Конституционная реформа в современном мире

CONSTITUTIONAL 
REFORM 
IN TODAY’S 
CONTEXT

Monograph

Т.Y. Khabrieva

Moscow
INFRA-M

КОНСТИТУЦИОННАЯ 

РЕФОРМА 

В СОВРЕМЕННОМ 

МИРЕ

Монография

Т.Я. Хабриева

Москва

ИНФРА-М

202УДК 
342.4(075.4)

ББК 
67.400.1

 
Х12

Хабриева Т.Я.

Конституционная реформа в современном мире : монография / 

Т.Я. Хабриева. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 308 с. — DOI 
10.12737/21438.

ISBN 978-5-16-012044-7 (print)
ISBN 978-5-16-105610-3 (online)
Высокая динамика развития общественных отношений, глобализация, интернационализация 

и другие факторы обусловили увеличение числа конституционных реформ по всему миру. В исследовании проведено обобщение современного опыта конституционных реформ, что позволило не только 
их систематизировать, но и выделить из общей массы конституционных изменений. Основное внимание уделено правовой теории конституционной реформы. Вводится ее доктринальное понятие, выявляются сущностные признаки.

Подчеркивается, что преобразование конституции должно быть управляемым процессом, соответ
ствовать задачам социального прогресса, способствовать построению сбалансированных общественных отношений. Широко представлен конституционный опыт зарубежных стран, использованы результаты деятельности Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета 
Европы). Исследуются ценностные характеристики конституций. Определены допустимые границы 
конституционных изменений, в том числе в контексте признания их легальности и легитимности.

Предлагаемые оценки восполняют пробел в изучении волны конституционных реформ конца XX — 

начала XXI века и сохраняют простор для дальнейшего осмысления конституционно-правовой картины 
мира и построения научно обоснованных прогнозов ее развития.

Впервые книга была опубликована издательством «Наука» Российской академии наук в 2016 году.
Для научных работников, депутатов, представителей государственных и муниципальных органов, 

преподавателей, аспирантов, студентов высших учебных заведений и широкого круга читателей, интересующихся проблемами государственного строительства.

УДК 342.4(075.4)

ББК 67.400.1

Khabrieva T.Y.

Constitutional Reform in Today's Context : monograph / T.Y. Khab
rieva. — Moscow : INFRA-M. — 308 p. — DOI 10.12737/21438.

ISBN 978-5-16-012044-7 (print)
ISBN 978-5-16-105610-3 (online)
The dynamic development of social relations, globalization, internationalization and other factors led 

to the increase in the number of constitutional reforms around the world. The study generalizes the modern 
experience of constitutional reforms, which allows not only to organize, but to isolate them from the total mass 
of constitutional amendments. The focus is made on legal theory of constitutional reforms. The book introduces its doctrinal concept and identifies its essential characteristics. 

The author emphasizes that the transformation of the Constitution should be a controlled process that 

meets the objectives of social progress and contributes to the balance of public relations. The research contains the results of the activities of the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission) and the constitutional experience of foreign countries examining the value characteristics of their 
constitutions.  The study defines the acceptable limits of constitutional changes, specifically in the context 
of recognizing their legality and legitimacy.  

The proposed evaluations fill in the gap in the study of the wave of constitutional reforms of the late XX — 

early XXI century and retain potential for further understanding of the constitutional and legal picture of the 
world and forecasting its development.

The book was first published by "Nauka" Russian Academy of Sciences in 2016.
The target audience includes researchers, parliamentarians, representatives of state and municipal 

bodies, teachers, postgraduates and students of higher educational institutions and a wide range of readers 
engaged in the problems of state-building.

Х12

©  Хабриева Т.Я., 2016

ISBN  978-5-16-012044-7 (print)
ISBN  978-5-16-105610-3 (online)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................... 7

Глава 1
КОНСТИТУЦИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИНЫ ................................................... 16
§ 1.  Конституция: ценность, содержание и формы .............................................. 16
§ 2.  Конституционные модели: становление и развитие ....................................... 40

Глава 2
КОНСТИТУЦИЯ: ГРАНИЦЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ......................................... 53
§ 1.  Виды конституционных изменений ............................................................ 53
§ 2.  Возможности и пределы изменения конституции .......................................... 63
§ 3.  Легальность и легитимность конституционных изменений ............................... 75

Глава 3
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА: ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ............... 94
§ 1.  Конституционная реформа: понятие и признаки ........................................... 94
§ 2.  Цели, содержание и ресурсное обеспечение конституционной реформы ...........111
§ 3.  Конституционная реформа «без реформы» .................................................131

Глава 4
ПОРЯДОК И ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ 
КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ ............................................................. 146
§ 1.  Конституционная реформа: от инициативы до проекта ..................................146
§ 2.  Конституционные поправки .....................................................................156
§ 3.  Пересмотр (ревизия) и принятие конституции в новой редакции .....................165

Глава 5
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ ....................................... 174
§ 1.  Направления реализации конституционной реформы ....................................174
§ 2.  Конституционная реформа и законодательство ............................................179
§ 3.  Конституционная реформа и правореализационная практика ..........................200
§ 4.  Конституционная реформа и общественное сознание ...................................208

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  ................................................................................................. 212

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1
ПРАВО КОНСТИТУЦИОННОЙ ИНИЦИАТИВЫ ...............................................215
Приложение 2
ПРИМЕРЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК ...............................................235
I.  Технические и иные несущественные поправки .....................................235
II.  Институциональные поправки (создание одного или нескольких 
конституционно-правовых институтов или их преобразование)  .................238
III.  Поправки реформаторского характера  ................................................265

ОБ АВТОРЕ  ..................................................................................................... 305

CONTENTS

INTRODUCTION .................................................................................................... 7

Chapter 1
CONSTITUTION: DOCTRINE EVOLUTION ...................................................... 16
§ 1.  Constitution: Value, Contents and Forms........................................................ 16
§ 2.  Constitutional Models: Formation and Development .......................................... 40

Chapter 2
CONSTITUTION: REFORMING LIMITS........................................................... 53
§ 1.  Types of Constitutional Changes ................................................................. 53
§ 2.  Possibilities and Limits of  Changes in Constitution ........................................... 63
§ 3.  Legality and Legitimacy of Constitutional Changes ............................................ 75

Chapter 3
CONSTITUTIONAL REFORM: BASIC CHARACTERISTICS ................................. 94
§ 1.  Constitutional Reform: Concept and Attributes ................................................. 94
§ 2.  Aims, Content and Resources Provision of Constitutional Reform .........................111
§ 3.  Constitutional Reform «without Reform» ........................................................131

Chapter 4
ORDER AND PECULIARITIES OF CONSTITUTIONAL 
REFORM IMPLEMENTATION ...................................................................... 146
§ 1.  Constitutional Reform: from Initiative to Draft .................................................146
§ 2.  Constitutional Amendments.......................................................................156
§ 3.  Revision and Adoption of Constitution in New Version .......................................165

Chapter 5
CONSTITUTIONAL REFORM IMPLEMENTATION .......................................... 174
§ 1.  Areas of  Constitutional Reform Implementation ..............................................174
§ 2.  Constitutional Reform and Legislation ..........................................................179
§ 3.  Constitutional Reform and Law Enforcement Practice .......................................200
§ 4.  Constitutional Reform and Social Consciousness .............................................208

CONCLUSION  .................................................................................................. 212

ANNEXES
Annexe 1
THE RIGHT OF CONSTITUTIONAL INITIATIVE ..................................................215
Annexe 2
EXAMPLES OF CONSTITUTIONAL AMENDMENTS ............................................235
I.  Technical or Other Insignificant Amendments ...........................................235
II.  Institutional Changes (creation of one or several constitutional 
institutes or their transformation) ..........................................................238
III.  Constitutional Reforms ......................................................................265

ABOUT THE AUTHOR  ........................................................................................ 305

ВВЕдЕНИЕ

Стремительно меняющаяся картина мира убеждает, что многие тренды, которые сложились в конце ХХ века, сегодня подвергаются тяжелым испытаниям. Конституционное развитие 
стран также приобретает новые черты, в том числе в связи со 
значительным усилением влияния глобализационных процессов 
на национальные правовые системы. Именно правовая, а в большей степени конституционно-правовая сфера вовлечена в эти 
процессы непосредственно.
Одна из аксиом конституционного права состоит в том, что 
в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах 
и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, 
что обновление и соблюдение конституции — две стороны единого конституционного процесса, хотя реконструкция основного закона (частичная или полная) всегда требует больших 
инвестиций, «ломает» правовую систему, выстроенную последовательно на фундаменте конституции. С течением времени 
основные законы претерпевают изменения: вносятся поправки, 
принимаются новые конституционные тексты. Исследования 
подтверж дают, что большая часть конституций, действующих 
в современных государствах, корректировалась. Это коснулось 
и «старейших» конституций, и самых новых основных законов1. 
Изменения имеют разный характер и часто достигают степени 
конституционных реформ.
Для предыдущих столетий (XVIII–XIX вв.) — эпохи относительной конституционной стабильности — было характерно создание новых конституций в результате революций, поправки к 
ним были сравнительно редки: как известно, в Конституцию 
США за два с лишним века внесено всего 27 поправок. XX век 
можно рассматривать как период крупных конституционных изменений, ознаменовавшийся принятием первой конституции 

1 Например, не избежала этого одна из новых конституций — Конституция 
Венгрии 2011 г.

Введение

8

социалистического типа — Конституции РСФСР 1918 г. и созданием новых конституционных моделей1 после Второй мировой 
войны. Это относится не только к 130 государствам, возникшим 
в результате освобождения от колониальной зависимости, но и 
к основным законам традиционных капиталистических государств, а также к новым конституциям постсоциалистических 
стран.
В завершающее десятилетие XX в. и начале XXI в. происходили многочисленные конституционные реформы по всему миру, 
назначение, масштаб и динамика которых заметно отличаются от 
прежних лет.
В истории цивилизации немало ярких правовых образцов, но 
даже самые прогрессивные для своего времени правовые акты 
имеют недостатки. Ни одна конституция в мире не является 
совершенной, причем неурегулированность тех или иных проблем основным законом нельзя считать его дефектом и даже 
конституционным пробелом2. Определить исчерпывающий перечень вопросов, требующих конституционной регламентации, 
очень сложно, так как он зависит от исторических, социальнополитических условий, целевого назначения конституции, степени зрелости общественных отношений и др. В то же время 
планки конституционных идеалов весьма высоки, а их достижение обусловлено временны`ми и другими существенными факторами.
Конституция — развивающаяся правовая материя, она поддается давлению обстоятельств и должна быть изменена, если 
этого потребует сложившаяся ситуация.
Жизнь современного общества динамична, и даже масштабные события зачастую непредсказуемы, что влечет за собой 
трансформации в экономике, социальной сфере, политике и 
иногда в идеологии, в результате происходит множество экономических, политических и иных реформ.

1 См. об этом подробнее: Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные 
этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства 
и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3–9; Хабриева Т.Я., 
Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005.
2 Например, в Основном законе ФРГ не закреплены право на благоприятную 
окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание, 
обязанность платить налоги.

Введение

9

Другая сторона конституционного процесса связана с тем, что 
основной закон обеспечивает верховную легализацию общественного и государственного строя, поэтому любые изменения 
фундаментальных отношений требуют конституционных преобразований. Не имеет значения, принята «хорошая» или «плохая» 
конституция, демократическая или не очень. Любая конституция 
выполняет стабилизационную функцию, а в наше время все, что 
обеспечивает стабильность, является ценным. Конституция призвана поддерживать стабильность не только правовой системы, 
организации государства, но и общественных устоев. Вместе с 
тем излишняя консервация основного закона может вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению 
эволюционного развития государственности, к отмене прежних, 
принятию временных, а впоследствии и новых конституций. Так 
было во многих социалистических странах Европы, модернизованных арабских государствах Азии и Африки.
Тезис о конституции как развивающейся правовой материи 
особого качества является почти общепризнанным. Существуют 
различные взгляды на то, что является движителем развития. 
В самом широком смысле их первоосновой считают изменение 
условий жизни. Данная позиция не указывает на юридические 
средства и пути таких изменений. Некоторые ученые и практики 
в этом свете рассматривают деятельность судебных органов (верховных судов, конституционных судов, конституционных советов, а иногда и иных судов, как в Великобритании). Идеи подобного рода составляют основу концепции «живой конституции», 
особенно распространенной в США. В том же ряду упоминаются научные исследования, воплощаемые на практике1.
Тем не менее основным средством развития конституции является принятие к ней поправок. Поправки вносятся в конституционные тексты гораздо чаще, чем принимаются новые конституции. Правда, немалая их доля имеет незначительный, технический характер.
Теоретически и практически актуален вопрос, когда изменение основного закона знаменует конституционную реформу.

1 См., например: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Хабриева Т.Я. Современная конституция 
и местное само управление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10.

Введение

10

Очевидно, что конституционная реформа — это всегда определенный перерыв постепенности, качественное изменение 
конституцион но-правовых институтов и норм, и этим она отличается от других изменений конституционного текста.
Принятие конституционного или иного закона о конституционной реформе — ключевое событие, часть процесса реформирования общественных отношений. В самом законе о реформе 
часто содержится только принципиальное положение, затрагивающее определенный институт общественного, государственного строя, основы правового положения личности1. Крайне 
редко одного такого положения, сформулированного как новый 
принцип, бывает достаточно. Почти всегда изменение Конституции требует принятия новых правовых актов, пересмотра действующего законодательства. Этот процесс может быть длительным, поскольку принятие законов и введение правовых институтов требует времени.
Создание в соответствии с конституционными нормами новых законодательных массивов, изменение территориального 
деления государства, формирование правоприменительной 
прак тики, перемены в правосознании населения — все это 
определенные переломы общественного развития. В большинстве случаев они имеют позитивный характер, даже если являются социально нейтральными; открыто реакционные конституционные реформы редки. Однако подобные изменения наряду с положительным содержанием неизбежно имеют 
отрицательные последствия, так как прерывают поступательный процесс развития государства и общества. Самым серьезным из них может стать снижение авторитета конституции и 
права. Им нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного 
сознания. Отмена даже некоторых конституционных положений может быть представлена как отказ от уже воспринятых 
конституционных ценностей. Это чревато дезориентацией 
субъектов права, в первую очередь граждан, разрушением того 

1 Например, включение в 2004 г. в Конституцию Китая 1982 г. положения о 
«социалистическом рынке», переход от унитарной формы государственного 
устройства к федеративной в соответствии с конституционной поправкой 
1993 г. в Бельгии, включение в британскую Конституцию в 1978 г. закона об 
основных правах человека, скопированного в основном с текста Европейской 
Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Введение

11

тонкого пласта конституционного правосознания, который 
сформировался и отражает идеи и взгляды, определявшие их 
поведение долгие годы.
Изменения конституции должны быть управляемым процессом. Это вовсе не означает, что они должны направляться только «сверху». Напротив, предложения об изменениях будут полнее 
соответствовать задачам социального прогресса, если их будет 
выдвигать общественность. Тогда конституционная реформа 
может играть свою роль в предотвращении ненужных потрясений и стать важнейшей составной частью модернизации общества.
Немаловажной в этом является роль ученых, в том числе 
конституционалистов. Анализ отечественной литературы по 
вопросам конституционных реформ показывает, что на протяжении более десяти лет, т.е. до середины 2000-х гг., наука ставила задачу обеспечения главным образом стабильности нового основного закона, неприкосновенности его текста, что напрямую связывалось с его ролью в поддержании стабильности 
общества1. Основными научными направлениями этого периода были исследования проблем конституционализации законодательства, развития внутреннего потенциала конституции 
за счет различных форм толкования, в том числе судебного, ее 
прямого действия и охраны2. Это не мешало авторам указывать 
на недостатки действующей российской Конституции и предлагать возможные пути ее совершенствования, в том числе через конституционную реформу3. Определенный вклад в изуче
1 См., например: Страшун Б.А. Не спешить с конституционной реформой // 
Конституция как фактор социальных изменений: сборник докладов / отв. 
ред. Л.О. Иванов. М., 1999. С. 86; Кабышев В.Т. Конституционализм в современной России // Государство и право на рубеже веков. Конституционное 
и административное право: материалы всероссийской конференции. М., 
2000. С. 10–11.
2 См., например: Хабриева Т.Я. Развитие правового потенциала Конституции 
и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по ее толкованию // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы 
международной конференции). М., 1999. С.185–196; Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. 
№ 1. С. 105–112.
3 См., например: Захаров А. К проблеме совершенствования российской Конституции 1993 года // Пробелы в российской Конституции и возможности ее 
совершенствования. М., 1998; Добрынин Н.М. Конституционная реформа и 

Введение

12

ние темы конституционной реформы внесли исследования 
экономической, правовой, судебной, федеративной, административной и иных реформ1.
В российской и зарубежной литературе имеется множество 
работ, посвященных учению о конституции, истории конституций, конституционным процессам, отдельным конституциям 
или их типологическим и модельным группам. Однако немногочисленны специальные исследования2, предметом которых 
является конституционная реформа как особое явление. Более 
того, в известных зарубежных учебниках3, выдержавших более 
десятка переизданий, нет обособленных частей о конституционной реформе. Обычно авторы ограничиваются сведениями о 
том, как вносятся поправки в конституции, и иногда упоминаниями о содержании основных поправок. В немногих монографиях и статьях иностранных авторов внимание уделяется процедурным вопросам внесения поправок и принятию нового 

формирование новых федеративных отношений: реальности и закономерности // Свободная мысль XXI. 2004. № 1. С. 103–112; Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 6–11; Авакьян С.А. Нужна ли 
конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное 
право. 2012. № 9. С. 2–9.
1 См., например: Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты / под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2003; Мальцев Г.В. Конституция 
и правовая реформа в Российской Федерации // Современное российское 
право: анализ основных тенденций: сборник научных трудов / под общ. ред. 
Г.В. Мальцева. М., 2005. С. 8–11; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 
2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 
2008; Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010; Правосудие 
в современном мире: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.М. Лебедева. 
М., 2012.
2 См., например: Бутько Л.В. Современная конституционная реформа: теория 
и практика. СПб., 1997; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского 
права. 2003. № 11. С. 20–32; Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008.
3 См., например: Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 
15 ed. L., 2011; Katz A. Statsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18 aufl. 
München, 2010; Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions 
politiques. 25 ed., 2011.

Введение

13

текста конституции, в частности в сравнительно-правовом ракурсе на основе опыта разных стран1.
В настоящем исследовании проведено обобщение современного опыта конституционных реформ, что позволило не только 
их система тизировать с опорой на выявленные главные черты, 
но и автономизировать от общей массы конституционных изменений, произошедших в последние два десятилетия. Предлагаемые в работе доктринальные оценки в определенной мере восполняют пробел в изучении волны конституционных реформ 
конца XX — начала XXI вв. и позволяют обнажить ряд новых 
проблем в конституционном праве, требующих своего разрешения, в том числе ввиду необходимости учета международных 
демократических правовых стандартов.
В книге рассматривается в основном юридическая сторона 
конституционных реформ, хотя затрагиваются и исторические, 
социальные, политические и иные условия конституционных 
изменений, раскрываются разные их грани.
Подчеркивается многообразие конституций, которое налагает 
свой отпечаток и на особенности осуществления конституционных реформ, например, в государствах с консолидированными 
конституциями они несколько иные, чем в странах с неконсолидированными, а в некоторых монархических государствах Востока отличаются от тех, что предусмот рены в странах с республиканской формой правления.
Логика исследования потребовала обращения к ценностным 
характеристикам конституций, их видам и формам, а также анализа конституционных моделей как результатов крупных конституционных реформ.
Обозначены границы возможных конституционных преобразований, учитывающие виды изменений основного закона и 
запреты, устанавливаемые правовыми системами государств, 
в частности в контексте признания легальности и легитимности 
конституционных изменений.

1 См., например: Bjorn Erik Rasch, Roger D Congleton. Amendment Procedures 
and Constitutional Stability // Democratic Constitutional Design and Public Policy: 
Analysis and Evidence. Cambridge, Mass, 2006; David E Kyvig. Arranging for 
Amendment: Unintended Outcomes of Constitutional Design // Unintended 
Consequences of Constitutional Amendment. Athens: Univeristy of Georgia Press, 
2000; Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative 
Perspective on Europe, Canada and the USA. Routledge, 2012.