Конституционное право России

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021
В. А. Черепанов
Конституционное  
право России
Учебник для студентов образовательных организаций,  
обучающихся по направлению подготовки  
«Государственное и муниципальное управление»,  
квалификация «бакалавр»
2‑е издание, переработанное и дополненное

УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73-1 
 
Ч46
Сведения об авторе
Виктор Алексеевич Черепанов — академик РАЕН, доктор юриди-
ческих наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Черепанов В. А.
Конституционное право России : учебник для бакалавров / 
В. А. Черепанов. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : Норма : 
ИНФРА-М, 2021. — 424 с.
ISBN 978-5-00156-062-3 (Норма) 
ISBN 978-5-16-016090-0 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-108463-2 (ИНФРА-М, online)
Учебник представляет собой второе издание авторского курса «Консти-
туционное право России», который переработан и дополнен с учетом раз-
вития конституционно-правовой науки, внедрения информационных тех-
нологий в образовательный процесс, а также изменений российского за-
конодательства последних лет, в первую очередь масштабных изменений, 
внесенных в Конституцию РФ Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. 
В учебнике приведены сведения о всех новых на момент его издания пра-
вовых нормах, регулирующих государственно-правовое устройство обще-
ства, их официальном и доктринальном толковании, а также особенностях 
правоприменения в различных сферах конституционно-правовой действи-
тельности.
Учебный материал изложен живым разговорным языком на основе со-
временной теории и практики конституционного права и опыта преподава-
ния студентам, обучающимся по направлению подготовки «Государственное 
и муниципальное управление», квалификация «бакалавр». Для наглядности 
и доступности усвоения материала учебник содержит большое количество 
схем, что значительно облегчает изучение конституционного права.
Для преподавателей и студентов вузов, научных и практических работ-
ников, всех интересующихся проблемами российской государственности.
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73-1
ISBN 978-5-00156-062-3 (Норма) 
ISBN 978-5-16-016090-0 (ИНФРА-М, print) 
 
ISBN 978-5-16-108463-2 (ИНФРА-М, online) 
 
Ч46
© Черепанов В. А., 2016
© Черепанов В. А., 2021,
    с изменениями

Оглавление
Предисловие  
............................................................................................. 9
Глава 1. Конституционное право России как отрасль права,  
наука и учебная дисциплина 
................................................................15
§ 1. Понятие и предмет отрасли права «конституционное право 
России» 
.......................................................................................... 15
§ 2. Источники конституционного права России ............................. 20
§ 3. Система конституционного права России ................................. 26
§ 4. Наука конституционного права России. 
Конституционное право России как учебная дисциплина 
....... 31
Глава 2. Учение о конституции  
.......................................................... 33
§ 1. Возникновение и развитие конституционализма в истории 
государства и права. Конституционное развитие России  ....... 33
§ 2. Понятие и сущность конституции  
............................................. 38
§ 3. Основные функции Конституции Российской Федерации  ..... 41
§ 4. Основные свойства Конституции Российской Федерации  ..... 49
§ 5. Конституционные поправки и пересмотр  
Конституции Российской Федерации 
......................................... 52
§ 6. Структура Конституции Российской Федерации ...................... 59
Глава 3. Основы конституционного строя  
Российской Федерации.......................................................................... 62
§ 1. Понятие конституционного строя 
............................................... 62
§ 2. Народовластие как основа конституционного строя ................ 64
§ 3. Государственный суверенитет Российской Федерации 
............ 75
§ 4. Разделение властей 
....................................................................... 78
§ 5. Республиканская форма правления ............................................ 80
§ 6. Приоритет прав и свобод человека и гражданина .................... 85
§ 7. Правовое государство .................................................................. 89

Оглавление
§ 8. Федерализм ................................................................................... 96
§ 9. Идеологическое многообразие и политический плюрализм ... 98
§ 10. Свобода хозяйствования и многообразие форм  
собственности ............................................................................. 101
§ 11. Социальное государство .......................................................... 103
Глава 4. Основы правового статуса личности  
в Российской Федерации .....................................................................106
§ 1. Понятие основ правового статуса личности ........................... 106
§ 2. Принципы правового статуса личности  
.................................. 108
§ 3. Гражданство Российской Федерации  .......................................112
§ 4. Понятие и классификация основных прав  
и свобод человека и гражданина ...............................................119
§ 5. Личные права и свободы ........................................................... 121
§ 6. Политические права и свободы ................................................ 138
§ 7. Социальные и экономические права и свободы...................... 153
§ 8. Конституционные обязанности человека и гражданина ........ 164
§ 9. Защита прав и свобод человека и гражданина 
........................ 166
Глава 5. Избирательное право Российской Федерации 
................ 172
§ 1. Выборы в системе публичной власти ...................................... 172
§ 2. Понятие избирательного права ................................................. 174
§ 3. Принципы избирательного права ............................................. 177
§ 4. Понятие и виды избирательных систем 
................................... 191
§ 5. Регистрация и учет избирателей 
............................................... 203
§ 6. Избирательные комиссии .......................................................... 207
§ 7. Основные стадии избирательного процесса 
.............................211
Глава 6. Федеративное устройство России ..................................... 232
§ 1. Понятие и формы государственного устройства .................... 232
§ 2. Виды федераций ......................................................................... 238
§ 3. Основные модели федерации 
.................................................... 241
§ 4. Структура Российской Федерации ........................................... 245
§ 5. Разграничение компетенции между  
Российской Федерацией и ее субъектами 
................................ 250
§ 6. Федеративная реформа в России .............................................. 259

Оглавление 
7
Глава 7. Президент Российской Федерации 
.................................... 271
§ 1. Возникновение и становление института Президента 
в Российской Федерации ........................................................... 271
§ 2. Конституционные функции Президента  
Российской Федерации .............................................................. 275
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации 
................... 278
§ 4. Избрание и прекращение полномочий  
Президента Российской Федерации ......................................... 291
Глава 8. Федеральное Собрание Российской Федерации ............ 297
§ 1. Возникновение и развитие парламентаризма  
в России 
....................................................................................... 297
§ 2. Совет Федерации ........................................................................ 303
§ 3. Государственная Дума 
................................................................ 308
§ 4. Статус сенатора Российской Федерации и депутата  
Государственной Думы .............................................................. 312
§ 5. Организация законодательного процесса  
в Российской Федерации ........................................................... 319

Глава 9. Правительство Российской Федерации  
и иные федеральные органы исполнительной власти 
.................330
§ 1. Правительство в системе органов государственной  
власти Российской Федерации 
.................................................. 330
§ 2. Полномочия и акты Правительства  
Российской Федерации .............................................................. 338
§ 3. Порядок деятельности Правительства  
Российской Федерации  ............................................................. 344
§ 4. Система и структура федеральных органов  
исполнительной власти 
.............................................................. 346
Глава 10. Конституционно-правовые основы судебной  
и прокурорской системы в Российской Федерации 
...................... 352
§ 1. Судебная власть и судебная система  
Российской Федерации .............................................................. 352
§ 2. Конституционно-правовой статус судей .................................. 362
§ 3. Конституционный Суд Российской Федерации ...................... 369
§ 4. Прокуратура Российской Федерации ....................................... 376

Оглавление
Глава 11. Организация государственной власти субъектов 
Российской Федерации........................................................................ 384
§ 1. Конституционно-правовые основы организации 
государственной власти субъектов РФ 
..................................... 384
§ 2. Законодательные (представительные)  
органы государственной власти субъектов РФ ....................... 387
§ 3. Исполнительные органы государственной власти  
субъектов РФ 
............................................................................... 390
§ 4. Организация законодательного процесса  
в субъектах РФ 
............................................................................ 396
Глава 12. Организация местного самоуправления  
в Российской Федерации .................................................................... 402
§ 1. Сущность и основы организации местного  
самоуправления .......................................................................... 402
§ 2. Компетенция органов местного самоуправления ................... 409
§ 3. Структура органов местного самоуправления ........................ 416

Предисловие
Конституционное право России изучается студентами, обучающи-
мися как по юридическим, так и по неюридическим направлениям 
подготовки. Данная учебная дисциплина является неотъемлемой ча-
стью образовательного процесса при подготовке бакалавров по на-
правлению «Государственное и муниципальное управление», для ко-
торых предназначен настоящий учебник.
Возникает закономерный вопрос: зачем эта юридическая дисципли-
на необходима для подготовки кадров по неюридическим направле-
ниям подготовки? Объясняется это тем, что конституционное право, 
устанавливая основополагающие принципы устройства общества и 
государства, определяя общие основы управления всеми обществен-
ными процессами, закрепляет направление правового регулирования 
во всех сферах общественных отношений (административных, земель-
ных, гражданских, налоговых, семейных и др.).
Можно ли, например, изучать государственное управление, не зная, 
как устроена государственная власть на федеральном и региональном 
уровне? Вряд ли.
Можно ли изучать муниципальное управление, не имея представле-
ния о том, какие органы местного самоуправления существуют в на-
шей стране? Сомневаюсь.
Можно ли изучать управление экономическими процессами, не уяс-
нив, как организована деятельность органов государственной власти 
и местного самоуправления? Не уверен.
Стать грамотным профессионалом без знания положений конститу-
ционного права, на мой взгляд, абсолютно нереально. Это то же самое, 
что строить дом, не зная о том, что представляет собой его фундамент.
В результате подобных строительных работ стены и крыша по-
просту будут неустойчивы и при первом же испытании могут разрушиться.
Приведу лишь один пример из моей юридической практики, под-
тверждающий значение норм конституционного права для предпри-
нимательской деятельности. Постановлением Правительства РФ от 

Предисловие
28 февраля 1995 г. № 197 «О введении платы за выдачу лицензий на 
производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной про-
дукции» были установлены лицензионные сборы за производство, 
розлив и хранение алкогольной продукции, за ее оптовую продажу и 
сбор за обследование предприятий.
Однако согласно ст. 57 Конституции РФ «каждый обязан платить 
законно установленные налоги и сборы», т. е. налоги и сборы, установ-
ленные законом, а не постановлением Правительства РФ — подзакон-
ным нормативным актом. Кроме того, в соответствии со ст. 75 Консти-
туции система федеральных налогов устанавливается федеральным 
законом. Таким образом, названное постановление Правительства бы-
ло принято в нарушение Конституции.
Помимо несоответствия Конституции постановление Правитель-
ства вводило непомерные размеры сборов, которые винодельческие 
предприятия Ставропольского края не в состоянии были уплатить. 
Виноделие региона оказалось на грани банкротства: резко увеличи-
вались оптовые цены, значительно снижались покупательский спрос 
и реализация винодельческой продукции, которая оказалась в нерав-
ных условиях с продукцией, произведенной за рубежом, и не могла 
с ней конкурировать. Винодельческие предприятия Ставропольского 
края должны были уплатить лицензионные сборы на общую сумму 
около 26 млрд руб., из которых 24,7 млрд руб. — в федеральный бюд-
жет. Причем эти платежи необходимо было осуществить до начала са-
мого производства. Становилось невыгодно даже собирать промыш-
ленный виноград.
Виноделы обратились к краевым депутатам, в число которых вхо-
дил и автор этих строк. Государственная Дума Ставропольского края, 
обоснованно считая виноделие национальным богатством и частью 
российской культуры, приняла специальное постановление «О кри-
тическом финансовом состоянии виноградарско­винодельческой от-
расли в Ставропольском крае», которым приостановила действие по-
становления Правительства РФ на территории края и приняла решение 
обратиться в Конституционный Суд РФ. Представлять интересы 
Ставропольского края в Суде было поручено мне.
Почему мы пошли на этот шаг? Потому что конституционные нормы 
имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются 
на территории всей Российской Федерации.
Депутаты краевой Думы как представители населения края не могли 
спокойно наблюдать, как методично пытаются уничтожить винодельческую 
отрасль. Без такого решительного шага краевого законо-

Предисловие 
11
дателя, приостановившего действие постановления Правительства, через 
некоторое время о виноделии Ставропольского края можно было 
бы говорить в прошедшем времени.
Мне удалось доказать нашу правоту в Конституционном Суде, и 
оспариваемое постановление Правительства было признано не соответствующим 
Конституции и в связи с этим недействующим. Тем самым 
Ставропольский край защитил свою экономику от незаконных 
посягательств федеральной власти. На тот период, пожалуй, впервые 
Правительству РФ было указано, что его полномочия не безграничны, 
а находятся в рамках, установленных Конституцией.
Этот случай — пример весьма удачного применения норм конституционного 
права в реальной жизни. Перечень подобных примеров 
можно продолжить.
При большом разнообразии учебников и учебных пособий по конституционному 
праву России, выпущенных для студентов­юристов, 
ощущается острая нехватка учебной литературы, подготовленной для 
изучения конституционного права студентами­неюристами. Очевидно, 
что объем изучаемого ими учебного материала должен быть значительно 
меньше, чем на юридических факультетах. Кроме того, в связи 
с отсутствием у них базовой юридической подготовки, например, 
в области теории государства и права, которую получают на первых 
курсах студенты в юридических вузах, учебный материал для студентов 
неюридических вузов целесообразно излагать в более доступной 
и наглядной форме с конкретными примерами из государственноправовой практики.
С учетом опыта преподавания учебной дисциплины «Конституционное 
право России» мной был разработан авторский курс, который 
получил отражение в учебнике, изданном в 2016 г.1
В последние годы произошла значительная корректировка российского 
законодательства, которая затронула практически все сферы 
конституционно­правовой действительности. В первую очередь речь 
идет о масштабных изменениях, внесенных в Конституцию Зако-
ном РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1­ФКЗ. 
Тем самым произошло реформирование всего государственно­пра-
вового устройства общества, направленное на укрепление государ-
ственного единства с выстраиванием принципиально новой системы 
«сдержек и противовесов» различных ветвей и уровней публичной 
власти. Очевидно, что без переосмысления такого переформатирова-
1  См.: Черепанов В. А. Конституционное право России: учебник для бакалавров. 
М., 2016.

Предисловие
ния механизма властвования в нашей стране невозможно разобрать-
ся в сущности конституционно­правового регулирования тех систе-
мообразующих общественных отношений, которые, объединяя весь 
российский народ и различные общности людей в единый социаль-
ный организм, составляют предмет конституционного права. Кро-
ме того, в ходе развития конституционно­правовой науки появились 
принципиально новые идеи и произошло переосмысление прежних 
теоретических конструкций, осуществлено широкое внедрение ин-
формационных технологий в образовательный процесс. В связи с 
пандемией коронавирусной инфекции повсеместное распростране-
ние получило дистанционное обучение, дополняющее традицион-
ные формы изучения конституционного права. С учетом этих об-
стоятельств подготовлено настоящее, существенно дополненное и 
обновленное, второе издание учебника, которое предлагается вни-
манию читателя.
Перед вами реальный, «живой» учебник, который изложен понят-
ным языком без излишнего теоретизирования и использования на-
укообразных формулировок. Для наглядности и доступности усвое-
ния юридической терминологии текст снабжен большим количеством 
схем, которые облегчают изучение конституционного права.
Существенным подспорьем для осмысления учебного материала 
является видеокурс моих лекций по конституционному праву, кото-
рый размещен на сайте Ставропольского государственного аграрного 
университета и рекомендуется при изучении данной учебной дисци-
плины1. Просмотр лекций будет способствовать усвоению непростой 
конституционно­правовой материи, поскольку даже самый лучший 
учебник не сможет заменить преподавателя в его непосредственном 
общении со студентами. В связи с этим настоящий учебник и видео-
курс лекций рассматриваются в системной взаимосвязи как единый 
учебный комплекс при изучении конституционного права.
Необходимо отметить, что учебный материал, изложенный в учеб-
нике, построен на проблемной основе с использованием примеров из 
юридической практики и раскрытием особенностей конституционноправового регулирования общественных отношений в различных ре-
гионах страны. Проблемный метод обучения, как известно, базируется 
на психологических закономерностях учебного процесса, эффектив-
1  См.: Черепанов В. А. Конституционное право России. Видеокурс лекций. Элек-
тронное учебное пособие. Ставрополь, 2018. URL: http://www.stgau.ru/constitutionallaw­russia.

Предисловие 
13
ность которого заметно повышается при внесении в него элементов 
проблемности.
Традиционное обучение носит объяснительно­иллюстративный ха-
рактер и строится по известной формуле: восприятие — запомина-
ние — воспроизведение. Подобное обучение ориентируется в основ-
ном на память обучаемого и направлено на ее развитие: активной фи-
гурой является преподаватель, а слушатель выступает как пассивный 
потребитель информации. Однако знания невозможно передать в го-
товом виде из головы преподавателя в голову студента. По образному 
выражению великого Г. Гегеля, «истина не есть отчеканенная монета, 
которая может быть дана в готовом виде и в таком же виде спрятана 
в карман»1. Психологические исследования показывают, что устойчи-
вые знания, не говоря уже об умениях и навыках, формируются лишь 
в ходе активной мыслительной деятельности самого учащегося.
При проблемном изучении конституционного права, которое ле-
жит в основе настоящего учебника, содержание учебного курса и, что 
самое главное, методика его изучения меняются коренным образом. 
Студенты включаются в решение конкретных проблем, в том числе 
с использованием информационного портала «Конституционно­пра-
вовой форум», созданного для публичного обсуждения актуальных 
проблем конституционного права2. При такой организации обучения 
активизируется мыслительная деятельность, студент учится находить 
правильный вариант действия в проблемной ситуации. Формируется 
творчески мыслящий человек, который не просто усваивает готовые 
истины, а пытается выработать собственную точку зрения в конкрет-
ных жизненных ситуациях. И, наконец, приобретение новых знаний, 
элемент озарения, открытия — это всегда творческий процесс, кото-
рый вызывает положительные эмоциональные реакции. И как след-
ствие возникают познавательная потребность, интерес к изучаемой 
дисциплине и желание усвоения новых знаний.
Такой подход представляется оправданным не только в дидакти-
ческом плане, но и с точки зрения формирования личности студента 
с активной гражданской позицией. Студенты под руководством пре-
подавателя становятся непосредственными участниками обсуждения 
реальных проблем российской государственности и поиска путей их 
решения, а конституционное право из теоретического учебного курса 
превращается в конкретную дисциплину, тесно связанную с реальной 
1  Гегель Г. В. Ф. Соч. Т. IV. Феноменология духа. М., 1959. С. 20.
2  См.: Конституционно­правовой форум. URL: https://legal­sense.ru.

Предисловие
жизнью, которая является основой формирования необходимых зна-
ний, умений, навыков.
Студенты начинают ощущать себя сопричастными к решению на-
сущных проблем повседневной действительности. Они уже не сторон-
ние наблюдатели, за которых всё решают другие, а люди ОБЩЕСТВА 
БУДУЩЕГО, которым предстоит строить такое БУДУЩЕЕ своими 
руками.
И это, пожалуй, самое главное.