Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ:
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 
И ОЦЕНКА ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Л.С. Брагинская

Государственный долг: 
анализ системы управления 
и оценка ее эффективности 

Москва • Университетская книга • 2020

УДК 005.3(035.3)
ББК 65.9(2)26
Б87

Рецензенты
В.А. Кабашкин, кандидат экономических наук,
профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита
Московского государственного лингвистического университета
В.И. Звонников, проректор 
Государственного университета управления

Брагинская Л.С. 
      Государственный долг: анализ системы управления и оценка
ее эффективности. – М., Университетская книга, 2020. – 128 с.
ISBN 978-5-98699-037-8

Представлены основные элементы системы управления государственным долгом. Анализируются ее цели, задачи и методы, 
влияющие на бюджетную, валютную и денежно-кредитную 
политику, институциональные аспекты, законодательная база, 
учет, отдельные долговые обязательства, международный опыт. 
Подробно рассматриваются вопросы разработки целей, задач 
и критериев проведения оценки эффективности управления.
Для руководителей и специалистов органов управления сферой 
финансов. Может использоваться в учебном процессе по направлениям (специальностям) «Финансы и кредит», «Экономика», 
«Государственное и муниципальное управление». Представляет 
интерес для широкого круга ученых и специалистов в области 
экономики и финансов.

УДК 005.3(035.3)
ББК 65.9(2)26

ISBN 978-5-98699-037-8
© Брагинская Л.С., 2020
© Университетская книга, 2020

Б87

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1. Система управления государственным долгом . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1.1. Цели и задачи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1.2. Контроль как элемент системы   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

1.3.  Влияние государственного долга на бюджетную, 
валютную и денежно-кредитную политику. . . . . . . . . . . . . . . .21

1.4. Способы управления государственным долгом  . . . . . . . . . . . .23

1.5.  Институциональная основа управления 
государственным долгом  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

1.6. Временные границы управления государственным долгом . .39

2.  Анализ практического опыта управления
государственным долгом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

2.1. Законодательная база  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

2.2. Учет государственного долга  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

2.3. Международный опыт. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50

2.4.  Анализ основных проблем управления отдельными 
государственными долговыми обязательствами  . . . . . . . . . . .59

Îãëàâëåíèå

3.  Оценка эффективности управления государственным долгом  . . . . . .85

3.1.  Разработка целей, задач и критериев проведения оценки 
(на примере отдельных долговых инструментов 
и операций с ними)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

3.2. Проведение оценки по выбранным критериям  . . . . . . . . . . .104

3.3.  Подготовка выводов и рекомендаций 
по результатам проведенной оценки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

3.4. Основные этапы метода проведения оценки . . . . . . . . . . . . .116

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

Библиография. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123

ÑÏÈÑÎÊ ÑÎÊÐÀÙÅÍÈÉ

ВВП 
– валовой внутренний продукт 

ВОЗ 
–  еврооблигация (облигация внешних облигационных 
займов Российской Федерации)  

ВЭБ 
– Внешэкономбанк 

ГКО 
– государственная краткосрочная облигация

ГСО 
– государственная сберегательная облигация 

ИНТОСАИ –  Международная организация органов 
финансового контроля

МБРР 
– Международный банк реконструкции и развития 

МБЭС 
– Международный банк экономического сотрудничества  

МВФ 
– Международный валютный фонд 

МИБ 
– Межрегиональный инвестиционный банк

МФО 
– международная финансовая организация 

МЭРТ 
– Министерство экономического развития и торговли 

НИОКР 
–  научно-исследовательские и опытно-конструкторские 
разработки 

ОВГВЗ 
–  облигация внутреннего государственного 
валютного займа 

ОГНЗ  
– облигация государственных нерыночных займов 

ОФЗ 
– облигация федерального займа 

ОЭСР 
–  Организация экономического сотрудничества и развития 

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Государственный долг играет существенную и многогранную роль 
в макроэкономической системе любой страны. Это объясняется тем, 
что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения 
долга оказывают значительное влияние на состояние государственных 
финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры 
потребления и развития международного сотрудничества.
Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов 
и расходов государства. 
Вместе с тем в мире нет ни одной страны, которая в те или иные 
периоды своей истории не сталкивалась бы с этой проблемой. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых 
систем. Мировая практика свидетельствует о широком использовании 
заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг — это нормальное явление в финансовом 
хозяйстве каждой цивилизованной страны.
С экономической точки зрения государственный долг представляет 
собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов страны, направленных на разрешение 
противоречий между экономическими и социальными потребностями 
общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов 
негосударственного сектора и иностранных государств.
С материальной точки зрения государственный долг представляет 
собой общую сумму задолженности страны по непогашенным долговым 
обязательствам и невыплаченным по ним процентам.
Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе 
привлечения, размещения государством дополнительных финансовых 
ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, 

Ââåäåíèå

срочности, возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых 
обязательств заключается в том, что страна в этих отношениях всегда 
выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.
Правительства часто управляют большими портфелями валютных 
резервов, их бюджетная позиция нередко подвергается значительному 
риску по условным обязательствам и последствиям плохого управления бухгалтерским балансом в частном секторе. Поэтому при любых 
финансовых кризисах, как порожденных внутренними проблемами 
банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса, обоснованная 
политика управления государственным долгом, наряду с надежной 
макроэкономической политикой и регулированием, имеют решающее 
значение для ограничения человеческих и производственных издержек, 
вызываемых такими кризисами.
Необходимо выделить вопросы, которые не могут быть решены исключительно за счет надежного управления государственным долгом. 
Управление не заменяет взвешенную макроэкономическую и налоговобюджетную политику, и его одного недостаточно, чтобы гарантировать 
надежную защиту страны от экономических и финансовых потрясений. 
Следует подчеркнуть необходимость следующих моментов: надежная 
основа макроэкономической политики, характеризующейся адекватным режимом валютного курса; основа денежно-кредитной политики, 
надежно ориентированной на достижение стабильности цен; экономически приемлемые уровни государственного долга; устойчивая внешняя 
позиция; финансовая система, за которой осуществляется надлежащий 
надзор. Такая финансовая основа представляет собой важный фактор, 
способствующий появлению у участников финансового рынка уверенности в том, что они могут вкладывать средства в государственные 
ценные бумаги с минимальным уровнем неопределенности.
Таким образом, наличие этих основ является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого 
соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране 
свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим 
и финансовым потрясениям.

1. ÑÈÑÒÅÌÀ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÌ ÄÎËÃÎÌ

1.1. Öåëè è çàäà÷è

В соответствии с действующим законодательством под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными 
государствами, международными организациями и иными субъектами 
международного права, включая обязательства по государственным 
гарантиям, предоставленным стране. Государственный долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной 
собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по 
формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых 
обязательств России и обслуживания ее государственного долга. 
Д.Л. Головачев дает следующее определение: «Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной 
с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным 
долгом заключается в следующем:
• формирование политики в отношении государственного долга; 
• установление границ государственной задолженности (в том 
числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, 
следовательно, объемов заимствований, необходимых для его 
финансирования);
• определение основных направлений и целей воздействия на 
микро- и макроэкономические показатели;
• установление возможности и целесообразности финансирования 
за счет государственного долга общегосударственных программ.

1. Ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûì äîëãîì

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением 
государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением 
и рефинансированием государственного долга, а также регулированием 
рынка государственных ценных бумаг» [13].
Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.
В процессе управления государственным долгом можно выделить 
несколько функциональных элементов:
• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных 
долговых обязательств;
• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;
• контроль за состоянием государственного долга.
Система управления государственным долгом – это взаимосвязь 
бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, 
стоимости и структуры. 
Правительство в проекте Концепции единой системы управления 
государственным долгом Российской Федерации придерживается 
максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:
• сохранение объема государственного долга на экономически 
безопасном уровне; 
• сокращение стоимости обслуживания государственного долга 
России; 
• обеспечение исполнения обязательств государства в полном 
объеме. 
Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:
• разработка программы заимствований на следующий год, которая 
является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;
• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;
• исполнение принятой программы управления государственным 
долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения 
целей управления государственным долгом: 
• своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;
• проверка эффективности и целевого использования привлекаемых 
денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых 
инструментов;
• осуществление контроля за соблюдением предельного значения 
и структуры государственного долга;
• контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;
• контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом 
необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;
• экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его 
исполнением, осуществление контроля за изменением структуры 
и объема государственного долга;
• экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов 
органов государственной власти, влияющих на формирование, 
обслуживание и погашение государственного долга. 
Ключевой целью долгового управления является баланс между 
минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов. 
Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически 
направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных 
для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть 
в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить 
в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, 
очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, 
которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки 
такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на 
внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся 
максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия 
бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением 
для всей финансовой системы.
Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет 

1.1. Öåëè è çàäà÷è