Очерк бюджетного права русских законодательных палат


А. А. АЛЕКСЬЕВЪ.









                ОЧЕРКЪ БЮДЖЕТВАГО ПРАВА





            РУССКИП ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХЪ ЛШП>.









Изъ Журнала Министерства Юстиции (Октябрь и Декабрь 1914 г.).






ПЕТРОГРАДЪ СЕНАТСКАЯ ТИП0ГРАФ1Й 1915.

    ОЧЕРНЪ БЮДЖЕТНАЯ ПРАВА РУССКИХЪ ЗАНОНОДА-ТЕЛЬНЫХЪ ПАЛАТЪ.




I.

    Въ эпоху преобразованы русскаго государственна™ строя на новыхъ государственно-правовыхъ началахъ, въ эпоху учреждения Государственной Думы и реформирован!я Госу-дарственнаго Совета Верховная власть не могла, конечно, обойти молчангемъ вопросъ объ отношении законодательны хъ палатъ къ бюджету, объ определены бюджетныхъ полномочий вновь созданнаго народнаго представительства. Высочайший рескриптъ на ■ имя Министра Внутреннихъ ДЬлъ Булыгина 18 февраля 1905 года, впервые подчеркнувши мысль о необходимости „привлекать достойнейшихъ, дов^ртемъ народа облеченныхъ, избранныхъ отъ населешя людей къ уча-CTiio въ предварительной разработав и обсуждении законода-тельныхъ предположегайи, но и „при непремфнномъ сохранены незыблемости основныхъ законовъ Имперш“, ни слова не говорить о праве будущихъ народныхъ представителей давать свое согласие на взимаше доходовъ и производство расходовъ государства. Изъ матерталовъ, относящихся къ под-готовительнымъ работамъ по изданпо соответствующего закона, т. е. учреждены Государственной Думы, видно, однако, что проекта государственной росписи доходовъ'и расходовъ

I

было предположено вносить на обсужден!е законосовещательной Думы. Записка статсъ-секретаря Булыгина, представленная къ выработанному имъ проекту учреждения Государственной Думы, настаиваетъ на томъ, что бюджета есть акта законодательный не только въ западно-европейскихъ государствах^, но и у насъ въ России. „Въ силу такого правового значен1Я бюджета, читаемъ мы въ ней, обсуждение его происходить повсюду, не исключая и Росс! и, въ законода-тельномъ порядка, а утвержденная государственная роспись получаетъ вей свойства закона не только по форм^, но и по существу Это мн$н1е Министра Внутреннихъ Д'Ьлъ вполне раздйлилъ и Совета Министровъ, который состоялъ тогда подъ предс'-Ьдательствомъ графа Сольскаго и который при-шелъ къ следующему заключена: „государственная роспись представляетъ у насъ акта законодательная свойства“ ¹). Иного р^шешя трудно было и ожидать, такъ какъ утвер-ждеше росписи въ формй закона было установлено и проводилось на практик^ еще при старомъ порядка
    Высочайппй манифеста 6 августа 1905 года возв’Ьщалъ объ учреждения Государственной Думы какъ объ „особомъ законосов^щательномъ установлеши, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательны хъ предположен!# и разсмотрЗипе росписи государственныхъ до-ходовъ и расходовъ“, а учрежден!е Государственной Думы 6 августа того же 1905 года относить къ компетенции Государственной Думы на ряду съ „предметами, требующими издания законовъ и штатовъ“ (ст. 33,а), также и „финансовый см£ты министерствъ и главныхъ управлений и государственную роспись доходовъ и расходовъ, равно какъ денежным изъ казны ассигнована, росписью не предусмотренный,

    ’) Цитировано изъ р$чи депутата Шингарева 15, I. 1908, см. Стенограф,

отчеты Государственной Думы, Ш сессия, т. I, стр. 1252—1253.

   ³) Ст 5 смЬтпытъ правилъ 22 май 1862 года постановляет!: „Государственная роспись и финансовая смЪтн министерствъ и главныхъ улравлеий, по раз-смотр4н1н ихъ законодательнынъ порядком!, утверждаются Высочайшею властью, и зат-Ьмъ, на основами оиыхь, открываются министрам! и главноуправляющим! кредиты изъ Министерства Финансов!* * ³. И. С. П л е х а н ъ. Бюджетные эановы. 1911, стр. 57.

на основаны особыхъ по сему предмету правилъ“ (ст. 33,6). Каковы были бюджетный полномоч5я законосовещательной Думы, видно уже изъ того, что Дума вводилась какъ совещательное учрежденье, изъ котораго разсмотрЗшныя ею д&да съ ея заключеньями передавались. въ другое совещательное учрежденье—Государственный Совета, при чемъ этотъ послГд-вп£ въ нГкоторыхъ случаяхъ могъ разсматривать д^ла и безъ заключенья Думы (учрежденье Госуд. Думы 6 августа 1905 г., ст. 48—52). Но особенно ярк!й шзГтъ въ этомъ отношении проливаютъ мотивы къ проекту учрежденья Государственной Думы, представленному Министромъ Внутреннихъ Д4лъ Булы-гинымъ. „За исключеньемъ условныхъ кредитов^, читаемъ мы въ нььхъ, всГ остальныя расходный статьи нашей государственной росписи въ сущности уже предопределены, одн4 какъ по предмету, такъ и по размеру расхода, друпя (хо-зяйственно-операцьонные расходы) но крайней мГрГ по предмету назначешй. Этихъ основныхъ началъ нашихъ емГтныхъ порядковъ слГдуеть, несомненно, въ полной мГр^ придерживаться и въ будущемъ, строго охраняя ихъ незыблемость, чтобы не подорвать устоевъ нашего финансоваго равновесья. Съ этой щЬлью въ законе надлежало бы определенно выразить, что Государственной Дум$ не предоставляется право такъ называемой бюджетной инищативы, т. е. право на внесете въ роспись, при самомъ разсмотрГти последней, но-выхъ, неразрГшеннььхъ ранГе въ законодательномъ порядкГ, доходовъ и расходовъ или на сокращенье доходовъ и расходовъ, обусловливаем ыхъ существующими узаконеньями и ьптатами, такъ какъ отъ Думы не отнимается право, въ порядка общаго законодательна™ почина, возбуждать вопросы о тЪхъ или иныхъ изм^нен!яхъ или дополненьяхъ предметовъ и разм'Ьровъ нашихъ государственныхъ расходовъ, а также объ установленья новыхъ и о повышены или пониженья су-ществующихъ доходовъ. Точное соблюдете этихъ основныхъ началъ дГйствующихъ смГтныхъ порядковъ обезпечить выГстЬ ■съ тГмъ и необходимую быстроту обсужденья росписи, такъ какъ большинство расходныхъ статей окажется при этомъ какъ бы консолидироваанымъ и потому не будетъ вызывать 1*

необходимости подробнаго разсмотр$н!я “ ¹). Соответственно этому и ст. 74 проекта у прежде н!я Государственной Думы постановляла: „При разсмотр4н!и сметь Государственная Дума не можетъ возбуждать воврнсовь' объ увеличенш по сметами испрашиваемыхъ ведомствами кредитовъ или объ исключена изъ см$тъ расходовъ, внебенныхъ на основаши д^йствующихъ законоположенш, штатовъ и Высочайшихъ повел4н!й, а равно утвержденныхъ въ установленномъ порядке пред’бльныхъ бюджетовъ военнаго и морского ведомствъ. Предположения, возникающ!я по симъ кредитами, могутъ относиться лишь къ сметами последующихъ годовъ и получаютъ движете не иначе, каки въ порядке ст. 62 — 67 сего учреждешя" ²).
     Учреждение Государственной Думы 6 августа 1905 года* * относя къ коипетенщи Думы роспись доходовъ и расходовъ, постановляло, что Дума будетъ разсматривать ее „на основа-ши особыхъ по сему предмету правили". Высочайшей указъ, последовавший въ тотъ же день, повелевали образовать съ этой целью, т. е. для выработки правили, ближе опред^ля-ющихъ финансовыя полномоч!я Думы, особое совещание, которое и было учреждено подъ председательствомъ графа Сольскаго 28 сентября 1905 года и тогда же приступило къ выполнешю возложенной на него задачи. Но последовавший затЬмъ события показали, какъ известно, что большинство русскаго общества не довольствуется реформой государственная строя, проведенной въ учреждены Думы 6 августа, и стремится къ над&лешю народныхъ представителей законодательными правами, къ предоставлен]» ими решающаго голоса въ законодательной власти, Высочайппй манифестъ 17 октября 1905 года были ответомъ на эти стремления. „Пове-л4въ подлежащими властями принять меры къ устранен!» прямыхъ проявлена безпорядка, безчинствъ и насил!я, въ <

      Цитировано у П. Б. Струве. Къ характеристик!; нашего бюджета а го права. Вопросы государствен наго хозяйства и бюджетиаго права. 1907, стр. 313—314.

    *) Ibid, стр. 308—309.—Ср. характеристику бюджетных! дотнохочтй Думы 6 августа 1905 г. у М. И. Боголепова. Финансы, правительство и общественные интересы. Стр. 65 и ел.

охрану людей мпрныхъ, стремящихся къ спокойному выполнение лежащая на каждомъ долга, и признавъ необходимыми „объединить деятельность высшая Правительстваманифеста возлагаетъ на обязанность правительства „выполненье непреклонной Нашей воли", а именно: „установить, какъ незыблемое правило, чтобы никакой законъ не могъ воспр!ять силу безъ одобренья Государственной Думы и чтобы выборными отъ народа обезпечена была возможность дЪйствитель-наго участья въ надзора за закономерностью дййствгё послано вленныхъ отъ Насъ властей “ (п. 3). Вм^сй съ тЬмъ все-подданиГйьшй докдадъ статсъ-секретаря графа Витте, па ко-торомъ Государемъ Императоромъ въ тотъ же день было начертано: „Принять къ руководству", и который развивалъ пДлую систему м4ръ, направленныхъ къ выполненью воли Монарха, указывалъ, что „волненье, охватившее разнообразные слои русскаго общества, не можетъ быть разсматри-ваемо, какъ сл4дств!е частичныхъ н есо верше нствъ государственная и социальная устроенья или только какъ результата организованныхъ Д'Ъйствьй крайнихъ парий. Корни этого волнения, несомненно, лежать глубже. Они въ нарушенном! равнов4с!и между идейными стремленьями русскаго мыслящая общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существующая строя. Она стремится къ строю правовому на основй гражданской свободы". Что касается въ частности будущей Государственной Думы, докладъ говорить, что „заботой Правительства должно быть поддержанье ея престижа, дов’Ьрье къ ея работамъ и обезпечеше подобающая сему учреждешю значенья".
   Происшедппя перемены во взглядахь Верховной власти на существо реформы государственная строя не отразились, невидимому, сколько-нибудь зам^тнымъ образомъ на ход$ работа особая совещанья по установленью правилъ, опред$-ляющихъ бюджетную компетенщю Государственной Думы. Въ этомъ уб’бждаетъ сравненье некоторых! пр оектовъ этихъ правилъ, представлеяныхъ совещанью еще до появленья манифеста 17 октября и имЪшихъ въ виду законосовещательную Думу, съ самими правилами, выработанными имъ впосл4дствьи

— 8

и утвержденными уже пос.й учреждения Государстве иной Думы 20 февраля 1906 года. Такъ, проекта дравилъ о раз-cMOTpisin росписи доходовъ и расходовъ, представленный статсъ-секретаремъ Департамента Государственной Экономы Кобеля цкимъ, въ значительной степени предопределивши собой действующая правила, а именно ст. 9 ихъ, постаномялъ: „Заключев1я Государственной Думы не могутъ им^ть своимъ предметомъ предложешй, клонящихся: 1) къ сокращенно или исключению кредитовъ, внесенныхъ въ смфты на основаны существующихъ законовъ, штатовъ или воспослГдовавшихъ до учреждентя Думы Высочайшихъ повелФшй, и 2) къ увеличение внесенныхъ въ роспись назначений путемъ усилешя кредитовъ на предусмотренный сметами надобности, либо дутемъ указания новыхъ, не предвидении хъ въ см^тахъ, предиетовъ расходовъ" ‘)    20 февраля 1906 года былъ изданъ Высочайшей манифеста объ изменены учреждена Государственная Совета и о пересмотра учреждения Государственной Думы, который, „сохраняя незыблемымъ коренное положеше Основныхъ Госу-дарственныхъ Законовъ, на основаны коего никакой законъ не можета им^ть своего совершены безъ Нашего утверждения", постановлялъ, „что, со времени созыва Государствеа

     ’) Правша, ваработаввыя статсъ-секретаремъ Кюбеляпвимъ, была проектированы въ вид-6 приложетя къ и. 6, ст. 33 учреждения Государственной Думы 6 августа 1905 года.
     Этетъ же характер! действующих! правиль, какъ исходящих! изъ концепции Думы въ качеств! совбщательнаго учреждены, былъ подчеркнута въ рбчахь цбдаго ряда думских! оратеровъ. См. р!чи депуг. Струпе 20. III. 1907 г. (Стенографии. Отчеты Го суд. Думы, 2 соз., т. 1, стр. 853—854), де дут. Милюкова 27. XL 1907 г. (Ibid., 3 сов. 1 ceccia, т. 1, стр. 668), де пут. Аджемова 12. I. 1908 г. (Hid., т. 1, стр. 1161 — 1162), денут. Шингарева 15. I. 1908 г. (Ibid., т.' 1, стр. 1245—1247) и др.
     Бывлпй председатель бюджетной комиссги второй Государственной Думы М, П. Федорова въ своей „Памятной записи! о работахъ бюджетной комисс!и“ говорить: „Правила 8 иарта составлены такъ, Что Государственная Дума превращается по разсмотр4шю бюджета почти въ совещательное учреждеше, чтб и понятно, такъ какъ они и создавались въ то время, когда Дум! предполагалось предоставить только совещательный функщи“. См. Доклады бюджетной вомиссш второй Государственной Думы, подъ ред. М. П. Федорова. 1907 г., стр. 4.

— 9 ~

наго Совета и Государственной Дуни, закон* не можетъ воспрьять силы без* одобренья Совета и Думы“. Въ тотъ же день было издано также и новое унреждеше Государственной Думы, которое, поскольку дело касалось бюджетных* полномочхй Думы, дословно повторяло соответствующее постановленье учреждения Государственной Думы 6 августа 1905 г. „Вйд4тю Государственной Думы подлежите, гласить ст. 31, 2, новаго учреждешя, государственная роспись доходовъ и расходовъ вместе съ финансовыми сметами мини-стерствъ и главяыхъ управлений, равно какъ денежный изъ казны ассигнованья, росписью не предусмотренный,—на основаши установленныхъ правите/. Къ этому времени (февраль 1906 г.) относится и окончаше работе особаго совЗьщашя. Выработанный имь проекте правил* быте утвержден* 8 марта 1906 года и составляете ныне действующая „Правила о порядка разсмотр^шя государственной росписи доходовъ и расходовъ, а равно о производстве изъ казны расходовъ, росписью не предусмотренных^ (Сводъ зак. т. I, ч. П, изд. 1906 г.). Часть изъ нихъ занесена засимъ въ основные законы, изданные 23 апреля 1906 года, въ виде ст. 114 п след. и получила особую юридическую квалификащю: почин* въ дЪл! пересмотра ихъ принадлежите исключительно Монарху
    Правила 8 марта 1906 года не вносить коренной ломки въ действовавшее во время ихъ изданья бюджетное законодательство, основанье которому было положено сметными правилами 22 мая 1862 года ²). Въ Высочайшем* указе 8 марта 1906 г. объ утвержденья этих* правил*, въ п. П говорится: „Сохранить въ силе временно впредь до пересмотра Высочайше утвержденныхъ 22 мая 1а62 года пра-вилъ о составленья, разсмотреши, утвержденья и исполненья государственной росписи я финансовых* сметь министерств*

    J) Основные законы, ст, 8: „Государю Итератору принадлежать понивъ по всФмъ предметами законодательства. Единственно по Его почину Основные Государственные ЗавоЬы могугь подлежать пересмотру въ Государстве еыомъ СовФтФ и Государственной ДумЬ“.
    а) О происхождении этихъ правидъ см. Л. И. Я с н о п о л ь с в i Й. Очерки русскаго бюджетнаго права, Т. I. Исторически обзорь составленья напгихъгосу-дарственныхъ росписей а бюджетная реформа Татаринова, 1912 г.

-lO
ii главныхъ управлений—содержащаяся въ сихъ правилахъ н въ посл'Ьдовавшихъ, въ дополнегпе и изм4нен1е оныхъ, узаконешяхъ постановлешя, поскольку cin посл^дтя не от-меняются л не изменяются Высочайшими указомъ Нашими, 19 октября 1905 г. Правительствующему Сенату данными, о м$рахъ къ укреплению единства въ деятельности мини-стерствъ и главныхъ управлешй, а также постановлеюями настоящая) указаТочно такъ же „Соображетя“, послуживппя основашемъ для правили 8 марта, подчеркивают!, что „тре-бовашя сдгЬтнаго закона 1862 г., поскольку они не отменяются и не изменяются Высочайшими указомъ 19 октября 1905 г. й вновь проектируемыми правилами, должны быть, конечно, сохранены въ шъй впредь ■ до ихъ измененья въ установленномъ порядка “ *)■
    Правила эти направлены, главными образомъ, на опре-Д'Ълеше бюджетной комнетенцш новыхъ законодательныхъ палатъ, поскольку действующее сметное законодательство требовало пересмотра и согласована св происшедшими изменен 1ямк въ русскомъ государственномъ cipoi ²). „Особое сов'Ьщавге считало необходимыми, говорится въ „Соображе-шяхъ“, войти въ обсуждеше йхъ только частей см^тяаго порядка, которыя ближайшимъ образомъ соприкасаются си полномочиями Государственная Совета и Государственной Думы при обсужденй ими росписи, а также ввести въ новыя правила подлежапця узаконения, которыми но преимуществу обусловливалась бы возможность своевременнаго окончания разсмотрйнгя росписи“. ИдалФе; „Содержаще нроектируемыхъ правилъ должно ограничиться установлен1емъ предФлови полномочий Совета н Думы по разсмотр-Ьнш см&тныхъ пред-положешй правительства и отношен^ Совета и Думы къ

    *) „Соображен1я“ приведены у Г. Г. Савича. Новый государственный строй Poccia, 1907 г., стр. 122 м.
    а) „Въ виду предоставления Совету и ДумФ,—читаемъ мы въ „Соображе-в1яхъ“,—одинакового участия въ установлении бюджета, проектируемая совФща-шемъ правила должны быть изложены въ форм!, равно обязательной какъ для Думы, такъ и для Совета”.

ассигяоваакмъ денежныхъ изъ казны средствъ, росписью не яредусмотрЪнныхъ “ * ¹ )■
    Каковы же бюджетная подномоч1я нашахъ законодательныхъ палатъ на основании правилъ 8 марта 1906 г., ана-лизъ которыхъ приводить С. А. Котляревскаго къ заключенно, что „бюджетное право Думы и Совета оказывается относительно еще бол&е ограниченнымъ, ч4ыъ ихъ право законо-дательное“, и который заставляюсь его искать имъ параллелей не въ западно-евронейскихъ законодательныхъ текстахъ, а въ японской констит уцш, которая въ области бюджетной проявляетъ спещальное недов'Ьрге къ народному представительству “ ²)?

     *) Точно тзкъ же и док.1 адъ бюджетной комиссш объ изменен! и правилъ § марта констатируетъ, что „работы, предпринятая правительством въ отио-иеи1и прйснособлев’и указанвыхъ правилъ (т. е. правилъ 22 мая 1862 r.j къ новому строю, ограничились лишь восполиен!емъ того пробела въ законодатель-ствф, который образовался вслФдств1е измФнешя порядка разсмотр-Ьнтя государственной росписи, а также изм4яев1ями нФкоторыхъ постановлен^, касавшихся порядка внесения проекта росписи и объема иравъ законодательныхъ учреждений въ дйдф раз смотрен гя росписи". См. Приложен ia къ Стенограф, отчетамъ Госуд. Думы, Ш соз., Ш сессии, т. HI, К 448, стр. 3.
     ³) С. А. К о т л я р е в с к I й. Юридически предпосылки русскихъ основныхъ законовъ. 1912 г., стр. 79—80. Си. характеристику правилъ у Л. Н. Ясно-польскаго. Къ характеристик! нашего бюджетная права. Право. 1909г., I, М. И. Фридманъ. Наше законодательство о бюджет!. Вопросы государствен-ааго хозяйства и бюджетнаго права. 1907 г., стр. 11 сл., П. Б. Струве. Къ характеристик! нашего бюджетваго права. Тамъ же, стр. 307 ел., М. И. Б о г о-л ! в о в ъ. Финансы, правительство и общественные интересы, стр. 69 сл., а также 81—82, Н. И. .1 аз а р е в с к i й. Русское государственное право, т. I. 1913 г., стр. 640 сд. и др.
     На недостаточность правила 8 марта и на необходимость ихъ пересмотра указывали также и представители ум!ренныхъ думскихъ парт!й. См., напр., р!чь де пут. Еропкина 27. XI. 1907 г. (Стенограф, отчеты Госуд. Думы, Ш соз.,

1 ceccia, т. 1, стр. 637). Депутатъ и председатель бюджетной ко писан М. М. Алексеенко отмЪчаетъ въ своей рфчи 11. V". 1911 г., что „эти правила действительно пиФли въ виду оградить правительство отъ законодательныхъ учреждена и оставить правительству довольно широый просторъ въ распоряжении государственными средствами" (Ibid. Ш соз., 4 ceccia, т, Ш, стр. 3972).
     Государственная Дума въ заседании 17 января 1908 г. также высказалась за необходимость пересмотра правилъ 8 марта, принявъ предложение: „Признавая желательным! измФнееде правилъ 8 марта и не касаясь объема этого изм!нен1я, указанна™ въ предположенном! законопроекте (т. е. въ законодатель в оиъ предположении, внесенномъ въ Государствеввую Думу за подписью 40 чдеиовъ