук, профессор, советник мини-
стра правительства г. Москвы, руководителя Департамента труда и социаль-
ной защиты населения.
Рецензенты:
К. И. Прощаев — доктор медицинских наук, профессор, директор авто-
номной некоммерческой организации «Научно-исследовательский медицин-
ский центр «Геронтология»; 
Н. Е. Ускова — кандидат социологических наук, первый зам. министра 
социального развития Московской области.

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ 
СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1. Социальная помощь в Древнерусском государстве . . . . . . . . 5

1.2. Государственное призрение в России (XVII–XIX вв.) . . . . 11

1.3. Развитие государственного призрения 
в пореформенный период   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.4. Становление социального обеспечения в России 
в послереволюционный период  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

1.5. Развитие стационарных учреждений 
в постсоветский период . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Глава 2. РАЗВИТИЕ СТАЦИОНАРНОГО СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ 
И ИНВАЛИДОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. . . . . . . . 48
2.1. Дома-интернаты для престарелых и инвалидов 
в системе социального обслуживания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.2. Геронтологические центры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.3. Психоневрологические интернаты: структура, 
задачи, функции  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

2.4. Дома милосердия   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

2.5. Специальные жилые дома . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

2.6. Стационарные учреждения для детей с глубокой 
умственной отсталостью   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

2.7. Государственные стационарные учреждения 
для пожилых граждан: опыт работы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

2.8. Частные стационарные учреждения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

Глава 3. НЕОБХОДИМОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ 
СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
3.1. Взгляды представителей общественных организаций 
на процесс реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112

3.2. Стационарозамещающие технологии: 
современные практики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116

3.3. Региональные программы социального партнерства . . . .130

Глава 4. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ 
ПСИХОНЕВРОЛОГИЧЕСКИХ ИНТЕРНАТОВ  . . . . . . . . . .149

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173

ЛИТЕРАТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

ПРИЛОЖЕНИЯ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181
Приложение 1. Рекомендации 68-го специального
(137-го) заседания Совета при Президенте Российской 
Федерации по развитию гражданского общества 
и правам человека на тему: “Соблюдение прав 
человека в стационарных социальных организациях 
психоневрологического профиля и создание 
альтернативных форм жизнеустройства граждан 
с психофизическими и ментальными нарушениями” 
(25 июля 2019 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181

Приложение 2. Приказ Министерства труда 
и социальной защиты Российской Федерации 
от 30 марта 2020 г. № 157н “О внесении изменений 
в Правила организации деятельности организаций 
социального обслуживания, их структурных 
подразделений, утвержденные приказом 
Министерства труда и социальной защиты 
Российской Федерации от 24 ноября 2014 г. № 940н”   . . . . . . .202

Глава 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ 

СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1. Социальная помощь 
в Древнерусском государстве

Формы социальной поддержки и защиты населения уходят 
в глубокое прошлое нашей страны. Они начинались с благотвори-
тельности, в языческие времена, когда отдельные люди и различ-
ные их группы были вынуждены кормить и одевать своих сирых 
и убогих. Эта помощь носила примитивные формы, не была орга-
низованной и регулярной. 
С появлением государства поначалу мало что изменилось. 
В основе благотворительности по-прежнему лежали субъектив-
ные чувства: сострадание, родственный или соседский долг и т. п. 
Значительное развитие эта деятельность получила после креще-
ния Руси, приобретя вид нищелюбия. Благотворительность была 
нужна не столько для благотворимых, сколько для благотворя-
щих — для их нравственного здоровья, поднятия уровня нрав-
ственного совершенствования и как средство для обеспечения им 
хорошего будущего в загробной жизни.
Начиная с Х в. на Руси разрушаются родоплеменные отно-
шения. Создавшаяся культурно-историческая ситуация потре-
бовала иных форм поддержки и защиты. Основные тенденции 
помощи в этот период были связаны с княжеской защитой и по-
печительством, которые в своем развитии претерпевают как бы 
два этапа своего становления.
Первый этап связан с распространением христианства в Ки-
евской Руси; условно он начинался с периода крещения Влади-
мира I и продолжался до второй половины XII в. — образования 
удельного княжества и распространения христианства на окра-
инах восточнославянских земель.

Второй этап длился со второй половины XII в. по XIII в. 
включительно; в указанный период благотворительные функции 
князя постепенно сливаются с монастырско-церковными форма-
ми призрения1.
Как отмечает Е. Максимов, простейшие виды благотворитель-
ности заключались первоначально почти исключительно в корм-
лении нищих2. Практиковались они, как свидетельствуют лето-
писи, отдельными “нищелюбцами”, из среды которых особенно 
выделялись князья, духовенство и лучшие люди земли. Все они, 
находясь под свежим и здоровым влиянием только что восприня-
того христианского вероучения, охотно поучались великим рели-
гиозным заповедям, главнейшие из которых повелевали любить 
Бога и любить ближнего, как самого себя. Исходя из таких побуж-
дений и выражаясь в жизни в таких формах, благотворительность 
была, по единогласному утверждению исследователей, не столь-
ко вспомогательным средством общественного благоустройства, 
сколько необходимым условием личного нравственного здоровья: 
она больше нужна была самому нищелюбцу, чем нищему. Древ-
ний русский благотворитель, “христолюбец”, помышлял, скорее, 
о том, чтобы повысить собственный духовный статус, чем о том, 
чтобы поднять уровень общественного благосостояния. Нищий 
был для благотворителя лучшим богомольцем, молитвенным хо-
датаем, душевным благодетелем.
Святой Владимир, как известно, позволял “всякому нищему 
и убогому” приходить на княжеский двор кормиться, а неходячим 
больным отправлял повозки, груженые хлебом, мясом, рыбой, ово-
щами, медом и квасом. По свидетельству Иакова Мниха, это де-
лалось не только в Киеве, но и по всей земле Русской. Есть указа-
ния, что тот же Святой Владимир, празднуя в Васильеве (Василь-
кове Киевской губернии) устранение грозившей ему от печенегов 
опасности, раздал бедным много хлеба, меду и триста гривен се-
ребра из своей казны. Некоторые писатели утверждают, что при 
этом же князе были учреждены первые на Руси больницы. Хотя 

1 Фирсов М. В. Социальная работа в России: теория, история, обще-
ственная практика. М., 1996. С. 98–103. 

2 Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительно-
сти и общественного призрения в России. СПб., 1894.

прямого подтверждения этому в памятниках древней письменно-
сти не встречается, тем не менее известно, что больные во время 
княжения Святого Владимира получали не только призрение, но 
и врачебную помощь.
Кроме Святого Владимира исторические источники указы-
вают еще на целый ряд других христолюбивых и нищелюбивых 
князей. Из их числа особенно отмечают великого князя Яросла-
ва Владимировича и брата его Мстислава, князя Тмутараканско-
го. При Ярославе было открыто первое в Новгороде училище на 
300 юношей; во второй половине XI в. большую помощь бедным 
оказывали великие князья Тмутараканские Ростислав и Глеб. Ни-
щелюбием прославился и Владимир Мономах, который, по сви-
детельству современников, “раздавал деньги и предметы первой 
необходимости обеими руками”. Несомненным памятником нище-
любства Владимира Мономаха служит его завещание, в котором он 
говорит своим детям: “Всего ж паче убогих не забывайте, по сколь-
ко вам возможно по силе своей кормите”. Сестра его, Анна Всево-
лодовна, основала в Киеве училище для девиц, которых не толь-
ко содержала за свой счет, но и учила читать, писать и ремеслам.
Во второй половине XII в. княжеская помощь и защита нуж-
дающихся претерпевают изменения в силу ряда причин: роста 
монастырского и церковного призрения, увеличения татаро-
монгольских набегов и данничества, а также того, что князья ста-
новятся хозяевами-вотчинниками своего удела.
Удельное княжение вырабатывает свои виды помощи и под-
держки, связанные с дальнейшим процессом принятия христи-
анства, строительством городов, защитой мигрантов, охраной зе-
мель от набегов соседей.
В летописях о рязанском князе говорилось: “...Великий Князь 
Ингварь Ингоревичь, обнови землю Резанскую, и церкви постави, 
и монастыри согради, и пришелци утеши, и люди многи собра…”1. 
Можно заметить новые защитные функции князя, которые обу-
словлены адаптацией к новым условиям жизни людей. И такая 
деятельность была характерна не только для рязанских князей.
Исходя из нравственно-религиозных побуждений, князья 
заручались покровительством церкви и наделяли полномочия-

1 Иловайский Д. И. История Рязанского княжества. М., 1858. С. 135.

ми по реализации благотворительности представителей религии, 
т. е. духовенства, которое и руководило сим благим делом. Особой 
щедростью отличались иноки Киево-Печерского монастыря, сре-
ди них — преподобные Антоний, Феодосий Печерский и др. Фео-
досий близ своего монастыря построил особый дом, в котором по-
мещались нищие, калеки и прокаженные. Первые в государстве 
больницы, в которых бедные призревались и пользовались бес-
платным лечением, учреждил Переяславский епископ Ефрем 
в 1091 г. При всех монастырях, имевших средства, кормили ни-
щих и убогих, для них иногда устраивались отдельные помещения.
Такая заботливость духовенства о благотворении помимо ре-
лигиозных побуждений объяснялась соответствующими церков-
ными постановлениями. Так, уже в церковном уставе 996 г. упо-
минается об обязанностях духовенства по надзору за призрением 
бедных, причем на содержание церквей, монастырей, больниц, 
богаделен, на прием странных (неимущих) была определена “де-
сятина”, т. е. десятая часть поступлений от хлеба, скота, судеб-
ных пошлин и т. д. 
В X–XIII вв. церковная практика помощи развивалась по двум 
основным направлениям: 1) через монастыри (монастырская си-
стема помощи); 2) через приходы (приходская система помощи). 
В отличие от монастырской приходская помощь была более откры-
той. В ней сосредоточивалась вся общинная, гражданская и цер-
ковная жизнь. Деятельность приходов не ограничивалась только 
оказанием помощи калекам, увечным, нищим; они осуществляли 
самую разнообразную поддержку — от материальных вспомо-
ществований до воспитания и перевоспитания. Приход также яв-
лялся территориальной, административной и податной единицей. 
Памятники древней письменности свидетельствуют о том, что поч-
ти в каждом из церковных приходов существовали богадельни.
Привлекательность монастырской защиты и поддержки для 
работного люда состояла еще и в более выгодных условиях жиз-
недеятельности в составе монастырской вотчины. Крестьяне в мо-
настырях освобождались от пошлин и податей, юрисдикции мест-
ных властей, проезжающих через села княжеских чиновников, ко-
торым необходимо было давать подводы, лошадей и корма, про-
водников и т. д. Крестьяне находили в монастыре тихое приста-
нище, надежную защиту от политических и административных 

преследований и угнетений, безопасное убежище от различных 
неудач и бедствий, скорбей и лишений, присутствующих в жизни 
почти каждого человека. Приход работного люда делало монасты-
ри сильными и изобильными. Их богатство приумножали и част-
ные вклады, начиная от земельных участков и кончая церковной 
утварью и предметами культа. Вклады жертвовались на помина-
ние вкладчиков после смерти, кормление от их имени нищих и т. д. 
Но существовали и особые земельные вклады, позволяющие 
вкладчику при жизни льготное проживание на территории мона-
стыря (не принимать монашеский сан, не вести аскетичный образ 
жизни). Такой проживающий имел статус бельца.
Помимо льгот для находившихся под патронажем монасты-
ря имелись и гарантии защиты от произвола посадника и тысяц-
кого, которые довольно часто нарушали установленные объемы 
пошлин и налогов. Для наглядности приведем жалобу “сирот” 
Терпилова погоста на посадника и тысяцкого, которые требовали 
“давати им поралья” по новым грамотам, а не “по старым грамо-
там, по сорок бель, да по четыре сева муки, по десяти хлебов” [32]. 
Словом, льготные налоги для крестьян, умелое хозяйствование, 
всевозможные пожертвования делали монастыри-вотчины круп-
нейшими собственниками (к примеру, Кириллов монастырь вла-
дел землями от Белого моря до Москвы).
Разумеется, на этом призрение не заканчивалось. Монастыри-
вотчины предоставляли посадскому человеку или крестьянину 
прибежище “на старости лет под монашеской рясой или в каче-
стве бельца, живущего в тиши монастырской ограды”, играя роль 
своеобразных страховых учреждений не только по случаю смер-
ти, но и по старости. Внесение вклада было обязательным усло-
вием, чтобы “иметь страховой полис” [32].
Со временем желающим попасть за монастырские стены 
предлагалось вносить все большие и большие суммы, т. е. мона-
стыри становились своеобразной системой “закрытого призрения”.
Оформление государственных подходов к призрению различ-
ных категорий нуждающихся начинается в связи с изменениями 
структуры государственного управления. В этот период меняется 
характер княжеской благотворительности в отношениях с внеш-
ним миром и собственным населением.

При Иване IV закладывается традиция, когда верховная 
власть начинает сначала ограничивать власть церкви, а затем и 
контролировать ее. 
Как отмечает М. В. Фирсов в своей книге “История социаль-
ной работы в России”, в Судебниках 1550 г. впервые ставится во-
прос о правомерности призрения лиц, не являющихся “клиентами 
церкви”. Согласно церковному законодательству, под защи-
той церковной власти находились “…женщины, дети, преста-
релые, родители, рабы”. Церковь нарушала свои же постанов-
ления, когда брала под свой патронаж торговых и городских 
людей. Именно против этого и было направлено данное постановле-
ние. “А торговымъ людемъ городскимъ въ монастырехъ не жити, 
а жити имъ въ городскихъ дворехъ, а которые торговые люди уч-
нутъ житии на монастырехъ, и техъ с монастырей сводити, да и 
наместником ихъ судити. А на монастырехъ жити нищимъ, ко-
торые питаются милостынею отъ церкви Божии”. Практиче-
ски это постановление направлено против тех бельцов, которые 
за определенную плату покупали себе право жить в монастырях 
(о чем уже говорилось) [32].
Формирующееся законодательство государственного призре-
ния не только реагировало на проблемы церкви, но и было тесно 
связано с проблемами бедности, социальной патологии, государ-
ственной защиты вдов и сирот и т. д. Ведь бедность вызывали не 
только неумелое ведение хозяйства, массовые неурожаи, но еще 
и пожары, которые становились просто гибельными для многих 
жителей России. Поэтому в качестве охранной грамоты потерпев-
шим от пожара в 1560 г. появляется указ об отсрочке долгов с по-
горельцев: “В долгах приставов давати не велел и правити на них 
долгов не велел пять лет”.
Система государственного контроля и поддержки осущест-
вляется по различным направлениям, в том числе путем регу-
лирования цен на хлеб в период массового голода. К таким ме-
рам прибегает Б. Годунов в 1601 г., когда в Усольском уезде резко 
взлетают цены на хлеб, вводятся государственные твердые цены: 
“…Продавати ржи четь по полтине, овса четь в полполтины, яч-
меня четь в четыре гривны” [32]. Предусматриваются каратель-
ные действия в отношении лиц, утаивающих хлеб или завышаю-
щих цену на него.

В 1603 г. появляется Указ, разрешающий “отпускать на волю” 
во время голода работные семьи на прокорм без оформления “от-
пуска на волю”. Соборное уложение 1649 г. закрепляет его, при-
чем вносится еще и дополнение. В “жилецкие записи” (долговые 
документы) разрешалось оформлять денежный долг в счет буду-
щих отработок и откупов; также разрешалась отсрочка уплаты 
“впавшим в убожество” от года до трех лет, причем в отличие от 
законов, входящих в сборник правовых норм “Русская Правда”, 
круг лиц социально не был ограничен. По сути, появляется кре-
дитная система, позволяющая в период массового голода физи-
чески и экономически выжить работному люду.
Таким образом, в период с XIV по вторую половину XVII в. 
не только происходит смена ориентаций мотивов помощи и под-
держки, но меняются и субъекты поддержки. Ктиторские мона-
стыри сменяются монастырями-вотчинами. И если деятельность 
данных заведений первоначально носит открытый характер, 
то постепенно, когда в обществе начинают складываться денеж-
ные отношения, монастыри отходят от благотворительности. Да 
и в самой церкви наблюдается раскол между различными груп-
пировками — “стяжателями” и “нестяжателями”. Государство 
постепенно набирает организационную и законодательную силу, 
ограничивает власть церкви, берет под свой законодательный 
контроль нуждающихся. Видимо, именно в этот период государ-
ственная власть формирует так называемый остаточный прин-
цип в подходах к социальным проблемам общества.

1.2. Государственное призрение в России (XVII–XIX вв.)

Сосредоточение дела призрения в государственных учреж-
дениях началось после воцарения династии Романовых в 1613 г. 
Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее 
Михайловиче (годы правления — 1645–1667) — Приказ строения 
богаделен. Но эта мера, по-видимому, была направлена не на вне-
дрение какой-нибудь системы общественного призрения, а на уси-
ление благотворительной деятельности царя Алексея Михайло-
вича и ближайших к нему лиц. Но уже в этот период появляется 
необходимость перехода к системе общественного призрения. При 

этом четче начинает обозначаться и сама система общественно-
го призрения, в задачи которой входит не только милостыня бед-
ным, но и предоставление работоспособным нуждающимся зара-
ботка, а позднее — и наказания за тунеядство.
Земский собор 1681 г. (царствование Федора Алексеевича) 
побуждает правительство подготовить в 1682 г. особый акт, от-
крывающий новые взгляды на общественное призрение. Но, по-
видимому, смерть Федора Алексеевича затормозила действие 
этого акта.
С приходом к власти Петра I и Ивана V, в период их совмест-
ного правления 1682 г. при регентстве Софьи, мероприятия по ис-
коренению нищенства и призрению вновь приобретают актуаль-
ность.
Указ от 30 ноября 1691 г. “О забирании нищих, притворяю-
щихся увечными, и о наказании их” подтверждает, что “известно 
им, Великим Государям, что на Москве гулящие люди, подвязав 
руки, также и ноги, а иные глаза завеся и зажмуря, будто слепы и 
хромы, притворным лукавством просят на Христово имя милосты-
ни, а по осмотру они все здоровы”. Ввиду этого указ рекомендует 
“тех людей имать и расспрашивать… и по распросным речам ссы-
лать посадских людей в те же посады, из коих они пришли, а двор-
цовых крестьян — в дворцовые волости, а помещиковых и вотчин-
никовых отдавать помещикам и вотчинникам, а буде те люди с сих 
Великих Государей указу впредь объявятся в Москве, в том же ни-
щенском образе и в притворном лукавстве, и тем за то притворное 
лукавство учинить жестокое наказание, бить кнутом и ссылать в 
дальние Сибирские города”. Применялся этот указ, по-видимому, 
слабо, потому что через три года правительство снова подтверж-
дает его и распространяет на лиц духовного звания — “безмест-
ных чернецов и черниц, попов и дьяконов”, бродивших в Москве; 
их также велено “имать и приводить в Стрелецкий Приказ”, а из 
него отсылать “в Патриарший Приказ, чтобы отнюдь чернецы и 
черницы и безместные попы и дьяконы по улицам нигде не бро-
дили и по кабакам не водились” [14].
Этим, собственно, и ограничиваются мероприятия против ни-
щенства в период совместного царствования Иоанна и Петра. Даль-
нейшее развитие их в более или менее полную систему, получаю-
щую во многих частях своих практическое осуществление, отно-