Проблемы государственного управления с позиций теории систем

Проблемы государственного управления  
с позиций теории систем

Светлой памяти профессоров 
Ю. Е. Аврутина,  
Д. Н. Бахраха, 
И. И. Веремеенко, 
Б. М. Лазарева, 
Н. Г. Салищевой, 
которым обязан пониманием  
государственного управления, 
посвящаю

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021

Б. В. Россинский

Проблемы  
государственного управления  
с позиций теории систем

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом  
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 

УДК 342.5
ББК 67.401
 
Р76

Сведения об авторе
Борис Вульфович Россинский, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 
профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Рецензент
В. П. Уманская, доктор юридических наук, доцент.

Россинский Б. В.
Проблемы государственного управления с позиций теории 
систем : монография / Б. В. Россинский. — Москва : Норма : 
 ИНФРА-М, 2021. — 264 с.

ISBN 978-5-00156-143-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-016690-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-109274-3 (ИНФРА-М, online)
В монографии, посвященной проблемам государственного управления, рассматриваются положения системного подхода к этому процессу, 
виды, информационные особенности, принципы и законы функционирования систем. Существенное внимание уделяется анализу государства 
как системы управления, вопросам устойчивости данной системы и роли в ее обеспечении исполнительной власти. Материал иллюстрируется 
конкретными примерами государственного управления.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов 
юридических и управленческих вузов и факультетов, государственных 
служащих, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами 
теории систем, государственного управления и деятельности органов исполнительной власти.

УДК 342.5 
ББК 67.401

ISBN 978-5-00156-143-9 (Норма) 
ISBN 978-5-16-016690-2 (ИНФРА-М, print) 
 
ISBN 978-5-16-109274-3 (ИНФРА-М, online) 
© Росcинский Б. В., 2021

Р76

От автора

В 2020 г. вышла в свет моя монография, посвященная вопросам административного права, связанным с присущими этой науке системными подходами к государственному управлению1. Монография была хорошо встречена научной общественностью2, и многие коллеги 
советовали более глубоко рассмотреть проблемы государственного 
управления непосредственно с позиций теории систем. В названной 
монографии я уже отмечал, что государственное управление является сложной, многогранной деятельностью, основанной на понимании 
и грамотном использовании положений разнообразных отраслей знания, причем не только юридического, экономического, философского, исторического, социологического, политологического, психологического, но и математического, естественно-научного, технического 
характера. Во всех этих областях с успехом используются системные 
подходы при анализе свойственных им закономерностей. Естественно, велико значение положений теории систем для осмысления и развития методов государственного управления.
Сказанное побудило меня вплотную заняться как теоретическими 
проблемами системного подхода, так и возможным их применением 
в практике государственного управления. Соответственно построена 
и архитектоника работы. Учитывая, что системные принципы присущи самому широкому кругу объектов, в монографии я опираюсь на 
примеры, отражающие различные явления объективной действительности, но, конечно, в наибольшей степени касаюсь конкретных ситуаций государственного управления.
В этой, как и предыдущей, монографии отражены идеи и мысли, 
которые занимали меня смолоду. В жизни приходилось заниматься 

1  См.: Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного 
управления в России. Системные подходы. М., 2020.
2  В частности, журнал «Административное право и процесс» опубликовал обстоятельную рецензию на книгу, подготовленную В. П. Уманской по просьбе редакции 
журнала. См.: Уманская В. П. Рецензия на монографию Б. В. Россинского «Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы» (М.: Издательство «Норма»: ИНФРА-М, 2020. — 168 с.) // Административное 
право и процесс. 2020. № 2. С. 86—87.

От автора

разными научными проблемами, на первый взгляд, казалось бы, не 
связанными друг с другом. Это и вопросы управления техническими 
системами в ракетно-космической отрасли, социотехническими и социальными системами в органах внутренних дел; и широкий спектр 
проблем деятельности органов исполнительной власти, в том числе 
применения административной ответственности; и, наконец, формы и 
методы комплексного подхода к государственному управлению. Везде 
получал новую информацию, интегральное осмысление которой формировало мое системное мышление. Поэтому подготовка настоящей 
монографии, посвященной проблемам государственного управления 
с позиций теории систем, закономерна.
Есть еще одно обстоятельство, побудившее меня взяться за работу по данной проблематике. Впереди две даты в истории СССР, мимо 
которых нельзя пройти молча. В декабре 2022 г. будет 100 лет со дня 
образования Советского Союза, а в декабре 2021 г. — 30 лет с момента 
его распада. В научной и публицистической литературе, в средствах 
массовой информации, в обывательской среде идут бесконечные споры о причинах развала страны, о том, возможно было предотвратить 
такой ход событий или нет. Говорится об экономических, социальнополитических и иных причинах ликвидации государства, высказываются предположения о действии зарубежных сил и даже предательстве 
руководства державы. Кто-то с пеной у рта доказывает, что советская 
система, особенно ее плановое хозяйство, исчерпали себя и требовался возврат к капиталистической модели организации общественной 
жизни. Кто-то, наоборот, утверждает, что советскую систему, в частности ее экономику, можно было реформировать.
Я не экономист, не историк, не политолог, не социолог и обо всех 
причинах развала государства судить профессионально не берусь, но 
хочу показать, что во многом это обусловлено и определенным игнорированием со стороны властей предержащих системных принципов 
и законов в государственном управлении СССР.
Когда распался Советский Союз, мне было 45 лет, из них на протяжении 30 с лишним, начиная с отрочества, я лично ощущал и постепенно все глубже и глубже осмысливал достоинства и многие недостатки советской системы. Был свидетелем ломки этой системы — процесса жестокого во всех своих проявлениях. Прошло еще три десятка 
лет моих размышлений, но теперь уже, естественно, и о современной 
России. Чему-то из происходящего в стране радуюсь, чем-то недоволен, от чего-то страдаю. При этом всегда разделяю боль тех, кому плохо. С отчаянием думаю о выброшенной из жизни и обездоленной мас

От автора 
7

се людей уже практически ушедшего поколения, о соотечественниках 
(язык не поворачивается сказать «бывших»), не по своей воле оказавшихся за пределами Родины и испытавших тяжелейшие удары судьбы.
Мне посчастливилось побывать более чем в 70 зарубежных странах, расположенных на всех континентах земного шара (причем во 
многих неоднократно) и различающихся, порой значительно, по экономическому уровню, социальному развитию, государственному устройству, традициям, наконец, просто укладу жизни. Наблюдал и оценивал увиденное, сравнивал с тем, что было в Советском Союзе, что происходит в постсоветской России, анализировал суждения на этот счет 
отечественных и зарубежных ученых.
В результате обобщения всего накопленного в голове материала 
пришел к следующему пониманию вещей. Ни система, основанная 
преимущественно на государственной, иных коллективных формах 
собственности на средства производства, директивном планировании 
и фактически абсолютно централизованном управлении, ни система, 
основанная в большей степени на частной собственности на средства 
производства и не столь жестком государственном регулировании, не 
идеальны. И та и другая имеют свои проблемы, свои позитивные и 
негативные стороны, причем проявляющиеся в разных странах далеко не одинаково. Экономические и социальные показатели развития 
государств, характер отношений между людьми в значительной мере 
определяются не только принадлежностью стран к той или иной общественной формации, но и национальными особенностями, в частности укоренившейся политической культурой, религиозными устоями, 
исторически сформировавшимися жизненными приоритетами, социальной психологией народа, его менталитетом, другими обстоятельствами.
Аналогично свои достоинства и недостатки имеют как небольшие, 
унитарные государства, так и системные образования: федерации, конфедерации, союзы, даже империи.
Каждая из стран или их объединения должны стремиться перенимать в пределах возможного лучшее, что есть или что было на планете, в том числе в экономике и обеспечении условий существования людей. Это важно не только для государств с невысоким экономическим 
уровнем и недостаточным социальным обеспечением населения, это 
нужно и для развитых во всех отношениях стран. Ведь совокупность 
государств на Земле является большой системой. А исходя из системных постулатов, очевидно, что в условиях значительного социальноэкономического расслоения стран (подсистем всей глобальной систе

От автора

мы) ни в одной из них не могут гарантироваться устойчивые спокойствие и благополучие.
Надеюсь, что высказанные в настоящей книге суждения по вопросам системного подхода к государственному управлению будут интересны не только специалистам в этой области, но и всем другим 
лицам, задумывающимся о причинах распада СССР, о возможностях 
уменьшить тяжесть последствий этой трагедии.
Подготовленные мной за долгие годы научные публикации сформировали собственный подход к написанию статей, эссе и особенно 
монографий, частично отличающийся от классического стиля таких 
работ, но импонирующий мне тем, что он позволяет высказать самые 
разноплановые суждения, к которым пришел за жизнь. Желание самовыразиться в принципе свойственно людям, особенно творческим, 
и с годами оно обостряется.
В связи с этим настоящая книга, как и предыдущая, «не отвечает 
канонам сугубо монографических работ. Изложение научного материала сочетается с отвлечениями на публицистические, нередко даже 
философские размышления, авторские суждения о тех или иных процессах в стране. Без этого, думается, монография представлялась бы 
во многом набором ряда известных положений, обзором других работ, была бы достаточно сухой и неинтересной, не смогла бы выполнить основную задумку»1, идею книги — увлечь читателей, особенно молодого поколения, системными идеями, воплощение которых в 
жизнь должно способствовать совершенствованию государственного 
управления.
Как и раньше, в работе над материалом помимо строгих научных 
данных широко использую суждения, высказанные мне при личном 
общении учеными и лицами, занимавшими значительные государственные должности в СССР и постсоветской России, а также почерпнутые из мемуарных источников. Высокую степень достоверности таких сведений уже отмечал в прошлой монографии.
Надеюсь, книга окажется интересной и полезной читателям. Как и 
год назад, обращаюсь с просьбой ко всем, кто прочтет монографию, 
по возможности высказать о ней свое мнение. Буду крайне признателен коллегам, которые пожелают принять участие в соответствующих дискуссиях.

1  Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы. С. 6.

Глава 1. Теоретические основы системного подхода

§ 1. Понятие системы и системный подход

С середины прошлого века в научных исследованиях стали бурно 
развиваться теория систем и системный подход. Концепция общей теории систем сформулирована австрийским биологом Л. фон Берталанфи в 30-х гг. XX в.1, а более развернуто эта теория была представлена 
научной общественности в конце 40-х — начале 50-х гг.2 Сам Берталанфи писал в 1962 г. в статье «Общая теория систем — критический 
обзор» (русский перевод опубликован в 1969 г.), что прошло 15 лет 
с того момента, как он «впервые представил широкой публике проект общей теории систем», при этом сослался на свою работу 1947 г.3
Дальнейший интерес к общей теории систем и ее углубление связаны с появлением теории информации, теории управления, в том 
числе государственного управления, кибернетики4, электронной вычислительной техники, других новых отраслей знания, особенно синергетики5, многих современных направлений научно-технического 

1  Конкретный год выдвижения концепции общей теории систем (1937) предположительно назвал Д. М. Гвишиани, исходя из анализа публикаций Л. фон Берталанфи (см.: Гвишиани Д. М. Организация и управление. 3-е изд. М., 1998. С. 273), а также И. В. Блауберг, учитывая дату семинара по философии в Чикагском университете, 
на котором, по словам самого Л. фон Берталанфи, он впервые выступил с этой концепцией (см.: Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 391).
2  См., например: Садовский В. Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М., 1974. С. 6; Шуремов Е. Л. Теория систем и системный анализ. 
Коротко о главном. М., 2018. С. 6.
3  Берталанфи Л. Общая теория систем — критический обзор // Исследования по 
общей теории систем. М., 1969. С. 23.
4  Следует отметить, что термин «кибернетика» употреблялся довольно часто еще 
у Платона, который понимал ее как искусство управлять кораблем, искусство управлять людьми («искусство кормчего»). А в 1834 г. французский ученый А. М. Ампер 
назвал кибернетикой науку непосредственно управления государством. См.: Винер Н. 
Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. 2-е изд. М., 1968. С. 56; 
Поваров Г. Н. Ампер и кибернетика. М., 1977. С. 42. О современном понимании кибернетики см. в следующем параграфе.
5  Термин «синергетика» в 1974 г. впервые предложил Р. Фуллер, однако первое определение, близкое к нынешнему пониманию этого учения, дал один из основоположников синергетики как самостоятельного научного направления Г. Хакен, по словам которого синергетика изучает общие закономерности процессов перехода от хаоса к порядку и обратно в открытых системах. См.: Хакен Г. Синергетика. М., 1980.

Глава 1. Теоретические основы системного подхода

прогресса1. Это обусловлено тем обстоятельством, что, как отмечает 
известный исследователь проблем системного подхода М. Д. Месарович, «теория систем представляет собой научную дисциплину, которая изучает различные явления, отвлекаясь от их конкретной природы, и основывается лишь на формальных взаимосвязях между различными составляющими их факторами и на характере их изменений под 
влиянием внешних условий»2.
Однако сам Берталанфи рассматривал многие иные науки, в частности кибернетику, как составные элементы своей теории, утверждая, 
например, что «кибернетика как теория управляющих механизмов в 
технике и природе, основанная на концепциях информации и обратной связи, представляет собой лишь часть общей теории систем; кибернетические системы — всего лишь особый случай, хотя и важный, систем, обладающих саморегулированием»3. Во-первых, мне 
это утверждение представляется достаточно спорным, я согласен с 
Э. В. Фоминым и Ю. А. Фоминой в том, что с методологической точки зрения кибернетика значительно отличается от общей теории систем, ибо «исследует не все разнообразие существующих фундаментальных законов организации, функционирования и развития систем 
различной природы, а берет в качестве основной предпосылки (аксиомы) — управление, как общий закон существования систем. Аксиомой кибернетики является то, что все существующие системы строят 
сами себя на основе управления»4.
А во-вторых, термин «саморегулирование» в нынешнем понимании, думается, не применим к кибернетике, так как она, занимаясь 
проблемами управления, не вторгается в параллельное и в чем-то антагонистическое ей научное направление — синергетику. А ведь именно синергетика исследует процессы самоорганизации разнообразных 
систем живой и неживой природы5 (заметим, здесь уже существенно 

1  См.: Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 3—37; Он же. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 18—39; Берталанфи Л. Указ. 
соч.; Блауберг И. В. Указ. соч. С. 283; Гвишиани Д. М. Указ. соч. С. 272—275; Исследования по общей теории систем: сб. переводов / общ. ред. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. М., 1969; Садовский В. Н. Указ. соч. С. 5—6; Юдин Э. Г. Методология науки. Системность. Деятельность. 2-е изд. М., 2016. С. 211—218; и др.
2  Месарович М., Такахара Я. Общая теория систем: математические основы. М., 
1978. С. 9.
3  Цит. по: Гвишиани Д. М. Указ. соч. С. 274.
4  Фомин Э. В., Фомина Ю. А. Общий системный подход и социально-экономические системы (от управления к самоорганизации). М., 2014. Кн. 1: Общий системный 
подход. С. 38—39.
5  См.: Климонтович Н. Ю. Без формул о синергетике. Минск, 1986. С. 25.