Сущность, формы и методы реализации исполнительной власти

Федеральная служба исполнения наказаний
Вологодский институт права и экономики

СУЩНОСТЬ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Учебное пособие для магистратуры по направлению подготовки
«Юрист в сфере государственного управления»

Под редакцией доктора юридических наук, профессора С. А. Старостина,  
доктора юридических наук, доцента Р. В. Нагорных

Вологда
2019

УДК 342.6(075)
ББК 67.401я73
         С89

Рецензенты:
Л. Л. Попов – д-р юрид. наук, проф., акад. Рос. акад. естеств. наук, заслуж. деятель 
науки Рос. Федерации, заслуж. юрист РСФСР (Мос. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Ку- 
тафина (МГЮА));
Д. Б. Миннигулова – д-р юрид. наук, доц. (Казан. фил. Рос. гос. ун-та правосудия).

Авторы:
Я. В. Васильева – канд. юрид. наук (гл. 1 в соавт. с С. А. Старостиным); С. В. Ведяш- 
кин – канд. юрид. наук, доц. (гл. 2 в соавт. с А. М. Кононовым, С. А. Старостиным);  
А. М. Кононов – д-р юрид. наук, проф. (гл. 2 в соавт. с С. В. Ведяшкиным,  
С. А. Старостиным); Р. В. Нагорных – д-р юрид. наук, доц. (введение в соавт.  
с С. А. Старостиным, гл. 6); С. А. Старостин – д-р юрид. наук, проф. (введение 
в соавт. с Р. В. Нагорных, гл. 1 в соавт. с Я. В. Васильевой, гл. 2 в соавт.  
с С. В. Ведяшкиным, А. М. Кононовым); М. С. Студеникина – канд. юрид. наук, 
проф. (гл. 4); М. Е. Труфанов – д-р юрид. наук, доц. (гл. 3, 5).

Сущность, формы и методы реализации исполнительной власти : 
учебное пособие для магистратуры по направлению подготовки «Юрист 
в сфере государственного управления» / [Я. В. Васильева и др.] ; под ред. 
д-ра юрид. наук, проф. С. А. Старостина, д-ра юрид. наук, доц. Р. В. Нагор- 
ных ; Федер. служба исполн. наказаний, Вологод. ин-т права и экономи- 
ки. – Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2019. – 163 с. 
ISBN 978-5-94991-490-8

В учебном пособии рассматриваются сущность и содержание системы 
органов исполнительной власти Российской Федерации, функции, формы 
и методы реализации исполнительной власти, вопросы законности и 
дисциплины в сфере реализации исполнительной власти. Законодательство 
приводится по состоянию на 1 марта 2019 г.
Издание предназначено для студентов юридических и иных вузов, 
проходящих обучение по магистерской программе «Юрист в сфере 
государственного управления», аспирантов и преподавателей, а также всех 
интересующихся проблемами современного административного права и 
процесса.
УДК 342.6(075)
ББК 67.401я73

ISBN 978-5-94991-490-8              © ФКОУ ВО «Вологодский институт права и экономики 
                                                           Федеральной службы исполнения наказаний», 2019

С89

ВВЕДЕНИЕ

Дисциплина «Сущность, формы и методы реализации исполнительной власти» относится к обязательным дисциплинам вариативной части профессионального цикла по образовательной 
программе магистратуры 40.04.01 Юриспруденция, направленность (профиль) «Юрист в сфере государственного управления», 
квалификация выпускника (степень) – магистр и базируется на 
знаниях, полученных в ходе изучения таких дисциплин, как философия права, социология права, история и методология юридической науки, теория государственного управления, актуальные 
проблемы административного права и процесса. 
Подготовка юристов в сфере государственного управления 
подразумевает глубокое изучение теории и практики функционирования органов исполнительной власти, форм и методов их деятельности. В связи с этим в учебном пособии изложены наиболее 
важные проблемы сущности и содержания современной системы 
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления. 
Отличительной особенностью издания является и то, что 
многие вопросы, которые в нем рассмотрены, непосредственно 
связаны с административной реформой. Основная цель административной реформы – создание оптимальной системы государственного управления, такой структуры органов исполнительной 
власти, которая позволила бы успешно решать социально-экономические проблемы для повышения уровня и качества жизни 
населения. Но административная реформа – это не только изменение системы и структуры, это в первую очередь пересмотр 
полномочий органов исполнительной власти, совершенствование 
механизмов их реализации. В этой связи на основе современного 

нормативного материала и правоприменительной практики рассмотрены функции, формы и методы реализации исполнительной власти, уделено внимание вопросам обеспечения законности 
и дисциплины в деятельности ее органов.
При написании учебного пособия авторы ставили перед собой две цели: 
– учитывая существующее многообразие учебной и научной 
литературы по административному праву и процессу, подготовить материал, который позволил бы дать необходимые и глубокие знания по данному предмету. Во всех главах пособия по 
излагаемым проблемам приводятся современные позиции ведущих ученых, что рассчитано прежде всего на подготовленного 
студента;
– изложить материал таким образом, чтобы студенты смогли 
получить навыки и умения точно и профессионально применять 
полученные знания на практике, были готовы и способны самостоятельно решать сложные задачи, поэтому учебный курс сопровождается многочисленными примерами из практики. 
Книга состоит из шести глав, полностью охватывающих содержание рабочей программы по учебной дисциплине «Сущность, формы и методы реализации исполнительной власти». 
Отдельные главы посвящены сущности исполнительной власти и системе ее органов, в которых анализируются актуальные 
проблемы места и роли исполнительной власти в системе разделения властей, соотношения исполнительной власти и государственного управления, а также вопросы административной 
реформы и совершенствования системы и структуры органов 
исполнительной власти, механизма ее организации и функционирования.
Большое внимание авторы уделяют раскрытию сущности и 
содержания функций органов исполнительной власти, административно-правовые форм и методов их реализации. Подробно 
рассматриваются проблемы соотношения функций исполнительной власти с ее компетенцией и полномочиями, их видов и классификации, характеризуются нормотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, исследу

ются виды и критерии классификации административно-правовых методов реализации исполнительной власти.
В целом учебное пособие позволяет обучающимся получить 
развернутое представление об основных проблемах системы и 
структуры органов исполнительной власти, формах и методах ее 
реализации, а также основных направлениях совершенствования 
соответствующего механизма на современном этапе проведения 
административной реформы в нашей стране.

ГЛАВА 1 
 
СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Управление как объект  
административно-правового регулирования.  
Социальное управление и его виды.  
Государственное управление

Административное право – важнейшая отрасль российской 
правовой системы, поскольку регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации одной из ветвей системы государственной власти – исполнительной власти1.
В широком смысле слова руководство чем-то или кем-то есть 
управление. Но такое упрощенное понимание управления не раскрывает его содержания. Основными чертами управления в целом следует признать следующие: 
1. Управление есть свойство организованной системы, обеспечивающее достижение поставленных перед системой целей и 
выполнение задач посредством исполнения возложенных на нее 
функций. 
2. Основными элементами системы управления всегда являются субъект и объект управления, а также прямые и обратные 
связи между ними. Управление представляет собой целенаправленное воздействие субъекта на объект, обеспечивающее упорядоченность всей системы. 
3. Управлению свойственны внутреннее и внешнее взаимодействие элементов системы. 
4. Управления нет, если отсутствует властное подчинение 
объекта управления субъекту. Под функциями управления по
1 См. подробнее: Административное право России. Общая часть : учеб. / 
под ред. С. А. Старостина. М., 2010.  С. 7–17.

нимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные 
виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, 
относят: прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной 
деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); 
регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и 
объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль 
(наблюдение за функционированием управляемой сферы). 
Социальное управление и его виды. Если говорить о социальном управлении, то его основные признаки предопределены 
общими чертами, свойственными управлению как научной категории1, а также спецификой организации общественной жизни. Из наиболее важных особенностей можно выделить сле- 
дующие: 
1. Социальное управление имеет место при совместной деятельности людей по достижению поставленных перед ними целей. 
2. Предназначение социального управления – воздействие на 
социум, придающее взаимодействию людей организованность. 
3. Объект социального управления – поведение участников 
совместной деятельности, их взаимоотношения. 
4. Социальное управление достигает своей цели в рамках общественных связей, которые являются, по сути, управленческими отношениями. 
5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воли людей – участников управленческих отношений, поскольку они имеют сознательно волевое опосредование. Воля субъекта управления приоритетна по отношению к 
воле объекта управления. Отсюда властность социального управления. 

1 См.: Оботурова Н. С. Философия идеи : моногр. Вологда, 2009. С. 29–34.

6. Социальное управление проявляется в специальном механизме его реализации1. Итак, социальное управление в широком 
смысле понимается в качестве механизма организации общественных связей, в узком смысле его обычно характеризуют как 
специфический вид государственной деятельности. 
Государственное 
управление. 
Термин 
«государственное 
управление» достаточно широко употреблялся как в теории, так 
и в практической деятельности до 1993 г. Вспомните словосочетание «органы государственной власти и управления», которое 
фактически отождествляло власть и управление. 
Конституция 1993 г. отказалась от понятия «управление», 
предложив вместо него другой термин – «исполнительная 
власть»2. 
Термин «управление» в Конституции Российской Федерации 
употребляется только лишь в контексте прав граждан на участие в 
управлении делами государства, а также в управлении собственностью (ст. 32, 71, 114, 132 Конституции Российской Федерации). 
Но это не говорит о том, что государственного управления не 
существует, налицо только терминологическая замена. Согласно  
ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, 
исполнительную и судебную. Таким образом, проблема состоит 
всего лишь в соотношении терминов «исполнительная власть» и 
«государственное управление». 
Характерными чертами, присущими государственному управлению, следует считать следующие: 
1. Это деятельность исполнительно-распорядительного аппарата управления. Ее цель – исполнение нормативных правовых 
актов. Естественно, что она может быть основана только на юридически оформленных властных полномочиях. 
2. Это подзаконная деятельность, осуществляемая на основе 
и во исполнение закона, она вторична по отношению к законодательной власти. 

1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное 
право Российской Федерации : учеб. М., 1998. С. 5–6.
2 См. подробнее: Административное право России. Особенная часть : учеб. /  

под ред. С. А. Старостина. М., 2012. С. 4–10.

3. Это деятельность органов государственной власти по выполнению своих функций. Как правило, это исполнительно-распорядительные органы государственной власти. 
4. Это исполнительная деятельность по управлению в сфере 
экономики, социально-культурной и административно-политической сферах. 
Некоторые авторы (А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий, Ю. Н. Старилов и др.) называют еще и другие характерные черты государственного управления: субординационность 
(вертикальное подчинение), возможность административного 
правотворчества (сочетание правоприменения и правоустановления) и др.

§ 2. Исполнительная власть в системе разделения властей. 
Соотношение исполнительной власти  
и государственного управления

Переход от государственного управления к исполнительной 
власти фактически означает переход от механизма разделения деятельности, труда к механизму разделения власти. 
Государственная власть всегда едина и проявляется в законодательстве, исполнении и правосудии. Часто можно встретить 
такую точку зрения: до 1993 г. государственная власть была единой и не делилась на три ветви, как это происходит сегодня. Такие утверждения абсолютно необоснованны. Да, в Конституции 
СССР 1990 г. существовала ст. 6, гласившая, что «руководящей 
и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций 
является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС 
существует для народа и служит народу». Но нельзя забывать, 
что при этом существовал Верховный Совет – законодательная 
власть (гл. 15 Конституции 1977 г.), Совет Министров – высший 
исполнительный и распорядительный орган (гл. 16), система судов (гл. 20). Другое дело, насколько все три ветви власти были 
независимы от КПСС, а значит, самостоятельны. 

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 
органы исполнительной власти самостоятельны. Смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти определяются правами и свободами человека и гражданина, 
которые являются непосредственно действующими. 
Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности находятся в 
ведении Российской Федерации. В пределах ведения Российской 
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам 
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и 
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 
образуют единую систему исполнительной власти. 
Итак, исполнительная власть – непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на принципе разделения властей. 
Важно подчеркнуть, что организация государственно-властного механизма строится на основе разделения властей и эти органы конституционно названы органами исполнительной власти. 
Осуществляемая ими деятельность подчинена назначению исполнительной власти, что, собственно, и является основой административного права.
Многочисленные источники по-разному классифицируют 
признаки и особенности исполнительной власти. Так, в упомянутом нами учебнике А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого  
и Ю. М. Козлова названы 10 признаков исполнительной власти.  
В своем учебнике Ю. М. Козлов выделяет только три ее особенности1. Наиболее удачен и полон, на наш взгляд, следующий перечень признаков исполнительной власти:
1. Основное предназначение исполнительной власти – организация и исполнение законодательства. Но законодательство 
лишь норма поведения людей, исполнение законодательства возможно при соответствующих организующих, координирующих и 
контрольных ее действиях. 

1 См.: Козлов Ю. М. Административное право : учеб. М., 1999. С. 8–9.