Теория и практика распределения налоговых полномочий в России

В.А. Николаев

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ 
НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИИ

Москва • 2020 • Логос

УДК 336.2
ББК 65
Н63

Николаев В.А. 
Теория и практика распределения налоговых полномочий в Рос
сии: монография / В.А. Николаев. – М.: Логос, 2020. –  172 с.

ISBN 978-5-98704-749-1

Обеспечение экономического роста и формирование прогрессивной модели социально-экономической системы России невозможно без участия 
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые 
в настоящее время для этого не обладают достаточными налоговыми полномочиями. И их чрезмерная централизация на федеральном уровне препятствует реализации экономических интересов территориальных публичноправовых образований. В монографии в рамках существующей налоговой 
системы предложена методология перераспределения налоговых полномочий 
посредством постепенной их децентрализации, которая позволит выстроить эффективную налогово-бюджетную систему, содействующую модернизации 
отечественной экономики.
Для государственных и муниципальных служащих, научных работников, 
преподавателей, аспирантов и студентов экономических вузов.

     УДК 336.2
ББК 65

© Николаев В.А., 2020  
© Логос, 2020

ISBN 978-5-98704-749-1  

Рецензенты
Л.С. Гребнев, доктор экономических наук, профессор национального 
исследовательского центра «Высшая школа экономики»
Н.Н. Киселева, доктор экономических наук, профессор, заведующая 
кафедрой государственного и муниципального управления филиала 
Северо-Кавказского федерального университета

Н63

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Система распределения налоговых полномочий в России  . . . . 6
1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура 
и связь с экономическими интересами публично-правовых 
образований  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1.2. Этапы формирования и развития российской системы 
налоговых полномочий  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий 
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов
                публично-правовых образований в системе налоговых 
                  полномочий и пути их решения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2.1. Противоречия экономических интересов в системе 
налоговых полномочий  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их 
моделирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых 
полномочий в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Библиографический список  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Приложения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Содержание

Введение

Проблема оптимального распределения налоговых полномочий 
для российской экономики не нова, вопросы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления по поводу разграничения налогов и распределения средств между бюджетами до сих пор остаются весьма актуальными. 
К сожалению, недостаточный учет экономических интересов 
публично-правовых образований в системе налоговых полномочий 
обостряет противоречия в налогово-бюджетных отношениях и подрывает стимулы к оптимизации системы распределения налоговых 
полномочий. Реализуемая в нашей стране модель распределения 
налоговых полномочий не позволяет в полной мере обеспечить баланс интересов государства и органов местного самоуправления, 
что порождает серьезные трудности в осуществлении этими органами своих социально-экономических функций. Основной причиной 
обострения противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, между регионами и муниципальными образованиями в последние годы является чрезмерная централизация налоговых 
полномочий на федеральном уровне. 
Действующая система распределения налогов не способствует 
повышению заинтересованности региональных и муниципальных 
органов власти в проведении активной экономической политики, 
направленной на стимулирование деловой активности, развитие 

Введение

конкуренции и поддержку частного предпринимательства на местах. При этом отчетливо проявляется тенденция последовательного сокращения объема налоговых полномочий органов местного 
самоуправления, что влечет за собой снижение ответственности муниципалитетов за экономическое развитие соответствующих территорий.
Принимаемые меры по совершенствованию налоговых отношений носят преимущественно спонтанный характер и направлены 
на решение тактических задач без учета перспективных экономических интересов территориальных органов власти, особенно муниципалитетов. 
В этой связи насущным и требующим безотлагательного решения становится вопрос распределения налоговых полномочий пропорционально объему и сложности задач, решаемых на всех уровнях общественной структуры, без укрепления финансовых основ 
которых невозможно построить прогрессивную модель экономики 
России. Практическая реализация такой жизненно важной задачи 
зависит от того, насколько эффективно и целесообразно распределены налоговые полномочия для ее выполнения между уровнями 
власти, чему и посвящено предлагаемое исследование.

Глава 1
Cистема распределения 
налоговых полномочий в России

1.1. Система налоговых полномочий: 
сущность, структура и связь с экономическими интересами 
публично-правовых образований

Налоговые полномочия связаны с таким понятием, как «бюджетный федерализм», основополагающие принципы которого 
проявляются и реализуются в системе межбюджетных отношений. 
В свою очередь, межбюджетные отношения опосредуют процесс, 
охватывающий, с одной стороны, распределение налоговых полномочий и неналоговых источников формирования доходов звеньев 
бюджетной системы между публично-правовыми образованиями 
всех уровней общественной структуры, в том числе и финансовой 
помощи, а, с другой — распределение расходных полномочий, прав 
и ответственности между различными уровнями власти1. 
Бюджетный федерализм не тождественен межбюджетным отношениям. Он служит той базой, на которой развиваются межбюджетные отношения, и в то же время как система экономических 
отношений центра, субъектов Федерации и органов местного самоуправления выступает узловым фактором, определяющим их 

1 См.: Придачук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма 
в России // Финансы. 2003. № 1. С. 24.

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

развитие. Поэтому бюджетный федерализм является более узким 
понятием, чем межбюджетные отношения.
Впервые понятие бюджетного федерализма было введено в экономическую науку американскими учеными, которые рассматривали его как систему самостоятельного функционирования бюджетов 
отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между субъектами. Но, на наш взгляд, наиболее полно сущность 
бюджетного федерализма как экономической категории отражает 
следующее его определение. 
Бюджетный федерализм — это система экономических отношений между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу 
разграничения бюджетно-налоговых полномочий в сфере формирования и расходования бюджетных средств, обеспечивающая целостность национальной налогово-бюджетной системы посредством согласования интересов субъектов всех ее уровней. 
Отличительные характеристики данного определения:

 бюджетный федерализм рассматривается как выражение экономических отношений, возникающих между субъектами всех 
уровней бюджетной системы;
 сделан акцент на объективность разграничения бюджетноналоговых полномочий различных органов власти; 
 отражено наличие специфических интересов общественных 
структур всех уровней в сочетании с принципом единства налогово-бюджетной системы. 
Таким образом, бюджетный федерализм предстает многоаспектным и сложносоставным механизмом установления и регулирования бюджетно-налоговых отношений и сочетания интересов 

разных уровней власти. Этот механизм является гарантом устойчивости государственного устройства и целостности страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики и важнейшим 
инструментом государственного регулирования территориального 

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

развития. При этом бюджетный федерализм выходит за рамки собственно финансово-экономических отношений и выражает более 
широкий спектр связей между субъектами, включая социальноэкономические отношения. 
В идеале бюджетный федерализм предполагает самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии общественных структур и одновременно сохранение за федеральным уровнем доминирующего положения в решении ключевых 
вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности 
государства1. В результате все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. 
Именно по этой причине бюджетный федерализм часто отождествляется с межбюджетными отношениями.
Вместе с тем межбюджетные отношения, возникающие внутри 
субъекта Федерации, логически не могут быть отнесены к отношениям бюджетного федерализма. Такой вывод мы делаем на основании того, что юридически эти отношения выпадают из отношений 
бюджетного федерализма, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти»2. 
Не случайно на практике происходит регулярное ущемление интересов муниципалитетов, а во взаимоотношениях между органами 
власти и управления федерального, регионального и местного уровней накапливается множество противоречий, в большинстве случаев имеющих в своей основе несоответствие доходных источников 
и полномочий нижестоящих властей закрепленным за ними расходным обязательствам.
В качестве финансовых основ своей деятельности федеральные, 
региональные и муниципальные органы власти, являющиеся основ
2  Конституция Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 1997. Ст. 12. С. 9. 

1 См.: Дорждеев А. Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства 
интересов центра и регионов // Проблемы теории и практики управления. 
2000. № 4. С. 73.

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

ными субъектами межбюджетных отношений, располагают соответствующими бюджетами. Поскольку налоговая составляющая 
традиционно преобладает в формировании доходной базы бюджетов всех уровней, налоговые полномочия являются одним из важнейших и основных элементов любой модели бюджетного федерализма, а механизм распределения налоговых полномочий между 
бюджетами различных уровней служит ядром межбюджетных отношений.
В этой связи субъектами системы налоговых полномочий являются публично-правовые образования, наделенные налоговыми 
полномочиями, — так называемые фискальнооблагающие субъекты. Возникает закономерный вопрос: что следует понимать под налоговыми полномочиями? В Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ) сознательно не дается их четкой и прямой 
формулировки. При этом федеральный законодатель использует 
словосочетание «полномочия по установлению налогов и сборов», 
оговариваясь, что налог и сбор считается установленным лишь 
в том случае, когда «определены налогоплательщики и элементы 
налогообложения» (ст. 17 НК РФ). К последним НК РФ причисляет: объект налогообложения, налоговую базу, налоговый период, 
налоговую ставку, порядок исчисления налога, порядок и сроки 
уплаты налога. Вместе с тем, забывая о таком важном инструменте 
налоговой политики, как налоговые льготы, федеральный законодатель относит данный элемент налогообложения к необязательным (факультативным), возможным или даже резервным налоговым компетенциям, в чем нам еще предстоит разобраться. 
Тем не менее «налоговые полномочия» — понятие более содержательное, чем простое установление налогоплательщиков и обозначенных элементов налогообложения. Под налоговыми полномочиями следует понимать не только права и обязанности 
публично-правовых образований по введению налогов и установлению таких обязательных элементов налогообложения, как объект 
и база налогообложения, налоговые льготы, налоговая ставка, на-

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

логовый период, порядок исчисления налога, порядок и сроки 
уплаты налога, но и компетенции по налоговому администрированию.
Следовательно, субъектами, обладающими теми или иными налоговыми полномочиями, в зависимости от формы государственного устройства могут быть федеральный центр, субъекты федерации, муниципальные образования, выражающие общие интересы 
на различных уровнях общественной структуры. Соответственно, 
система налоговых полномочий предполагает наличие нескольких 
взаимодействующих субъектов, обеспеченных налоговыми полномочиями, которые могут отличаться степенью и формами налоговой автономии. 
Кроме того, в систему налоговых полномочий должны включаться налогоплательщики. Такой вывод мы делаем на основании 
того, что носителями экономических интересов в системе налоговых полномочий, кроме самих фискальнооблагающих субъектов, 
являются также и фискальнообязанные субъекты. Несмотря на то, 
что эти субъекты не обладают налоговыми полномочиями, а потому 
не являются субъектами налоговых полномочий, они в то же время 
являются участниками налоговых отношений, без учета частных 
экономических интересов которых невозможно строить эффективную систему налогообложения. 
Таким образом, система налоговых полномочий представляет 
собой отношения между органами власти различного уровня по поводу разделения налоговых полномочий с целью аккумуляции обособленного дохода фискальнообязанных субъектов в бюджетах соответствующего уровня для удовлетворения общественных потребностей 
и реализации общих экономических интересов.
В этой связи дадим краткую характеристику национальногосударственным, региональным и муниципальным интересам, 
субъекты которых являются носителями общих интересов и участниками налоговых отношений, а также выясним, как эти интересы 
могут проявляться в системе налоговых полномочий. 

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

Итак, существование национально-государственных интересов 
предопределяется прежде всего наличием потребностей в экономической, энергетической, оборонной, продовольственной, промышленной безопасности. Национально-государственные интересы — это 
интересы общества в целом, выраженные государством в экономических отношениях внутри страны и за рубежом. 
В системе национально-государственных интересов важнейшее 
место принадлежит достижению необходимого уровня инвестиций 
и инноваций в отечественной экономике, развитию внутреннего 
и завоеванию внешних рынков, обеспечению конкурентоспособности продукции отечественных предприятий, росту благосостояния населения. Все это достижимо путем построения социальнорыночного хозяйства, опирающегося на принципы экономической 
свободы и эффективную государственную бюджетно-налоговую 
политику. 
У государства существует непосредственный интерес в налоговой 
сфере. Любое современное государство не может функционировать 
без налогов и налоговой системы. Оно является главной стороной, заинтересованной в налоговых доходах, поскольку посредством налогов 
может реализовать свою основную цель — удовлетворение общественных потребностей. Прежде всего налоги выполняют фискальную функцию, с помощью которой образуется централизованный 
денежный фонд и обеспечиваются материальные условия для деятельности государства. Кроме того, посредством налогов государство осуществляет регулирование национальной экономики. В этом 
случае налоги выступают одним из рычагов воздействия на экономику, выполняя регулирующую функцию, которая заключается 
в установлении и изменении системы налогообложения, в установлении налоговых ставок и их дифференциации, в предоставлении 
налоговых льгот, в сглаживании социальной напряженности через 
перераспределение доходов населения.
Регионы, а в России это субъекты Федерации, являются участниками экономических отношений с обществом в целом, представ