Теория компетенции

ч 
• 
Ш№!ШШ1№11![1!1№1Ш!(Ш11№ИПГ1!1ШИ111([!Ш 

Ю А ТИХОМИРОВ 

Т Е О Р И Я 
КОМПЕТЕНЦИИ 

МОСКВА 
2001 

Б Б К 6 7 . 9 9 ( 2 ) 1 
ISBN 5-в9т-о74-<, 

Т 4 6 

Тихомиров Ю.А. 
9 
I O J O M - J 4 U I H 

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор, 
член-корреспондент Международной академии сравнительного права 

О б авторе 

Юрий Александрович Тихомиров - один из ведущих специалистов в области конституционного и административного права, теории государства и права. Он 
является автором более 500 научных работ по данной тематике. Среди них такие 
известные фундаментальные труды, как «Управление делами общества», «Упрадленческое решение», «Юридическая коллизия», «Теория закона», «Закон, стимулы, экономика», «Действие закона», «Публичное право», «Курс сравнительного 
правоведения», «Курс административного права и процесса», «Правовые акты», 
«Коллизионное право» и др. 

Ю.А. Тихомиров работает первым заместителем директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Он - член Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, нескольких научно-консультативных советов при Президенте Р Ф и комитетах Государственной. Думы, координатор Центра публичного права Межпарламентской Ассамблеи СНГ, член редколлегий журналов «Государство и право», «Правоведение», «Журнал Российского права» и ряда ученых советов. Ю.А. Тихомиров 
ведет также большую преподавательскую работу. 

ТЕОРИЯ КОМПЕТЕНЦИИ /Ю.А. Тихомиров. - М.: 2001. - 355 с. 
ISBN 5-89194-074-4 

В книге обстоятельно разработан комплекс вопросов, связанных с 
природой компетенции и ее элементами, источниками и способами установления. Большое внимание уделено характеристике субъектов компетенции - 
государства, государственных органов и иных публичных 
структур. Роль человеческого фактора раскрыта сквозь призму компетентности. Показаны практические проблемы динамики компетенции ее реализации, перераспределения, изменения. Рассмотрены механизмы 
защиты компетенции, ответственности за ее нарушения и разрешения 
споров о правомочиях. Книга построена на материалах отечественной и 
зарубежной практики в сравнительно-правовом плане. В ней обобщены 
научные разработки в данной области, содержатся оценки, выводы и 
практические рекомендации. 

Издание необходимо работникам государственных и муниципальных органов, депутатам, предпринимателям, хозяйственным руководителям, 
юристам. Систематизация знаний о компетенции придает книге 
свойства учебника для юридических вузов в рамках учебных дисциплин 
«Теория права и государства», «Конституционное право», «Административное право», «Муниципальное право». 

ISBN 5-89194-074-4 

Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, опубликованных в настоящем 
издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском праве и смежных прев ах, допускается 
только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных прав на произведение. 

© Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001 © Ю.А. Тихомиров 

Предисловие 

Многочисленные структуры в стране выполняют общественно-полезные дела. Без этого общество и государство не могут 
существовать и развиваться, а граждане - получать необходимые 
услуги и рассчитывать на защиту своих интересов. Вопрос заключается в том, какое место должна занимать каждая структура в общей системе, как определить круг ее дел, взаимоотношения с партнерами и какова ее ответственность за свою деятельность? Ответы кроются в таком явлении, как компетенция. Это 
ключевое понятие публичного права, ось политической борьбы, 
ядро конституционных и управленческих отношений. 

В общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и очень противоречиво. В научной литературе их исследуют чаще всего применительно к отдельным государственным органам. Поэтому автор счел необходимым подготовить настоящее издание как комплексное исследование вопросов теории и практики компетенции. 

В книге дан анализ распределения государственных и общественных дел в историческом и современном аспектах. Показана 
взаимосвязь публичных интересов, власти и компетенции. Обстоятельно разработан комплекс вопросов, связанных с природой 
компетенции и ее элементами, источниками и способами-установления компетенции. 

Большое внимание уделено характеристике субъектов компетенции - государства, государственных органов и иных публичных структур. Причем показаны соотношения разных компетенций и их «взаимовлияния». Роль человеческого фактора раскрыта сквозь призму компетентности. 

Компетенция не застывшее статичное явление - она развивается и меняется под воздействием разных факторов. В книге 
обстоятельно разработаны проблемы динамики компетенции - ее 
реализации, перераспределения, изменения. Рассмотрены механизмы защиты компетенции, ответственности за ее нарушения и 
разрешения споров о компетенции. 

Книга построена на материалах отечественной и зарубежной 
практики в сравнительно-правовом плане. В ней обобщены научные разработки в данной области, содержатся оценки, выводы и 
рекомендации, которые полезны в практическом и теоретическом 
плане. Систематизация знаний о компетенции придает книге 
свойства полезного учебника для изучения в рамках учебных 
дисциплин 
«Теория права и государства», 
«Конституционное 
право», «Административное право», «Муниципальное право». 

Introduction 

A lot of bodies realize socially useful affairs in the country. 
State and society can't function and develop, citizens can't get necessary services and can't count on their civil rights without this. 
The question is how to determine the role of every structure and 
its field of activity, interaction between them and their responsibility. Competence is the key subject of Public Law and center of 
constitutional and government relations. Problems of competence 
are very difficult and contradictious in public practice, therefore 
they are in science literature according to the particular state bodies. 

This book is the complex investigation of theory and practice 
of competence. Author analizes a diversification of State and Public 
affairs in historical and contemporary aspects. Connection between 
public affairs, public power competence is shown. A lot of problems 
concering the nature of competence, its elements, sources of competence and means of determination of competence are worked out 
in the book. 

Author gives, consideration to characteristics of subjects of 
competence: State, state and other public bodies. Connections, influence and interactions of competence are described in the book. 
The role of human factor is shown through the competence. 

Being a dynamic phenomenon competence is developing and 
changing under influence og different forces. This book shows the 
problems of realization of competence, its redistribution and modificftion. Mechanism of defense of competence, responsibility for its 
breach and settlement of competence are examined. 

This book is based on state and international practice. The 
book is a useful manual for studyng "Theory of State and Law", 
"Constitutional law", "Administrative law", "Municipal law". 

ЧР 

Раздел I 

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

Глава 1 

Распределение государственных и общественных дел 

§ 1. Публичные интересы и институты 

Общество - сложный социальный организм. В нем соприкасаются грани самых различных, явлений - экономических, политических, духовных, социально-культурных. Общности людей и 
структурные. формы их объединения взаимодействуют 
между 
собой на макроуровне, а люди - на микроуровне. Естественно, в 
обществе проявляются различные и противоречивые интересы. 
Именно для их обеспечения создаются и действуют институты 
как структурно оформленные организации и вырабатываются 
способы для решения публичных задач. 

Политические институты гражданского общества 
образуют 
его политическую систему, которая призвана координировать все 
наиболее важные сферы жизнедеятельности страны. Государство, партии, СМИ, массовые организации и объединения, каналы 
прямой демократии служат как своим корпоративным интересам, 
так и общим интересам. Вопрос в том, какова степень их сочетания, каково их влияние на управление общественными делами1. 

Ключевым здесь является публичный интерес. Интерес 
в 
праве 
— это его важнейший 
правообразующий 
и 
правореализующий 
фактор. 
Непосредственно интерес раскрывается в государственной воле, поскольку «.^.индивиды должны конституировать свою BOJjro в виде государства... придать своей воле... всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона... 
Выражение этой воли, обусловленной их общими интересами, 
есть закон»2. 

Осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства. Интерес подлежит правовому опосредованию как стремлению к удовлетворению признаваемых общественных потребностей. 

Проблема интересов в праве всегда остро воспринималась 
юристами и по-разному отражалась в их трудах. Известный гер
1 См.: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М., БЕК, 1995. 
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Том 3, с. 322-323. 

I. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

манский юрист Р. Иеринг в книгах «Интерес и право» и «Борьба 
за право», вышедших в конце прошлого века, доказывал, что 
цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе, в нахождении компромисса между ними. Цель права - мир, 
средство для этого - борьба. Борьба человека за свое право рассматривалась как обязанность его перед собой и обществом по 
Поддержанию закона и правовых основ общества. 

Расхождения в правовых подходах к тому или иному интересу концентрировались вокруг определения источников формирования общего интереса. Обсуждалось, считать ли 
таковым 
классовые, или групповые, или личные интересы, или усредненные социальные интересы. 

Публичные интересы - это общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Иными словами, это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, 
с одной стороны, реализовать частные интересы, а с другой обеспечить целостность, устойчивость и нормальное 
развитие 
организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это и официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. Следовательно, 
публичный 
интерес 
есть признанный 
государством 
и 
обеспеченный 
правом интерес 
социальной 
общности, 
удовлетворение 
которого 
служит 
непременным 
условием 
и гарантией 
ее существования 
и 
развития. 

Определить содержание и пределы действия публичного интереса довольно сложно. Прежде всего нелегко исчерпывающе и 
точно выразить его суть с точки зрения чисто познавательной. 
Затрудняют выявление параметров публичного интереса противоречивость и динамика развития политической и экономической 
сфер, многофакторность влияния, подвижность 
общественного 
поведения. Заметим к тому же, что фаза осознания и своего рода 
структурирования 
публичного интереса 
значительно 
сложнее, 
нежели в сфере частного интереса, ибо здесь приходится «отбирать» и оценивать множество социальных интересов. 

Определение приоритетов позволяет выделить задачи, решение которых дает возможность удовлетворить в первую очередь наиважнейшие интересы как индивида, так и отрасли, региона, общества в целом. Вернее, установление приоритетов в 
политике и экономике позволяет «расставить» цели и задачи, 
средства их достижения. Ошибки же в их «ранжировании» ведут 
к неудовлетворенности интересов и столкновениям между ними. 
Вопрос в том, приобретает ли публичный интерес значение доминирующего. В мировом сообществе глобализация ведет к повышению роли общих интересов, но йе в ущерб национальным. 
Последние обеспечиваются и мировым сообществом1. 

1 См.: И.И. Лукашук. Глобализация, государство, право XXI век. - М., Спарк, 
2000, с. 73-79, 102-112, 145-209. 

I. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

Действия 
субъектов 
публично-правовых 
отношений 
определяются 
природой 
и устройством 
власти. 
Главное опреде-
лить, кто осуществляет власть — только лишь государство или 
государство совместно с общественными организациями, группы 
или правители. Все же власть едина, и она в разных формах 
воздействует' на различные стороны жизни общества. В классовом обществе социальная власть всегда существует в фбрме политической, главной ее частью является власть государственная. 
Она представляет собой средство функционирования любой социальной общности и обеспечивает отношения подчинения руководящей в данном сообществе воле, с помощью системы различных средств и методов управляет и добивается соблюдения социальных норм. 

Истории известны различные характеристики власти и ее 
реальных состояний. Власть может меняться, когда ее осуществляют новые политические силы. Власть стабильна, когда ее поддерживает население, что достигается либо авторитетом власти, 
либо ее жестокостью. Власть слабеет без общественной опоры, и 
тогда усиливается влияние оппозиции, негосударственных институтов, сепаратистских движений, а процессы в. стране плохо 
управляются. 

Политическая власть существует прежде всего в форме государственной власти, придавая ей политический характер. 

В социалистическом обществе признавался такой тип государственной власти, когда трудящиеся не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Формула 
гуманистичная, хотя реально советская государственная власть 
возникла как орудие диктатуры рабочего класса. Изменения в ее 
социальной сущности привели к преобразованию 
государства 
диктатуры рабочего класса в общенародное государство. Произошло расширение общественной основы государственной власти и появились новые формы и методы ее осуществления. Дальнейшее развитие получили такие свойства государственной власти, как общественно-организованный характер, верховенство и 
единство, которое не исключает, а предполагает. разветвленный 
механизм государственных органов. 

Население, граждане не могут непосредственно и целиком 
взять на себя выполнение многообразных функций государства в 
силу ряда 
объективных факторов 
(уровень жизни 
и 
сознательности людей, продолжительность рабочего времени), а также 
целесообразности общественного разделения труда. Тем не менее 
прямая демократия сохраняет свою ведущую роль. 

Деятельность государства предполагает многофункциональный сложный механизм управления его делами. Существование 
представительных 
органоз власти, органов управления, 
суда, 
прокуратуры призвано обеспечить выполнение различных функций государства. Само собой разумеется, что общие признаки 
государственной власти присущи всем указанным видам органов, 

I. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

но проявляются они в специфических организационно-правовых 
формах. 

Социальное единство государственной власти было органически связано с организационным ее единством. Всеобъемлющей 
политической организацией, посредством которой 
трудящиеся 
объединялись в социалистическое государство, был^г представительные органы - Советы. В'силу этого они выступали одновременно и носителями государственной власти и самыми массовыми общественными организациями. Здесь имеется в виду не механическое соединение двух признаков, а их органическое единство и взаимопроникновение. Советская система исключала противопоставление народного представительства каким-либо другим государственным органам. С первых же дней советской власти был провозглашен принцип ее единства и неделимости в лице Советов. 

Полнота власти Советов была вторичной, производной от 
полновластия народа, но она выступала как первичная в отношении всех других государственных органов. Все они получали 
полномочия от представительных органов и работали под их контролем. Это было не разделение властей, а разграничение компетенции между различными органами с учетом 
многообразия 
функций государства. Полновластие Советов выражалось также 
в том, что они выступали и как правообразующие, нормотворческие органы, и как органы, организующие практическое выполнение принятых решений, и, наконец, как органы, осуществляющие контроль за реализацией законов и иных актов. Но реально 
они не смогли стать представительными учреждениями нового 
типа - «работающими корпорациями». 

Публичный характер связывается прежде всего с государственной властью. Примечательно, например, что раздел III Конституции 
Республики 
Молдова 
1994 
г. назван 
«Публичная 
власть». Статьи 60-106 посвящены парламенту, президенту, правительству; глава 
VIII - публичному управлению. 
Элементы 
«публичности» присущи по Конституции ФРГ корпорациям публичного права (п. 8 ст. 73) и органам публичного права (п. 1 ст. 
74а). 

Начавшиеся в 90-х годах крупные общественные преобразования в СССР и России проходили под новыми лозунгами. Конституционная формула народовластия усилена, во-первых, признанием многонационального народа носителем суверенитета и 
единственным 
источником 
власти; 
во-вторых, 
утверждением 
принципа, при котором народ осуществляет власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного 
самоуправления. Причем референдум и выборы рассматриваются 
как высшее непосредственное выражение власти народа (ст. 3 
Конституции РФ); в-третьих, установлением принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). 

I. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

Акцент на разделение властей в процессе осуществления государственной власти позволяет рассматривать ее как единое 
целое с взаимодействующими институтами. Деформации разделения властей чреваты последствиями, ибо порождают не только 
их противостояние и опасные иллюзии, но и разрушительные 
тенденции местничества и распада единой государственной власти. Законы и здесь могут упорядочить институты власти - правительства, министерств, суда и др. 

Особо подчеркнем роль представительных 
учреждений. 
Вспомним, 
что в конце XIX в. перед Россией остро стояли вопросы правового государства и конституционализма 
и что передовая мысль 
пытливо 
искала ответы на них. Интересен в этом плане капитальный 
труд 
крупнейшего теоретика государства и права Б.Н. Чичерина «О народном представительстве», 
изданный в 1894 г. в серии «Библиотека для 
самообразования». Признавая представительное 
устройство как желаемое состояние государства и общества, он считал условиями 
для 
его формирования всеобщую свободу и право, социальное согласие. Конституционный 
порядок уместен при нормальном положении дел, а не 
для победы над внутренним 
врагом. Прослеживая элементы 
представительства в общинах, земских соборах и других публичных 
институтах России, Б.Н. Чичерин особо подчеркивал цели «доброго гражданина»: законное развитие учреждений при мирной борьбе мыслей, при 
дружном действии правительства и народа. Это верно и сегодня. 

Учитывая сложность такого явления, как государственная 
власть, мы выделяем различные конституционные понятия и понятия теории государства. Об одном из них - разделении властей 
как отражении своего рода функционального распределения полномочий между государственными институтами и их взаимоотношений - мы рассказали выше. Другое понятие - формы устройства государства: унитарные и федеративные. Первые из них 
свойственны государствам с монолитной структурой населения и 
целостностью территориальной структуры государства. Вторые 
представляют собой сложные государства, в состав которых входят члены: либо государства, либо государственные образования 
(штаты, земли, области и т.п.). Более 20 федераций, существующих в мире, как схожи, так и весьма неодинаковы по структуре, 
объему полномочий федерации и ее субъектов. 

Наиболее 
сложный 
институт 
- государство 
- всегда 
находится 
в центре 
общественной 
жизни. 
Таков опыт отечественной и мировой истории. Множество теорий и концепций государства отражали его возникновение, функционирование и деятельность. В реальной действительности не все из них оказались 
жизнеспособными, нередко государственные процессы развивались вне или даже вопреки их влиянию. И тем не менее только 
теории могут дать ответ на вопрос, каким может быть государство в новом столетии. 

История человечества позволила создать «кладовую» концепций и представлений о государстве. В их основе часто лежат 
не только общие, но и национально-мировоззренческие взгляды, 

I. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ 

присущие народам, нациям и их идеологам. В сознании, например, древних китайцев государственность представлялась «поднебесной», верховной всеобщностью, а древние греки воспринимали государство как соединение многих людей, связанных между собой общностью интересов и согласием в вопросах права. 
Примечательно мнение, что русский народ - народ негосударственный. Он отделил себя от государства, предоставив тем самым 
правительству неограниченную государственную власть, а взамен получил нравственную свободу, свободу жизни и духа. Это 
мнение К. Аксаков изложил в Записке Императору в 1859 г. 

На базе общих этнокультурных, психологических и духовных 
основ происходит глубокое переформирование государств. Славянофилы признавали опорой государства нравственную связь 
людей. Видимо, их взгляды'послужили основой для формирования концепции евразийского государства, или гарантийного государства, по Н.Н. Алексееву1. Западная 
индивидуалистическая 
трактовка права и правового государства с его «атомизмом» и 
формализмом, по Мнению Н.Н. Алексеева, не соответствует российскому миру с его органическими социальными общностями, 
где целое предшествует частному. Обязанности каждого 
есть 
«доля участия» в общем, отсюда - «обязательное государство», 
«государство правды», связанное изнутри нравственными узами. 
Действительно, 
корни 
коллективистского 
сознания 
в 
России 
очень глубоки. И не случайно А.Д. Сахаров в начале 90-х годов 
выступал за евразийский союз республик. 

Не рассматривая многообразной истории развития идей о государстве ввиду их детального освещения в научной литературе2, отметим лишь главные вехи. XVII век принес идеи естественного права и договорного происхождения государства; XVIII 
век - идеи либерального государства, призванного охранять индивида от произвола, идеи Руссо о народном представительстве 
и законодательстве, а также идеи Монтескье о разделении властей. Опираясь на воззрения на государство как машину, как 
«ночного сторожа» общества, В. Гумбольдт создал работу «Опыт 
установления границ деятельности государства» (конец XVIII в.), 
в которой оценивается положение человека в государстве и общества. В первой трети XIX в. в Германии появилась теория 
правового государства Р. Моля, получившая признание в российской правовой мысли конца XIX - начала XX в. Но и эти века 
были насыщены войнами, государственными переворотами, жестокими правителями. Концепции оставались в книгах... 

В отечественной литературе досоветского периода государство чаще всего рассматривалось в качестве союза людей, живу
1 См.: Н. Алексеев. Русский народ и государство. - М., 1998, с. 372-386, 602-624. 
2 См., напр.: Политико-правовые идеи и институты в их историческом развитии. М., 1980.