Российское государство и полицейская реформа: историко-правовое исследование

МОСКВА • 
АЛЬФА-М • ИНФРА-М
Д.
А.
 
Смирнов
Российск
ое 
г
осу
дарст
во 
и 
полицейск
ая 
реформа
ист
орико-
правовое 
исследование
2019

УДК 342.745
ББК 67.401.213
С50
Смирнов, Д.А.
Российское государство и полицейская реформа: историкоправовое исследование : монография / Д.А. Смирнов. –
М. : АльфаМ: ИНФРАМ, 2019. – 192 с. – (Ligitimitate legem
et ordinem).
ISBN 9785982813367 (АльфаМ)
ISBN 9785160064932 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161040683 (ИНФРАМ, online)
В предлагаемой монографии из серии «Legitimitate legem et ordinem»
(«Законность и правопорядок») рассматриваются наиболее значимые, актуальные и вместе с тем недостаточно изученные проблемы формирования,
организации и функционирования института полиции. Ценность работы
заключается в том, что автор предлагает оригинальную, отличную от общепризнанной трактовку некоторых давно устоявшихся и прочно утвердившихся в юридической науке понятий.
Для научного юридического сообщества. Представляет интерес для социологов, политологов, государствоведов.
УДК 342.745
ББК 67.401.213
© Смирнов Д.А., 2013
© «АльфаМ». Оформление, 2013
С50
ISBN 9785982813367 (АльфаМ)
ISBN 9785160064932 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161040683 (ИНФРАМ, online)
ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ВВЕДЕНИЕ
Социальноэкономические и политические
изменения, которые произошли в нашей стране за последние 20 лет, а также развитие информационнокоммуникационных систем поставили перед Министерством внутренних
дел (МВД) России новые задачи, к решению которых оно
оказалось не готово. Следствием этого стали падение уровня
законности и дисциплины среди личного состава, резонансные происшествия с участием сотрудников и руководителей
органов внутренних дел, грубое и циничное нарушение прав
граждан. Все это негативно отразилось на формировании
имиджа сотрудников органов внутренних дел, сказалось на
престиже службы. Объективно назрела необходимость совершенствования форм и методов работы с кадрами, проведения системной воспитательной работы, изменения критериев оценки показателей служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Для решения перечисленных и многих других накопившихся проблем в сфере внутренних дел в настоящий момент
проводится реформа МВД России, а также целый ряд иных
организационных и нормотворческих мероприятий, цель
которых – навести порядок в ведомстве, укрепить режим законности, создать барьеры на пути разрастания коррупции1.
Федеральный закон «О полиции»2 ознаменовал собой
формирование качественно нового органа государственной
власти. И дело здесь не в простом переименовании милиции
в полицию (хотя необходимо отметить, что Россия до недавнего времени была чуть ли не единственным государством –
1 Овчинников Н.А. Административноправовое регулирование
обеспечения законности в системе МВД России : автореф. дис …
канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.
2 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3ФЗ (в ред. от 25.06.2012
№ 88ФЗ) // Российская газета. 2011. 8 февраля; Российская газета. 2012. 27 июня.

членом Совета Европы, которое с советских времен сохранило название «милиция»). Возвращение милиции ее исторического наименования «полиция», как представляется,
означает возвращение к общепризнанным международным
сообществом правовым нормам, что отражается в новых
концептуальных подходах, иных принципах организации и
деятельности полиции как одного из важнейших гарантов
обеспечения конституционной законности и правопорядка
в стране. Новое название органа правопорядка выражает его
профессиональную сущность.
Термин «полиция» исторически, филологически и
юридически апробирован, традиционен, универсален и
имеет ряд несомненных достоинств. С одной стороны, аппарат, в полномочия которого входит выполнение важнейших обязанностей по охране общественного порядка
и обеспечению общественной безопасности во всех странах мира, представляет собой универсальный инструмент
принуждения и в большинстве стран называется полицией. Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан. С другой стороны, термин
«полиция» объединяет в одну систему все надзорнопринудительные органы (как милитаризованные, так и гражданские), которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны
общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую
деятельность.
Наконец, термин «полиция» достаточно четко отделяет полицейскую деятельность от управленческой. Это
предполагает, что в полиции должны служить только те сотрудники, которые выполняют исключительно полицейские функции.
Долгое время сотрудниками милиции являлись также сотрудники кадровых, финансовых, тыловых и других подразделений, что, наверное, не совсем правильно, так как под
полицейской деятельностью в самом общем плане следует
понимать особый вид государственноуправленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка,
обеспечение общественной (и любой другой) безопасности
6
Введение

и связанной с применением государственного принуждения1.
В целом необходимо отметить, что создание полиции
объективно вызвано назревшей необходимостью проведения широкомасштабной реформы органов внутренних дел
Российской Федерации, предполагающей среди прочего интеграцию России в мировое полицейское сообщество. Это,
как представляется, положительно скажется на деятельности всей системы правоохранительных органов России.
Вопросы недостаточной материальной обеспеченности
при наличии широких полномочий и не менее обширных
обязанностей сотрудников милиции не находили эффективного разрешения и являлись коррупционно опасным
фактором. Многосложность обязанностей и избыточность
кадрового состава затрудняли эффективную организацию
работы. Все более очевидной становилась неудовлетворенность общества результатами и формами деятельности милиции. Осознание этих обстоятельств привело к преобразованию милиции в полицию и принятию радикальных мер
по приведению организации и деятельности органов внутренних дел в соответствие с современными принципами
построения и функционирования органов государственной
власти.
Как отметил Д.А. Медведев на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных
органов, состоявшемся 21 февраля 2011 г., задача проводимых реформ – сделать так, чтобы правоохранительная система «стала современной, более надежной и, естественно, в
большей степени ориентированной на защиту наших граждан от беззакония и коррупции». Реализуемая в настоящее
время реформа МВД России является очередным важнейшим шагом модернизации страны и ее государственного
управления.
Инициатором реформы ведомства стал Президент РФ
Д.А. Медведев, который 24 декабря 2009 г. подписал Указ
«О мерах по совершенствованию деятельности органов
Введение
7
1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование
или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. № 12.
С. 60.

внутренних дел Российской Федерации»1. В этом документе
ключевыми шагами реформирования были заявлены: регулярная ротация руководящего состава, 20процентное сокращение кадров, избавление МВД от непрофильных функций, увеличение зарплаты и повышение социальной защищенности сотрудников.
Главной целью реализуемой реформы является создание
современной и эффективной правоохранительной системы
в России. Совершенствование органов внутренних дел Российской Федерации – это профильная стратегическая задача, поскольку без комплексного решения проблем в правоохранительной сфере невозможно добиться успехов в работе
по эффективной защите прав и свобод граждан от преступных посягательств. Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, Президент РФ подчеркнул, что «модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в
обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан»2.
В ходе реформирования был учтен и положительный отечественный и международный опыт полицейского строительства, максимально полно использованный применительно к российским условиям.
Столь радикальная и масштабная реорганизация МВД
реализуется впервые. Проводимые ранее преобразования затрагивали лишь отдельные сферы деятельности. Теперь же
поставлена задача выстроить качественно работающую систему и добиться высокой правовой дисциплины сотрудников.
Первым шагом стало создание прочной законодательной
базы, основу которой составил подготовленный по инициативе Президента РФ Федеральный закон «О полиции» от
7 февраля 2011 г. № 3ФЗ.
8
Введение
1 Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468
(в ред. от 01.03.2011 № 254) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 28 декабря; Российская газета. 2011. 7 марта.
2 Российская газета. 2010. 1 декабря.

Этот закон раскрывает понятие «полиция» через призму
социальной роли органа правопорядка в российском обществе. Так, согласно ч. 1 ст. 1 «Назначение полиции», она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без
гражданства, для противодействия преступности, охраны
общественного порядка, собственности и для обеспечения
общественной безопасности. При этом полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
Здесь законодатель не упоминает о принудительном потенциале полиции, что было характерно для определения милиции. Не раскрыто и содержание понятий «общественный
порядок» и «общественная безопасность», которые до настоящего времени не определены на законодательном уровне1.
Закон не определяет задачи полиции, а в ст. 2 говорит об
основных направлениях ее деятельности:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство
дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5)
производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;
9)
контроль за соблюдением законодательства РФ в области
частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной
основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и
иных участников уголовного судопроизводства, судей,
Введение
9
1 Василенко Г.Н. Административное законодательство в условиях применения норм Федерального закона «О полиции» // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 30.

прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других
защищаемых лиц;
12) осуществление экспертнокриминалистической деятельности.
Как видно из данного перечня, осуществление предварительного расследования по уголовным делам не входит в задачи полиции.
В основных направлениях деятельности полиции было закреплено ее правоохранительное предназначение в обществе.
Заложенная в Законе новая социальная модель органов правопорядка основывается на выполнении профессиональных полицейских функций. Во главу угла поставлена безопасность
личности, защита ее прав и законных интересов от противоправных посягательств. Основным направлением деятельности становится предупреждение и профилактика преступлений и административных правонарушений.
Был кардинально решен вопрос о несвойственных полиции функциях. В Законе не содержатся ранее закрепленные
за милицией функции: содержание в специально отведенных
помещениях органов внутренних дел иностранных граждан,
подлежащих депортации по решению суда; сопровождение в
центр временного размещения и охраны лиц, получивших
свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцами, и прибывших с ними членов их семей; подача заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны;
обеспечение прибытия граждан, подлежащих призыву на
военную службу, на мероприятия, связанные с призывом;
ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставление информации, содержащейся в этом реестре; контроль за
применением контрольнокассовой техники; контроль за
соблюдением пограничного режима и режима в пунктах
пропуска через государственную границу; обеспечение общественного порядка при проведении поисковой работы;
обеспечение правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения; розыск собственника безнадзорных животных;
выдача разрешений на хранение и перевозку автомобиль10
Введение